Решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 декабря 2017 г. по делу N 3а-156/2017

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В,

при секретаре Рунове Д.Ю,

с участием прокурора Кононенко Н.С,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N3а-156/2017 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей" (далее по тексту - ООО "СЗРЦ "Концерна ВКО "Алмаз-Антей", общество) о признании Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" недействующим в части

УСТАНОВИЛ:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 12 мая 2010 года принят и 31 мая 2010 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N273-70).

Данный закон официально опубликован 14 июня 2010 года в изданиях "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N21 и "Петербургский дневник" N22.

Статья 16 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N273-70 устанавливает административную ответственность за самовольный демонтаж, разрушение, размещение или перемещение элемента благоустройства.

Согласно пункту 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N273-70 (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года N891-180, опубликованного 25 декабря 2015 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru), самовольная установка или перемещение объекта для размещения информации без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатация указанных объектов, установленных и (или) перемещённых самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, влечёт предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до ста тысяч рублей.

ООО "СЗРЦ "Концерна ВКО "Алмаз-Антей" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском, в котором просит признать недействующим пункт 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N273-70, ссылаясь на отсутствие законодательного предписания, обязывающего уполномоченное лицо получать разрешение на установку или перемещение объектов для размещения информации, что исключает возможность привлечения к административной ответственности; установление такой обязанности возможно только федеральным законом или законом субъекта, а не подзаконным актом.

Также истец ссылается на правовую неопределённость понятий "элемент благоустройства" и "объект для размещения информации", что приводит к неоднозначному толкованию нормы, предусматривающей обязанность получения соответствующего разрешения. Кроме того, необходимость получения такого разрешения устанавливает ограничения в использовании хозяйствующим субъектом своего наименования. При этом отсутствие в субъекте правового регулирования механизма получения таких разрешений режимными предприятиями, к которым относится административный истец, может привести к нарушению федерального законодательства в той части, которая регламентирует деятельность таких предприятий.

В судебное заседание представители административных истцов Макогонская В.А. и Сериков Р.И, действующие на основании доверенностей от "дата" и от "дата" соответственно, явились, на удовлетворении заявленных требований настаивают.

Представитель административного ответчика, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Лыжова Н.А, действующая на основании доверенности от "дата", в судебное заседание явилась, просит отказать в удовлетворении заявленных требований, представила письменный отзыв.

Представители административного ответчика, Губернатора Санкт-Петербурга, Попов Р.А. и Миткалева Т.И, действующие на основании доверенностей от "дата", в судебное заседание явились, полагают административные требования не подлежащими удовлетворению, указывая на то, что оспариваемый в части нормативно-правовой акт принят в пределах предоставленной субъекту федерации компетенции с соблюдением порядка его принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Абзацем 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N273-70 предусмотрено, что к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере законодательства об административных правонарушениях относится установление настоящим Законом Санкт-Петербурга административной ответственности за нарушение законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Аналогичные положения содержатся в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Следовательно, вопреки доводам административного истца, административная ответственность может быть установлена не только за нарушение императивных предписаний закона, но и подзаконных актов, обладающих нормативным характером.

При этом, наделяя субъекты Российской Федерации правом принятия норм об административной ответственности за нарушение регионального законодательства, федеральный законодатель установилограничения такого регулирования пределами действия не только Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и федерального отраслевого законодательства, которым установлены объективные критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

Наличие даже частичной федеральной регламентации каких-либо отношений нормативными правовыми актами Российской Федерации исключает основу для административного усмотрения регионального законодателя, который, устанавливая административную ответственность, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых относится к предмету ведения Российской Федерации или составляет совместный предмет ведения Российской Федерации и её субъектов, но урегулированный законодательством Российской Федерации.

Таким образом, конструкция региональной правовой нормы (и её элементов), предусматривающая меру административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, должна содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих иной состав административного правонарушения, не урегулированный нормативным правовым актом федерального законодателя.

Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ "О рекламе", реклама - это информация, распространённая любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределённому кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Пунктом 2 этой же правовой нормы предусмотрено, что объектом рекламирования является товар, средства индивидуализации юридического лица и (или) товара, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама.

Информация, содержащаяся в материалах рекламного характера, к коим относится реклама, отвечает критериям достоверности, в том числе в целях формирования верного, истинного представления о товаре (услуге), его качестве, потребительских свойствах, а также об изготовителе (продавце) такого товара, то есть объекту рекламирования в целом.

С учётом статьи 43 Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ "О рекламе", устанавливающей законодательство в сфере регулирования отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы, исключается административное регулирование данной сферы деятельности региональным законодателем ввиду её исключительного ведения Российской Федерацией.

В рамках заявленных требований оспаривается законность устанавливаемой меры ответственности за размещение иных объектов информационного характера, правовое содержание которых является отличным от материалов рекламного характера.

Так, из диспозиции оспариваемой нормы следует, что предметом её регулирования являются объекты для размещения информации без разрешения на то уполномоченного органа исполнительной власти города федерального значения Санкт-Петербурга.

Правительством Санкт-Петербурга 9 ноября 2016 года принято постановление N961 "О Правилах благоустройства территории Санкт-Петербурга и о внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга", которым утверждены Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга (далее по тексту - Правила).

Приложением N 2 указанных Правил установлены виды элементов благоустройства.

Пунктом 2.6 Правил в отдельный вид таких элементов выделена наружная реклама и информация:

наружная информация (также - объекты для размещения информации), включая вывески, указатели, меню, пилоны автозаправочных станций, пилоны автодиллеров, информационные щиты и стенды, знаки адресации (абзац 1);

наружная реклама (также - рекламные конструкции), в том числе щиты, стенды, строительные сетки, перетяжки, электронные табло, проекционное и иное предназначенное для проекции рекламы на любые поверхности оборудование, воздушные шары, аэростаты и иные технические средства стабильного территориального размещения, монтируемые и располагаемые на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктах движения общественного транспорта (абзац 2).

Таким образом, объекты для размещения информации (вывески, указатели и т.д.) не являются рекламой в силу отсутствия у них целей рекламирования или коммерческого продвижения каких-либо товаров, услуг, тождественных целям материалов рекламного характера.

Суд учитывает, что пунктом 1.5 Перечня мероприятий по проектированию благоустройства и требования к осуществлению данных мероприятий, виды проектов благоустройства, требования к проектам благоустройства, порядок согласования проектов благоустройства с уполномоченными Правительством Санкт-Петербурга исполнительными органами государственной власти (далее по тексту - Перечень), являющегося Приложением N3 к Правилам, установлено, что приложение не распространяется на отношения, возникающие при установке и демонтаже рекламных конструкций в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года N38-ФЗ "О рекламе".

При таких обстоятельствах, оспариваемая норма не устанавливает административную ответственность за совершение административного правонарушения, уже урегулированного нормами федерального законодательства; регулирует общественные отношения на уровне субъекта, связанные с административной ответственностью за нарушение правил благоустройства территории.

Общественные отношения в сфере благоустройства на федеральном уровне регулируются пунктом 19 части 1 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; на региональном уровне - Законами Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" и от 25 декабря 2015 года N891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге".Утверждение правил благоустройства территории городского округа, организация благоустройства территории городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16 вышеуказанного Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Согласно статье 4 Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года N891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге", принятым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 23 декабря 2015 года (далее по тексту - Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года N891-180) к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в области благоустройства в Санкт-Петербурге относится: принятие законов Санкт-Петербурга в области благоустройства в Санкт-Петербурге; осуществление контроля за исполнением законов Санкт-Петербурга в области благоустройства в Санкт-Петербурге.

Статьёй 5 этого же Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года N891-180 установлено, что к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в области благоустройства в Санкт-Петербурге относится, среди прочего, подготовка и утверждение правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, а также внесение изменений в них.

