Решение Приморского краевого суда от N 3-49/09 О признании противоречащими закону и недействующими приложений 1-9 к краевой целевой программе "О социальном развитии села до 2010 года" (извлечение)

Решение Приморского краевого суда
от 4 июня 2009 г. N 3-49/09
(Извлечение)

4 июня 2009 года Приморский краевой суд в составе: председательствующего: Мертиковой В.А., при секретаре: Годовенко О.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Приморского края о признании противоречащими закону и недействующими приложений 1-9 к краевой целевой программе "О социальном развитии села до 2010 года", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 22 октября 2003 года N 477 "О краевой целевой программе "О социальном развитии села до 2010 года",

установил:

Прокурор Приморского края обратился в суд с указанным заявлением, сославшись на то, что в приложениях 1-9 к краевой целевой программе "О социальном развитии села до 2010 года" (далее - Программа) установлены объемы инвестиций федерального и краевого бюджетов, а также внебюджетных источников для муниципальных образований Приморского края на строительство и реконструкцию системы водоснабжения, автомобильных дорог, библиотек и иных сооружений. Однако объекты строительства и реконструкции и их правообладатели не определены, объемы финансирования инвестиционных мероприятий из местных бюджетов не предусмотрены, что противоречит требованиям пункта 7 статьи 79 и статье 139 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми не допускается осуществление бюджетных инвестиций из федерального бюджета, субъекта Российской Федерации в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, которые не относятся (не могут быть отнесены) к государственной собственности Российской Федерации либо государственной собственности субъекта Российской Федерации.

Законом о бюджете субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов. Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Прокурор просил суд признать приложения 1-9 к постановлению Законодательного Собрания Приморского края от 22.10.2003 N 477 "О краевой целевой программе "О социальном развитии села до 2010 года" противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия решения суда.

Впоследствии прокурор уточнил заявленные требования, указал, что пунктом 2 оспариваемого постановления осуществление финансирования мероприятий краевой целевой программы предусмотрено в рамках краевого бюджета на текущий год.

Однако в соответствии со статьями 14 и 15 Бюджетного кодекса РФ бюджет субъекта Российской Федерации предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта РФ, возникающих в связи с осуществлением полномочий органов власти субъектов Российской Федерации. Для исполнения расходных обязательств муниципального образования предназначен местный бюджет.

Статей 65 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить за счет средств соответствующих бюджетов. Только для софинансирования расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения местным бюджетам из бюджета субъекта РФ могут быть предоставлены межбюджетные трансферты в виде субсидий.

Так, частью 2 приложения N 1 к Программе предусмотрены объемы инвестиций федерального и краевого бюджетов на строительство жилых домов в сельской местности; частью 2 приложения N 2 к Программе - объемы бюджетных инвестиций, из федерального и краевого бюджетов на ввод в действие сельских участковых больниц и фельдшерско-акушерских пунктов; частью 2 приложения 3 к Программе - объемы бюджетных инвестиций на развитие сети общеобразовательных учреждений в сельской местности; частью 2 приложения N 4 к Программе установлены объемы инвестиций на строительство, реконструкцию клубов, домов культуры, школ искусств и библиотек; частью 3 приложения N 5 к Программе предусмотрен объем инвестиций на ввод в действие предприятий торговли и общественного питания; частью 2 приложения N 6 к Программе - объем инвестиций на развитие электрических сетей в сельской местности"; частью 2 приложения N 7 к Программе - объем инвестиций на развитие телекоммуникационных сетей в сельской местности; частью 3 приложения N 8 установлены объемы инвестиций на развитие систем водоснабжения в сельской местности; частью 2 приложения N 9 к Программе - объемы инвестиций на развитие сети автомобильных дорог в сельской местности.

