Постановление Администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 27 апреля 2011 г. N 945 "Об утверждении Концепции долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Уссурийского городского округа на 2011- 2012 годы"

В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом Уссурийского городского округа, распоряжением администрации Уссурийского городского округа от 29 декабря 2010 года N 302 "О разработке программы по повышению эффективности расходов бюджета Уссурийского городского округа на период до 2012 года", постановлением главы Уссурийского городского округа от 26 декабря 2008 года N 1641 "Об определении порядка принятия решений о разработке, формировании и сроках реализации долгосрочных целевых программ Уссурийского городского округа"

Постановляет:

1. Утвердить Концепцию долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Уссурийского городского округа на 2011 - 2012 годы" (прилагается).

2. Финансовому управлению администрации Уссурийского городского округа (Костина) разработать долгосрочную целевую программу "Повышение эффективности бюджетных расходов Уссурийского городского округа на 2011-2012 годы" в течение 30 календарных дней со дня вступления в силу настоящего постановления.

3. Отделу пресс-службы аппарата администрации Уссурийского городского округа (Полтаробатько) опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.

4. Управлению делами аппарата администрации Уссурийского городского округа (Малышева) разместить настоящее постановление на официальном сайте администрации Уссурийского городского округа.

5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя главы администрации Р.М. Сяченкову.

Глава Уссурийского городского округа - глава администрации Уссурийского городского округа

С.П. Рудица

Концепция
долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Уссурийского городского округа на 2011-2012 годы"
(утв. постановлением администрации Уссурийского городского округа от 27 апреля 2011 г. N 945)

1. Обоснование соответствия решаемой проблемы приоритетным направлениям развития Уссурийского городского округа

Разработка Программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Уссурийского городского округа на 2011-2012" (далее - Программа) связана с необходимостью перехода управления муниципальными финансами Уссурийского городского округа на новый более высокий уровень.

Муниципальные финансы являются одним из основных источников, обеспечивающих развитие Уссурийского городского округа по всем приоритетным направлениям, поэтому разработка мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов на сегодняшний день является первоочередной задачей.

Необходимость проведения бюджетной реформы обозначена в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 08 августа 2009 года N 1123-р, в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, утвердившем Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

На протяжении последних лет в Уссурийском городском округе идет планомерный процесс реформирования муниципальных финансов. Основной целью проводимых преобразований является повышение эффективности и качества управления муниципальными финансами на территории Уссурийского городского округа.

Начало реформ системы управления финансами в Уссурийском городском округе было положено в 1998 году, когда было принято решение о переходе на казначейскую систему исполнения бюджета. Первым в Приморском крае было создано муниципальное учреждение "Уссурийское муниципальное казначейство", счета бюджетополучателей в коммерческих банках были закрыты, и открыты в казначействе, обеспечив полный контроль и прозрачность за исполнением бюджета.

Важные преобразования в финансовой сфере Уссурийского городского округа происходили в 2005-2008 годах. В этот период реализован ряд мероприятий, направленных на создание современной системы управления муниципальными финансами.

В 2005 году осуществлен переход на новые стандарты бюджетного учета и отчетности муниципальных учреждений, что явилось отправной точкой бюджетных реформ и обеспечило полезной экономической информацией о деятельности муниципальных учреждений руководителей этих учреждений и главных распорядителей бюджетных средств.

В период с 2006 по 2008 годы проведена децентрализация бюджетного учета и отчетности муниципальных учреждений. Сегодня каждое муниципальное учреждение имеет отдельный лицевой счет в отделении федерального казначейства и самостоятельный баланс. Таким образом, повышена самостоятельность и ответственность руководителей муниципальных учреждений.

С 2006 года ведется реестр расходных обязательств Уссурийского городского округа, в процессе ведения которого четко отслеживается правовая обоснованность расходов местного бюджета.

С 2007 года формируется среднесрочный финансовый план Уссурийского городского округа, тем самым обеспечивается предсказуемость и стабильность бюджетного планирования.

С 2008 года внедрена практика подготовки и защиты докладов о результатах и основных направлениях деятельности отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации Уссурийского городского округа. Подготовка докладов осуществляется для расширения применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации, принципа эффективности использования бюджетных средств.