Таким образом, именно Правительство Санкт-Петербурга является уполномоченным органом по утверждению правил благоустройства территории, при этом императивных предписаний в части утверждения таких правил лишь законом субъекта федеральное законодательство не содержит.

Согласно статье 2 Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года N891-180 объект благоустройства - территория, земельный участок независимо от формы собственности, а также фасад некапитального объекта, объекта капитального строительства (пункт 1).

Элемент благоустройства - декоративное, техническое, планировочное, конструктивное устройство, растительный компонент, различные виды оборудования и оформления, покрытие, малая архитектурная форма, некапитальный объект, наружная реклама и информация, которые размещаются на объектах благоустройства (абзац 2); фасад - наружная поверхность (включая крышу) объекта капитального строительства, некапитального объекта (пункт 5).

Аналогичное содержание данных понятий также приведено в статье 2 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N273-70 (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года N891-180) (абзацы 2 и 9).

Как следует из абзаца 1 пункта 2.3.5.8.11 вышеупомянутого Перечня мероприятий по проектированию благоустройства и требования к осуществлению данных мероприятий, виды проектов благоустройства, требования к проектам благоустройства, порядок согласования проектов благоустройства с уполномоченными Правительством Санкт-Петербурга исполнительными органами государственной власти (Приложение N 3 к Правилам), установка или перемещение объектов для размещения информации, а равно эксплуатация указанных объектов допускается только при наличии разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 2.3.5.8.1 вышеуказанного Перечня, разработка проектных решений наружной информации осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20 сентября 2012 года N1002 "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при выдаче разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге" и требованиями, предусмотренными в пунктах 2.3.5.8.2 - 2.3.5.8.11 настоящего приложения, за исключением знаков адресации, в отношении которых требуется разработка листа согласования в соответствии с требованиями, предусмотренными в пунктах 2.3.5.8.12.1 - 2.3.5.8.12.6 настоящего приложения.

Объект для размещения информации, установленный, перемещённый или эксплуатируемый в отсутствие разрешения, подлежит демонтажу на основании предписания, выданного владельцу объекта для размещения информации исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченным на выдачу такого разрешения. Демонтаж должен быть осуществлён владельцем в срок, не превышающий 15 календарных дней со дня получения предписания. В случае невыполнения предписания в установленный срок исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, выдавший предписание, обеспечивает принудительный демонтаж объекта для размещения информации (абзац 2 пункта 2.3.5.8.11 Перечня).

Распоряжением Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации Правительства Санкт-Петербурга от 3 апреля 2017 года N18-р утверждёна форма указанного предписания.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20 сентября 2012 года N1002 утверждено Положение о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при выдаче разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге (далее - Положение).

Согласно данному Положению, разрешение на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге (далее по тексту - разрешение) выдаёт Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации (далее по тексту - Комитет) по форме согласно Приложению N7 к настоящему Положению на каждый объект для размещения информации в отдельности. Разрешение выдаётся юридическим лицам, физическим лицам, а также физическим лицам, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей (пункт 2 Положения).

В системной взаимосвязи указанного следует, что установленная оспариваемой нормой административная ответственность введена за совершение правонарушения, имеющего объект посягательства и юридический состав, не сформулированный федеральным законодателем ввиду отнесения регулирования этого вопроса к юрисдикции регионального законодателя.

С учётом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма принята уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением установленной формы и правил официального опубликования и введения нормативных правовых актов в действие; не вторгается в дискрецию федерального законодателя; направлена на урегулирование общественных отношений в сфере законодательства о благоустройстве территории Санкт-Петербурга.

Не могут быть приняты доводы иска о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не соответствует критерию правовой определённости, основанные на разъяснениях, данных в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

Указанными разъяснениями истолковано, что если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что правовые нормы должны отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределённость правовой нормы ведет к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - к нарушению указанного принципа (постановления от 25 апреля 1995 года N3-П, от 15 июля 1999 года N11-П, от 11 ноября 2003 года N16-П и от 21 января 2010 года N1-П и от 13 июля 2010 годаN16-П).