Все вопросы, указанные в Программе, в силу действующего законодательства относятся к вопросам местного значения, поэтому должны исполняться за счет средств местных бюджетов, однако в указанных частях приложений к Программе инвестиции местных бюджетов на названные цели не предусмотрены. Кроме того, не указан собственник объектов капитального строительства, что создает правовую неопределенность бюджетного инвестирования. Исходя из этого, оспариваемые нормы Программы противоречат статьям 14, 15, 65, 79 и 179 Бюджетного кодекса РФ, статьям 14-16, 18 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Прокурор просил суд признать противоречащими закону и недействующими следующие положения краевой целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 22.10.2003 N 477:

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 1 "Развитие жилищного строительства в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 2 "Развитие сети учреждений первичной медико-санитарной помощи в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 3 "Развитие сети общеобразовательных учреждений в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 4 "Развитие культурно-досуговой деятельности в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники"

части 3 "Объем инвестиций" приложения N 5 "Развитие торгового и бытового обслуживания в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 6 "Развитие электрических сетей в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 7 "Развитие телекоммуникационных сетей в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 3 "Объем инвестиций"приложения N 8 "Развитие систем водоснабжения в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за' исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 9 "Развитие сети автомобильных дорог в сельской местности".

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования.

Представитель Законодательного Собрания Приморского края в судебном заседании с требованиями прокурора согласился в части. Указал на то, что в тексте краевой целевой программы "О социальном развитии села до 2010 года" не указано, что денежные средства из федерального и краевого бюджетов предоставляются в порядке софинансирования. Поскольку в результате реализации программы будут созданы объекты муниципальной собственности, то оспариваемые положения программы не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса РФ.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления прокурора.

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Целям финансового регулирования служит Бюджетный кодекс РФ. В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 4 статьи 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.12.2002 N 858 "О федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2012 года" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано разработать и принять региональные программы социального развития села до 2010 года.

Пунктом 1 постановления Законодательного Собрания Приморского края от 22.10.2003 N 477 "О краевой целевой программе "О социальном развитии села до 2010 года" утверждена краевая целевая программа "О социальном развитии села до 2010 года". Указанное постановление утверждено законодательным (представительным) органом субъекта, что соответствует требованиям статьи 179 Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 07.07.2003) и опубликовано в издании "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края" от 28 октября 2003 года N 38.

В соответствии с пунктом 2 постановления осуществление финансирования программы производится в рамках краевого бюджета на текущий год.

В приложениях к программе NN 1-9 предусмотрены объемы инвестиций из федерального и краевого бюджетов в объекты капитального строительства в сельской местности, создаваемые в порядке решения вопросов местного значения.

В силу требований статьи 14 Бюджетного кодекса РФ бюджет субъекта Российской Федерации предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением полномочий органов власти субъектов Российской Федерации. Для исполнения расходных обязательств муниципального образования предназначен местный бюджет (статья 15 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно статье 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Для софинансирования расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут быть предоставлены межбюджетные трансферты в виде субсидий (статья 132 БК РФ).

Частью 2 приложения N 1 к Программе предусмотрены объемы инвестиций из федерального и краевого бюджетов в строительство жилых домов в сельской местности. В соответствии со статьей 14 Жилищного кодекса РФ, статьями 14, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обеспечение граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства являются вопросами местного значения городских округов и поселений.

Частью 2 приложения N 2 к Программе предусмотрены объемы бюджетных инвестиций из федерального и краевого бюджетов на ввод в действие сельских участковых больниц и фельдшерско-акушерских пунктов. Статьями 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ организация оказания первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов являются вопросами местного значения городских округов и муниципальных районов.

Частью 2 приложения N 3 к Программе предусмотрены объемы инвестиций, в том числе из федерального и краевого бюджетов на развитие сети общеобразовательных учреждений в сельской местности. Вопросы организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений являются полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (статья 31 Федерального закона от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", статьи 15, 16 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Частью 2 приложения N 4 к Программе предусмотрены инвестиции из краевого и федерального бюджетов на строительство, реконструкцию клубов, домов культуры, школ искусств и библиотек; частью 3 приложения N 5 к Программе предусмотрен объем инвестиций на ввод в действие специализированных предприятий бытового обслуживания, предприятий торговли и общественного питания; частью 2 приложения N 6 к Программе -объем инвестиций на развитие электрических сетей в сельской местности; частью 2 приложения N 7 к Программе - объем инвестиций на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение средств связи на селе за счет всех источников финансирования; частью 3 приложения N 8 установлены объемы инвестиций на развитие систем водоснабжения в сельской местности; частью 2 приложения N 9 к Программе - объемы инвестиций на развитие сети автомобильных дорог в сельской местности.

Все указанные вопросы статьями 14, 16, 18 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ отнесены к вопросам местного значения.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетные инвестиции - это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Согласно пункту 7 статьи 79 Бюджетного кодекса РФ осуществление бюджетных инвестиций из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, которые не относятся (не могут быть отнесены) соответственно к государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, не допускается.

Федеральным законом о федеральном бюджете может предусматриваться предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов Российской Федерации, или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов.

Законом о бюджете субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов.

Поскольку в оспариваемых положениях приложений к краевой целевой программе "О социальном развитии села до 2010 года" не предусмотрены инвестиции местных бюджетов на указанные цели, а также не обозначен собственник имущества на селе, на создание или увеличение стоимости которого предусмотрены объемы инвестиций из федерального и краевого бюджетов, не указана форма предоставления инвестиций из федерального и краевого бюджетов, создается правовая неопределенность бюджетного инвестирования мероприятий программы, допускается неоднозначное толкование нормативного правового акта, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт не может быть признан соответствующим действующему федеральному законодательству, а именно пункту 7 статьи 79, статьям 132, 139 Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Суд полагает возможным удовлетворить требования прокурора, признав графу 1 "Города и районы", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиций по строкам "внебюджетные источники" частей 2 приложений NN 1-4, 6 и 7 и частей 3 приложений NN 5 и 8 к краевой целевой программе "Социальное развитие села до 2010 года", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 22.10.2003 N 477 "О краевой целевой программе "Социальное развитие села до 2010 года" недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 1 статьи 103 Гражданского процессуального кодекса РФ с ответчика подлежит взысканию государственная пошлина в размере 2000 рублей.

Руководствуясь статьями 194-197, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Приморского края о признании недействующими в части приложений к краевой целевой программе "Социальное развитие села до 2010 года", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 22 октября 2003 года N 477 "О краевой целевой программе "О социальном развитии села до 2010 года", удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения краевой целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 22.10.2003 N 477 "О краевой целевой программе "О социальном развитии села до 2010 года":

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 1 "Развитие жилищного строительства в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 2 "Развитие сети учреждений первичной медико-санитарной помощи в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 3 "Развитие сети общеобразовательных учреждений в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 4 "Развитие культурно-досуговой деятельности в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 3 "Объем инвестиций" приложения N 5 "Развитие торгового и бытового обслуживания в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 6 "Развитие электрических сетей в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 7 "Развитие телекоммуникационных сетей в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 3 "Объем инвестиций" приложения N 8 "Развитие систем водоснабжения в сельской местности";

- графу 1 "Города и районы" по всем разделам, за исключением строк "внебюджетные источники", графу 2 "На период реализации программы 2003-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" и графу 6 "2 этап 2007-2010 годы" по всем разделам, за исключением позиции по строке "внебюджетные источники" части 2 "Объем инвестиций" приложения N 9 "Развитие сети автомобильных дорог в сельской местности".

Обязать Законодательное Собрание Приморского края опубликовать сообщение о решении суда в издании "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края", после вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Законодательного Собрания Приморского края госпошлину в доход государства в размере 2000 рублей.

На решение могут быть поданы кассационные жалоба или представление в течение 10 дней в Верховный Суд Российской Федерации через Приморский краевой суд.