Разработан механизм формирования и реализации долгосрочных и ведомственной целевых программ, определены критерии оценки их эффективности.

Создана нормативно-правовая база для организации бюджетного процесса в Уссурийском городском округе, которая явилась основой для повышения его эффективности, в том числе за счет ежемесячного кассового планирования доходов и расходов, совершенствования планирования бюджетных ассигнований, обеспечения безусловного исполнения бюджетных обязательств, развития института главных распорядителей бюджетных средств и главных администраторов доходов местного бюджета, регламентации порядка санкционирования бюджетных расходов и учета бюджетных обязательств.

Разработаны муниципальные правовые акты, регламентирующие внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (порядок оценки потребности в бюджетных услугах, порядок доведения муниципального задания, методика планирования бюджетных ассигнований, методика определения нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнения работ) и нормативных затрат на содержание имущества и другие).

Начата работа по переходу от сметного финансирования бюджетных учреждений на финансовое обеспечение предоставляемых муниципальных услуг. Проведена инвентаризация бюджетных услуг, сформирован перечень бюджетных услуг, по которым необходима ежегодная оценка потребности. С 2008 года до муниципальных учреждений доводятся муниципальные задания на предоставление муниципальных услуг (выполнение работ).

Проведена работа по автоматизации бюджетного процесса, что способствовало повышению качества бюджетного учета и отчетности, сокращению сроков для обработки первичных документов и получения оперативной информации в ходе исполнения бюджета.

В 2010 году в Уссурийском городском округе создана система мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств, результаты которой размещаются на официальном сайте администрации Уссурийского городского округа. На основе результатов итоговой оценки качества финансового менеджмента формируется ежегодный рейтинг главных администраторов бюджетных средств. Результаты мониторинга оценки качества финансового менеджмента учитываются при оценке результатов деятельности главного администратора бюджетных средств и премировании руководителей и работников соответствующих главных администраторов бюджетных средств.

В настоящее время реформа муниципальных финансов в Уссурийском городском округе осуществляется в тесной взаимосвязи с административной реформой, в рамках которой разработан план мероприятий по ее проведению, включающий в себя оптимизацию расходования бюджетных средств на содержание органов местного самоуправления. Открытие в 2009 году муниципального учреждения "Многофункциональный центр предоставления муниципальных и государственных услуг" позволило сократить управленческие расходы на 13,2 млн. рублей в год.

Несмотря на достигнутые результаты, эффективное и ответственное управление бюджетными средствами требует постоянной модернизации, внедрения новых принципов и методов, соответствующих проводимым преобразованиям в финансовой сфере на федеральном уровне.

Основными проблемами в сфере бюджетной политики, определяющими необходимость дальнейшего проведения мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов являются:

а) Недостаточная увязка бюджетного планирования со стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития.

Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета ограничения дефицита бюджета может привести к восстановлению "необеспеченных мандатов" (нормативно-правовых актов, влекущих дополнительные расходы местного бюджета, не обеспеченные доходами) и к вынужденному пересмотру заявленных целей. Кроме того, в таких условиях существенно усложняется планирование деятельности органов местного самоуправления Уссурийского городского округа, снижается их ответственность за достижение целей. Данная проблема может быть решена через принятие долгосрочных целевых муниципальных программ в строгом соответствии с Программой комплексного социально-экономического развития Уссурийского городского округа на 2011-2015 годы, которая должна быть основана на консервативности и надежности экономических прогнозов. В рамках прогноза социально-экономического развития Уссурийского городского округа будет вырабатываться прогноз муниципальных закупок. Кроме того, необходимо уточнить форму и порядок ведения реестра расходных обязательств Уссурийского городского округа, увязав его с реестром муниципальных контрактов и перечнем муниципальных услуг. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации Уссурийского городского округа, являющиеся одним из инструментов стратегического планирования, должны быть изменены в соответствии с новыми задачами.

б) Ограниченность собственных доходных источников и дефицитность местного бюджета при всевозрастающей социальной нагрузке.

Формирование достаточной финансовой базы зависит в основном от эффективности развития экономической и социальной сферы Уссурийского городского округа. В последние годы на территории Уссурийского городского округа прослеживается стабильная динамика увеличения прибыли, полученной хозяйствующими субъектами. Несмотря на финансово-экономический кризис, разразившийся в конце 2008 года, более половины организаций стабильно работали с прибылью.

Доходы бюджета Уссурийского городского округа формируются за счет собственных доходов и доходов от безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов.

Таблица

Структура доходов бюджета Уссурийского городского округа

Показатель	2008 год		2009 год		2010 год		% роста 2010 года к 2008 году
	Отчет (млн. руб)	доля в общем объеме (%)	Отчет (млн. руб)	доля в общем объеме (%)	Отчет (млн. руб)	доля в общем объеме (%)
I. Собственные доходы	1259,4	60,3	1414,6	62,4	1665,8	63,1	132,3
II. Безвозмездные поступления	827,7	39,7	852,2	37,6	972,3	36,9	117,5
Всего доходов	2087,1	100	2266,7	100	2638,1	100	126,4

Доля собственных доходов бюджета за 2008-2010 годы имела положительную динамику роста. Если в 2008 году она составляла 60,3 процентов от общей суммы доходов, то в 2010 году уже 63,1 процента. Но доходы местного бюджета покрывают потребность в финансовых средствах Уссурийского городского округа для решения вопросов местного значения лишь на 50%. Следует отметить, что в местном бюджете остается всего 16% (2009 год) от всех, собираемых на территории Уссурийского городского округа, налогов. Большая часть из них "уходит" в вышестоящие бюджеты. Закрепление за местным бюджетом на долгосрочной основе дополнительных нормативов от налогов, стимулирующих органы местного самоуправления к работе над собственной доходной базой (транспортный налог, налог на имущество юридических лиц, налог на доходы физических лиц, налоги, связанные с применением специальных систем налогообложения) позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу.

Кроме того, необходимо постоянно изыскивать внутренние резервы, оптимизировать работу главных администраторов доходов местного бюджета, разработать план мероприятий по пополнению доходной базы бюджета Уссурийского городского округа. Прежде всего необходимо:

повысить использование потенциала имущественных налогов и неналоговых поступлений (налога на имущества физических лиц, налога на землю, арендной платы за землю и за имущество), осуществить подготовку введения налога на недвижимость;

оптимизировать работу главных администраторов доходов местного бюджета;

разработать методику прогнозирования доходов местного бюджета;

подготовить обращение в законодательные органы о зачислении в местные бюджеты налогов, связанных с применением специальных систем налогообложения, а так же о закреплении за местными бюджетами дополнительных отчислений от транспортного налога, налога на имущество юридических лиц, налога на доходы физических лиц.

Важной сферой оптимизации деятельности администрации Уссурийского городского округа является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого необходима реализация мер, таких как инвентаризация объектов муниципальной собственности, оформление прав на них, создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды имущества, оптимизация сети муниципальных предприятий и учреждений, создание системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества и другие.

в) Отсутствие конкуренции различных видов и направлений расходов, ведущее к потере эффективности бюджетного сектора, нерациональному использованию выделенных ресурсов, сохранению условий для увеличения бюджетных расходов. Отсутствие стимулов у получателей бюджетных средств к повышению эффективности своей деятельности.

За последние три года расходы бюджета Уссурийского городского округа увеличились на 27% или на 550 миллионов рублей. Расходы на социальную сферу увеличились на 12% или на 153,8 миллиона рублей.

Несмотря на начало работы по переходу от финансирования содержания бюджетной сети на финансовое обеспечение предоставления муниципальных услуг, планирование бюджетных ассигнований в основном осуществляется методом индексации существующих расходов в целях необходимости содержания существующей сети муниципальных учреждений. Это приводит к постоянному увеличению расходов бюджета. Кроме того, невозможно достоверно оценить в какой степени выделение бюджетных средств позволяет продвинуться в достижении поставленных задач по улучшению качества жизни населения. Муниципальные задания на оказание муниципальных услуг доводятся до муниципальных учреждений с 2008 года, но не всегда обеспечивается контроль за их выполнением. Большинство муниципальных заданий не имеют требований к качеству услуг.

Таким образом, объем бюджетных расходов на обеспечение предоставления указанных услуг не зависит от качества этих услуг и опосредованно связан с их объемом. В результате муниципальные учреждения в настоящее время не имеют четко выраженных стимулов к повышению качества муниципальных услуг. Решение этой проблемы планируется осуществить за счет:

изменения правового статуса бюджетных учреждений;

внедрения новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг;

обеспечения доступности и открытости информации о деятельности муниципальных учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.

Совершенствование правового положения муниципальных учреждений Уссурийского городского округа будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Значительно из года в год растет сумма расходов муниципальных учреждений на коммунальные услуги. Причем рост связан не только с ежегодным увеличением тарифов на коммунальные услуги, но и с увеличением объема потребления энергетических ресурсов.

Таблица

Расходы местного бюджета на коммунальные услуги

Вид потребления	Ед. изм.	2007	2008	2009
1	2	3	4	5
Тепловая энергия	Гкал/млн. руб	71395,2/111,0	69896,8/119,5	75091,0/150,6
Электрическая энергия	Тыс. кВт/млн. руб.	12686,8/30,4	13675,1/36,5	14114,0/43,5
Водопотребление	Тыс. куб. м/млн. руб.	250,9/4,2	253,8/4,8	283,2/6,2
Водоотведение	Тыс. куб. м/млн. руб	285,7/3,9	288,7/4,4	318,3/5,8

Комплекс мер, обеспечивающих рациональное использование топливно-энергетических ресурсов в муниципальных учреждениях, будет внедрен в рамках реализации долгосрочной целевой программы "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности Уссурийского городского округа на 2010-2014 годы".

По результатам оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Уссурийского городского округа, проводимой на основании анализа и сопоставления показателей в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года N 322 "О мерах по реализации указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" сохраняется наличие неэффективных расходов местного бюджета в области образования. В 2008 году это 3,4 миллиона рублей, в 2009 году - 2,3 миллиона рублей. Неэффективные расходы сложились за счет превышения числа работников прочего персонала над численностью педагогического персонала. Необходимо продолжить мероприятия по оптимизации численности работников муниципальных учреждений и устранению неэффективных расходов.

г) Методологически не взаимоувязано планирование программных и непрограммных бюджетных расходов, а так же капитальных и текущих бюджетных расходов.

Доля программных расходов местного бюджета к общей сумме расходов в 2008 году составляла 12,5%, в 2009 году - 14,3%, в 2010 году - 11,8%. Отсутствует тенденция к росту. Доля расходов на капитальные вложения в 2008 году - 10,8%, 2009 году - 10,8%, в 2010 году - 14,9%. Необходимо определить долю программных расходов и расходов капитального характера в общей сумме с тенденцией к максимальному росту программных расходов.

После внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс будет определен порядок и сроки перехода на программно-целевой принцип формирования бюджета Уссурийского городского округа.

д) Несоответствие муниципального финансового контроля современным требованиям.

За последние три года комплексными ревизиями финансово-хозяйственной деятельности были охвачены всего 20% муниципальных учреждений. Следует признать, что качество бюджетного учета находится не на высоком уровне.

Внутриведомственный контроль, осуществляемый отраслевыми (функциональными) и территориальными органами администрации Уссурийского городского округа, не обеспечивает в полной мере реализацию предупредительных мер по сохранности материальных ценностей в муниципальных учреждениях, что привело к росту их недостач. Если в 2008 году они составляли 0,2 миллиона рублей, то в 2010 году уже 1,3 миллиона рублей. В связи с этим необходимо срочно оптимизировать контрольную работу, разработать муниципальные правовые акты о порядке проведения комплексных ревизий и проверок, обеспечить систематичность проверок, предусмотреть персональную ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

После соответствующих изменений в бюджетном законодательстве необходимо будет четко разграничить полномочия органов муниципального финансового контроля и внедрить систему правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, следует организовать координацию и методологическое обеспечение органов финансового контроля.

е) Необходимость совершенствования автоматизированной системы управления бюджетным процессом.

Проводимая в Российской Федерации реформа управления бюджетными средствами диктует необходимость применения современных автоматизированных систем управления муниципальными финансами. Развитие информационной системы (включая модернизацию существующей) будет способствовать переходу к электронному бюджету и прозрачности бюджетных процессов.

Переход к программному бюджету должен быть подготовлен технически. Необходимо приобрести и внедрить специальные программные продукты и оснастить управленческий персонал современной компьютерной техникой.