Оспариваемой нормой установлена административная ответственность за нарушение нормативных правовых актов органа исполнительной власти субъекта в сфере благоустройства, то есть определена сфера действия акта (общественные отношения, представляющие объект административного правонарушения).

Из содержания приведённой нормы следует, что она имеет обозначенные признаки, образующие объективную сторону состава административного правонарушения, в том числе ясно обозначенные действия ("самовольная установка; перемещение объекта для размещения информации без разрешения; эксплуатация указанных объектов, установленных самовольно, без разрешения"); чётко обозначенные требования регионального законодательства (использование указанных объектов "без разрешения").

Данная норма имеет ссылку на уполномоченные на выдачу такого разрешения исполнительные органы государственной власти, что исключает неопределённость, неоднозначное толкование в вопросе о том, за какие ясно выраженные (обозначенные) действия и за неисполнение каких точно установленных требований органа исполнительной власти субъекта федерации может наступить данная административная ответственность.

В этой связи являются необоснованными доводы о неоднозначном толковании в законодательстве региона терминов "элемент благоустройства" и "объект для размещения информации", поскольку, как изложено ранее, отсутствует какая-либо множественность их содержания.

При таком положении, у суда не имеется оснований полагать, что оспариваемая норма с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию либо несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях.

Отсутствуют основания считать, что данная норма допускает наличие правоприменительной практики, приводящей к нарушению принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом, закреплённого в статье 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, посредством привлечения за одни и те же деяния к различной ответственности, предусмотренной как федеральным, так и региональным законом.

Доводы об ограничении Правительством Санкт-Петербурга права на использование хозяйствующими субъектами своего наименования, в том числе посредством его отображения на размещаемых вывесках, указателях, предусмотренное нормами Конституции Российской Федерации (статьи 8, 34, 71), Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 3, 1474, 1538, 1539), и, тем самым, ограничении в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, ошибочны, поскольку региональным законодательством регламентированы определённые требования (правила) установки и использования объектов для размещения информации, соблюдение которых обеспечивает возможность использования наименования предприятий (организацией) в полном объёме; установление такого рода требований не подлежит оценке с позиции ограничения или умаления прав участников соответствующих правоотношений.

Доводы о нарушении режимным предприятием, к которым относится истец, установленного порядка обращения с информацией ограниченного доступа, в том числе сведений о характеристиках режимного здания и его корпусов, о земельном участке, на котором оно расположено, фотографий места установки объектов для размещения информации, обязательность представления которых предусмотрена при подаче в уполномоченный орган заявления о выдаче разрешения, правового значения не имеют, поскольку относятся к порядку получения соответствующего разрешения, а не к порядку привлечения организаций к административной ответственности за совершение ими конкретных административных правонарушений; находятся вне рамок предмета заявленных требований об оспаривании данного нормативного правового акта.

Не имеют правового значения и доводы об отсутствии в федеральном законодательстве требований, обязывающих лицо получить разрешение на установку или размещение объекта для размещения информации, с учётом того, что вопросы благоустройства территории, к которым относится этот вопрос, находится в ведении субъекта Российской Федерации, что предполагает его регулирование законодательством этого субъекта.

Фактически доводы иска сводятся к вопросу целесообразности принятия оспариваемой нормы, однако исходя из конституционного принципа разделения властей, суд, при осуществлении абстрактного нормоконтроля, не вправе входить в обсуждение этого вопроса, поскольку он выходит за пределы его компетенции.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма соответствует федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает права административного истца, в силу чего не имеется оснований для удовлетворения требований административного иска о признании её недействующей.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Обществу с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей" о признании недействующим пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" - отказать.

Обязать Губернатора Санкт-Петербурга опубликовать на сайте Администрации Санкт-Петербурга сообщение о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья: