Решение Приморского краевого суда от 7 мая 2008 г. О признании противоречащими закону и недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 1.1 в части слов "и (или) в ведении" и пункта 2.7 с подпунктами Положения о процедурах и критериях предоставления земельных участков, находящихся в собственности и (или) в ведении Приморского края, для целей, не связанных со строительством, утвержденного Постановлением Администрации Приморского края от 16 февраля 2007 года N 43-па (извлечение)

Решение Приморского краевого суда от 7 мая 2008 г.
(Извлечение)

Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону и недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 1.1 в части слов "и (или) в ведении" и пункта 2.7 с подпунктами Положения о процедурах и критериях предоставления земельных участков, находящихся в собственности и (или) в ведении Приморского края, для целей, не связанных со строительством, утверждённого Постановлением Администрации Приморского края от 16 февраля 2007 года N 43-па.

Прокурор указал на то, что указанное Положение в части оспариваемых им пунктов противоречит федеральному и краевому законодательству, в частности, статьям 2, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьям. 29, 44 Устава Приморского края, статье 11 Закона Приморского края "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" N 90-КЗ.

В судебном заседании и в письменных пояснениях прокурор поддержал свои требования.

Представитель Администрации Приморского края против удовлетворения заявления прокурора возражал, ссылаясь в письменных пояснениях и в судебном заседании на то, что статьей 2 Земельного Кодекса Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право издавать акты, содержащие нормы земельного права. При этом не установлено, что данным правовым актом может быть только закон субъекта Российской Федерации. В связи с этим полагает, что Законом Приморского края N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" урегулированы вопросы предоставления земельных участков, находящихся в собственности Приморского края, а Положением дополнительно урегулированы вопросы предоставления земельных участков, находящихся в ведении Приморского края. Ссылается на то, что в силу пункта 22 статьи 7 Закона N 90-КЗ органы исполнительной власти края в области земельных отношений вправе осуществлять иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, помимо полномочий, конкретно установленных данной статьей. Федеральному законодательству, в частности, статье 34 Земельного кодекса Российской федерации, Положение не противоречит.

Заслушав пояснения прокурора и представителя Администрации Приморского края, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявление прокурора Приморского края подлежит удовлетворению.

Судом установлено, что Положение о процедурах и критериях предоставления земельных участков, находящихся в собственности и (или) в ведении Приморского края, для целей, не связанных со строительством, утверждённое Постановлением Администрации Приморского края от 16.02.2007 N 43-па, является нормативным правовым актом. Оно официально опубликовано в "Сборнике нормативных правовых актов Губернатора Приморского края и Администрации Приморского края" N 5 от 22.02.2007, а также в "Приморской газете" N 13(75) от 23.02.2007 и вступило в законную силу в соответствии с п.п. 2-3 Постановления Губернатора Приморского края N 141 от 09.06.2004 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Губернатора Приморского края и Администрации Приморского края" - со дня их первого официального опубликования.

Согласно пункту 1.1 оспариваемого Положения, оно разработано в соответствии со статьями 28, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 11 Закона Приморского края от 29 декабря 2003 N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" и устанавливает Особенности предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в собственности и (или) в ведении Приморского края, для целей, не связанных со строительством, в том числе Порядок рассмотрения заявлений и принятия решений органом, уполномоченным на управление и распоряжение земельными участками.

Доводы прокурора Приморского края о противоречии федеральному и краевому законодательству указанного пункта 1.1 в части слов "и (или) в ведении" суд считает обоснованными по следующим основаниям:

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частями 1, 3 статьи 2 Земельного Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании указанных нормативных правовых актов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты содержащие нормы земельного права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающей порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности для целей, не связанных со строительством, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Пунктом 16 части 2 статьи 29 Устава Приморского края установлено, что регулирование отношений по пользованию и охране земель в Приморском крае осуществляется Законодательным Собранием Приморского края в форме Закона Приморского края.

На территории Приморского края принят и действует Закон Приморского края от 29 декабря 2003 года N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае", который, в частности, разграничивает полномочия в области регулирования земельных отношений между Законодательным Собранием Приморского края и органами исполнительной власти Приморского края (статьи 6, 7 Закона).

При этом к полномочиям Законодательного Собрания Приморского края в области земельных отношений отнесено установление порядка управления и распоряжения землями, находящимися в государственной собственности Приморского края (пункт 2 статьи 6).

К полномочиям органов исполнительной власти Приморского края в области регулирования земельных отношений в силу пунктов 1, 22 статьи 7 Закона относится управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности Приморского края, и осуществление иных полномочий в соответствии с федеральным и краевым законодательством.

Таким образом, вопросы управления и распоряжения земельными участками, находящимися в ведении Приморского края, Законом N 90-КЗ не урегулированы.

Между тем, согласно пункту 1.1 оспариваемого Положения, данное Положение устанавливает особенности предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся не только в собственности Приморского края, но и (или) в ведении края, что выходит за рамки полномочий Администрации Приморского края, предусмотренных статьёй 4 Земельного кодекса Российской Федерации, статьёй 7 Закона Приморского края "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" статьей 29 Устава Приморского края.

В связи с изложенным, суд приходит к выводу о противоречив, федеральному и краевому законодательству пункта 1.1 Положения в части слов "и (или) в ведении".