Таким образом, для повышения эффективности бюджетных расходов необходимо разработать и реализовать мероприятия организационного, нормотворческого и методологического характера. Для обеспечения системного характера действий отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации Уссурийского городского округа, выработки четких критериев оценки их деятельности будет разработана Программа.

2. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах

Разработка мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов в рамках долгосрочной целевой программы рекомендована распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, утвердившем Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и совместным приказом Министерства Финансов Российской Федерацией и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2010 года N 194н и N 701 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов".

Предлагаемая Программа будет координировать и контролировать действия отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации Уссурийского городского округа по осуществлению мероприятий направленных на повышение эффективности бюджетных расходов Уссурийском городском округе.

3. Ориентировочные сроки разработки программы и этапы решения проблемы при реализации программы.

Программу планируется разработать до 01 мая 2011 года. Реализацию Программы планируется осуществить в 2011-2012 годах в один этап, согласно срокам, утвержденным в Программе.

4. Определение целей и задач программы

Главной целью Программы является создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления Уссурийского городского округа по решению вопросов местного значения и обеспечению потребности граждан в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. Достижение поставленной цели предполагает комплексное решение следующих задач Программы:

обеспечить более тесную увязку бюджетного планирования и плана социально-экономического развития Уссурийского городского округа;

осуществить переход к программно - целевому планированию бюджета ;

внедрить новые формы оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

создать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов;

реформировать систему муниципального финансового контроля;

совершенствовать инструменты управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;

создать современную информационную среду для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

5. Потребность в финансовых ресурсах с указанием объемов, источников и способов финансирования

Финансирование Программы планируется осуществлять за счет средств местного бюджета. В случае проведения Департаментом финансов Приморского края отбора муниципальных образований для распределения субсидий на реализацию программ повышения эффективности расходов местных бюджетов, возможно выделение субсидий из вышестоящего бюджета.

Бюджетные средства планируется направить на приобретение и внедрение программных продуктов по бюджетному процессу, на модернизацию и закуп компьютерной техники, на услуги по разработке стандартов качества муниципальных услуг, на организацию и проведение обучающих семинаров для специалистов отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации Уссурийского городского округа и муниципальных учреждений.

По предварительным подсчетам средств на реализацию Программы планируется израсходовать в сумме 3 млн. рублей, в том числе в 2011 году - 0,3 млн. рублей, в 2012 году - 2,7 млн. рублей.

Финансовое обеспечение мероприятий Программы запланировано осуществлять за счет средств местного бюджета путем выделения бюджетных ассигнований исполнителям Программы. Оплата организациям товаров, работ и услуг, предусмотренных в мероприятиях Программы, будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

6. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и ожидаемые результаты реализации Программы

Основной эффект от реализации Программы на конец ее действия:

1. Увеличение доли расходов местного бюджета, формируемых в рамках долгосрочных и ведомственных муниципальных программ в общем объеме расходов бюджета, без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий, к уровню 2010 года не менее чем на 100%.

2. Рост объема доходов бюджета Уссурийского городского округа от использования и реализации муниципального имущества к уровню 2010 года не менее чем на 10%.

3. Рост поступления доходов бюджета Уссурийского городского округа по местным налогам к уровню 2010 года не менее чем на 60%.

4. Сокращение численности муниципальных служащих отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации Уссурийского городского округа к уровню 2010 года на 10%.

5. Отсутствие неэффективных расходов бюджета Уссурийского городского округа.

6. Доля муниципальных учреждений, охваченных комплексными ревизиями финансово-хозяйственной деятельности к общему числу муниципальных учреждений - 60%.

7. Доля функций по составлению проекта бюджета, исполнения бюджета, формированию бюджетной отчетности, осуществляемых через автоматизированную информационную систему управления бюджетными средствами, к общему числу функций по составлению проекта бюджета, исполнения бюджета, формированию бюджетной отчетности не менее 80%.

6. Доля муниципальных услуг имеющих стандарты качества (требования к качеству) к общему числу муниципальных услуг не менее 60%.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

7. Предложения по заказчикам и разработчикам программы

Заказчиком Программы является администрация Уссурийского городского округа, разработчиком Программы предлагается выступить финансовому управлению администрации Уссурийского городского округа.