Доводы Администрации Приморского края о том, что пунктом 22 статьи 7 Закона Приморского края N 90-КЗ органам исполнительной власти края в области регулирования земельных отношений предоставлено осуществление иных, кроме перечисленных в статье 7 данного Закона, полномочий в соответствии с федеральным и краевым законодательством, судом оцениваются критически.

Поскольку полномочия органа исполнительной власти края должны соответствовать федеральному и краевому законодательству, а федеральным законодательством и Законом Приморского края N 90-КЗ не урегулирован порядок управления и распоряжения землями, находящимися в ведении Приморского края, устанавливать такой порядок самостоятельно орган исполнительной власти не вправе.

Пунктом 2.7 (с подпунктами 2.7.1-2.7.6) Положения установлены особенности рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков, не указанных в информационных сообщениях, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

Суд полагает, что установление указанных особенностей противоречит требованию статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации о недопустимости установления приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Установленные Положением особенности касаются индивидуальных предпринимателей и не распространяются на иных граждан.

Кроме того, пунктами 2.7.3, 2.7.4, 2.7.5 установлена процедура предоставления земельных участков, сроки прохождения которой значительно превышают сроки, установленные пунктом 5 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 5 статьи 11 Закона Приморского края N 90-КЗ.

Указанными нормами права предусмотрен двухнедельный срок принятия решения о предоставлении земельного участка с момента представления проекта его границ.

Пунктами 2.7.3, 2.7.4, 2.7.5 Положения установлен порядок, согласно которому после утверждения проекта границ земельного участка следует публикация в официальном издании органа государственной власти Приморского края информационного сообщения о данном земельном участке; по истечении месяца после публикации производится регистрация заявлений иных заинтересованных в земельном участке граждан и юридических лиц; после чего в двухнедельный срок принимается решение о проведении торгов либо о предоставлении земельного участка без проведения торгов.

Довод представителя Администрации Приморского края о том, что индивидуальные предприниматели не относятся к категории граждан, а предоставление земельных участков гражданам в соответствии с подпунктом 2.7.6 осуществляется в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, суд расценивает как необоснованный.

В силу статьи 5 Земельного кодекса Российской Федерации участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Индивидуальные предприниматели - это граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (статья 23 Гражданского кодекса Российской Федерации), в связи с чем установление для них особого порядка предоставления земельных участков, чем для остальных граждан, противоречит федеральному законодательству.

Что касается подпункта 2.7.6, то в нем, действительно, имеется упоминание о предоставлении гражданам земельных участков в установленном законом порядке. Суд полагает, что, поскольку данный подпункт относится к пункту 2.7, устанавливающему особенности предоставления земельных участков индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, то понятие гражданин в данном случае может быть истолковано как индивидуальный предприниматель. Неопределенность в толковании понятий, содержащихся в нормативном правовом акте, недопустима.

Кроме того, пункт 2.7.6 распространяет установленный пунктом 2.7 с подпунктами особый порядок предоставления земельных участков как на земельные участки, находящиеся в собственности Приморского края, так и на земельные участки, находящиеся в ведении Приморского края, что выходит за рамки компетенции органа исполнительной власти Приморского края (уполномоченного органа).

Учитывая провозглашенные статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации принципы эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков гражданам, суд полагает, что установление пунктом 2.7 Положения особой процедуры поиска и получения земельных участков юридическими лицами нарушает установленные законом принципы, так как ставит граждан в неравное положение с юридическими лицами.

В связи с этим суд полагает, что федеральному и краевому законодательству противоречат все положения пункта 2.7 с подпунктами 2.7.1-2.7.6 в полном объеме, как касающиеся отдельной категории граждан (индивидуальных предпринимателей), так и касающиеся юридических лиц.

Ссылка представителя Администрации Приморского края на то, что в поданном в суд заявлении прокурор ссылается на противоречие закону и недействительность пункта 2.7 без указания его подпунктов, не свидетельствует о невозможности оценки законности данного пункта в совокупности с подпунктами 2.7.1-2.7.6.

Из буквального толкования пункта 2.7 следует, что в нем отражено только название особой процедуры предоставления земельных участков, а содержание данного пункта раскрыто в его подпунктах 2.7.1-2.7.6.

В заявлении прокурор ссылается на данные подпункты, анализирует их содержание. В судебном заседании прокурор уточнил заявленные требования, в связи с чем суд проверяет на соответствие федеральному и краевому законодательству указанные прокурором положения пунктов 1.1 и пункта 2.7 со всеми подпунктами 2.7.1-2.7.6. При этом в силу пункта 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Заявление прокурора Приморского края является обоснованным и подлежит удовлетворению в полном объеме требований.

Определяя дату, с которой следует признать оспариваемые прокурором нормы недействующими, суд полагает целесообразным признать их недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление прокурора Приморского края удовлетворить.

Признать противоречащими закону и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.1 в части слов "и (или) в ведении" и пункт 2.7 с подпунктами 2.7.1-2.7.6 Положения о процедурах и критериях предоставления земельных участков, находящихся в собственности и (или) в ведении Приморского края, для целей, не связанных со строительством, утверждённого Постановлением Администрации Приморского края от 16 февраля 2007 N 43-па.

Обязать Администрацию Приморского края опубликовать сообщение о вступившем в законную силу судебном решении в печатном издании "Сборник нормативных правовых актов Губернатора Приморского края и Администрации Приморского края".

На решение суда может быть принесена кассационная жалоба либо кассационное представление прокурора в течение 10-и дней в Верховный Суд Российской Федерации через Приморский краевой суд.