Решение Арбитражного суда Приморского края от 1 июля 2013 г. N А51-11295/2013 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4 статьи 7 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462 (ред. от 12.10.2012)

Решение Арбитражного суда Приморского края
от 1 июля 2013 г. N А51-11295/2013

Резолютивная часть решения объявлена 27 июня 2013 года.

Полный текст решения изготовлен 01 июля 2013 года.

Арбитражный суд Приморского края в составе

председательствующего судьи Нестеренко Л.П.,

судей Голуб Е.И., Чугаевой И.С.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Альянс" (ИНН 2538120926, ОГРН 1082538004801, дата государственной регистрации 27.06.2008)

к Думе г. Владивостока (ИНН 2536111725, ОГРН 1032501280723, дата государственной регистрации 28.01.2003)

третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора, Администрация г. Владивостока, Управление градостроительства и архитектуры Администрации г. Владивостока, Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края об оспаривании нормативного правового акта в части

при участии: от заявителя - Мазуров М.А. (доверенность от 02.08.2012), от ответчика - начальник правового отдела Волик И.С. (доверенность от 12.11.2012), от Администрации г. Владивостока - заместитель начальника отдела правового управления Жембровская О.В. (доверенность от 20.11.2012 N 1-3/3587), от УГА - она же (доверенность от 19.12.2012 N 27/1-1-3598), от Департамента - ведущий консультант отдела правового обеспечения Подольский А.С. (доверенность от 09.01.2013 N 20/05/0205/14)

Общество с ограниченной ответственностью "Альянс" обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании пункта 4 статьи 7 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462, в редакции решения Думы г. Владивостока от 12.10.2012 N 934 (с учетом уточнения заявителем предмета спора, принятого арбитражным судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В обоснование заявленных требований Общество ссылается на то, что является арендатором земельного участка с кадастровым номером 25:28:010040:38, расположенного в районе ул. Фадеева, 30-б и имеющего разрешенное использование "для дальнейшей эксплуатации здания (лит. А, А1-пристройка)". Полагает, что вправе самостоятельно, без каких-либо разрешений и согласований, выбрать новый основной и вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, что закреплено в пункте 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Однако, по утверждению заявителя, реализации этого права препятствует пункт 4 статьи 7 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462, в редакции решения Думы г. Владивостока от 12.10.2012 N 934, предусмотревший необходимость обращения в орган администрации г. Владивостока, уполномоченный на осуществление управления в области градостроительства и архитектуры, за получением подтверждения возможности изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на вновь выбранные и последующее решение органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченного на распоряжение соответствующими земельными участками, об изменении вида разрешенного использования.

Общество полагает, что оспариваемые положения муниципального правового акта не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, Закону Приморского края "О градостроительной деятельности на территории Приморского края" как по своему существу, так и в силу того, что возлагают на орган государственной власти не предусмотренные законодательством полномочия по принятию решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Дума г. Владивостока не признала заявленные требования, ссылаясь на то, что оспариваемый муниципальный правовой акт был принят в соответствии с установленным порядком. Утверждает, что законодательство предусматривает определение порядка изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов, в связи с чем в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа были внесены соответствующие изменения, устанавливающие такой порядок.

При этом, по мнению ответчика, установленный оспариваемыми положениями порядок не противоречит законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе в части указания на принятие органом государственной власти решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства пункт 4 статьи 7 ПЗЗ лишь воспроизводит положения закона, но не устанавливает новые правила.

Представитель Администрации г. Владивостока и Управления градостроительства и архитектуры Администрации г. Владивостока также не согласился с заявленными требованиями, поддерживая позицию ответчика. Полагает, что поскольку изменение вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства возможно лишь при условии соблюдения требований технических регламентов, необходимо выяснять, возможно ли изменение существующего вида разрешенного использования на тот вид, который выбрал правообладатель земельного участка, так как вновь выбранный вид разрешенного использования может требовать, например, установления санитарно-защитной зоны, выполнения специальных требований об охране окружающей среды, будет нарушать права третьих лиц на благоприятную среду обитания.

Также Администрация указала, что изменение вида разрешенного использования земельного участка арендатором земельного участка в одностороннем порядке без согласия арендодателя влечет изменение цели предоставления земельного участка, указанной в договоре, кадастровой стоимости и, как следствие, арендной платы. Необходимость обращения в орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный распоряжаться земельными участками, вытекает из закрепленных гражданским законодательством полномочий собственника.

Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края также считает требования ООО "Альянс" необоснованными, полагая, что заявитель смешивает понятие "выбор вида разрешенного использования" и "установление разрешенного использования" земельных участков. Опровергает вывод заявителя о том, что оспариваемое положение муниципального правового акта возлагает на государственный орган какие-либо полномочия, не предусмотренные положениями закона.

При рассмотрении дела судебная коллегия установила, что Общество с ограниченной ответственностью "Альянс" и Общество с ограниченной ответственностью "Паритет" на основании договора от 27.06.2012 N 01-Ю-15447, заключенного с Департаментом земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (в настоящее время - Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края), являются арендаторами земельного участка площадью 1358 кв. м с кадастровым номером 25:28:010040:38, расположенного примерно в 3-х м по направлению на север от здания (лит. А, А1-пристройка) по ул. Фадеева, д. 30-б в г. Владивостоке и имеющего разрешенное использование "для дальнейшей эксплуатации здания (лит. А, А1 - пристройка)". Доли участия Обществ в праве аренды определены соответственно 78/100 и 22/100. Срок договора аренды установлен до 16.05.2061.

Как установлено решением Арбитражного суда Приморского края от 22.03.2013 по делу N А51-30832/2012, 29.10.2012 арендаторы обратились в Федеральную кадастровую палату за изменением вида разрешенного использования земельного участка на "стоянки автомобильного транспорта", в чем им было отказано со ссылкой на непредставление документа, подтверждающего установленное разрешенное использование земельного участка.

12.10.2012 Думой г. Владивостока было принято решение N 934 "О внесении изменений в приложение к решению Думы города Владивостока от 07.04.2010 N 462 "Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", которым в том числе изменена редакция статьи 7 ПЗЗ. В частности, пункт 4 данной статьи предусматривает, что правообладатели земельных участков, за исключением собственников земельных участков, осуществив самостоятельно выбор новых основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства с учетом их соответствия градостроительному регламенту при условии соблюдения требований технических регламентов, обращаются в орган администрации города Владивостока, уполномоченный на осуществление управления в области градостроительства и архитектуры, за получением подтверждения возможности изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на вновь выбранные. При получении положительного подтверждения вышеуказанные лица обращаются в орган государственной власти или орган администрации города Владивостока, в полномочия которого входит распоряжение земельными участками, в отношении которых осуществлен выбор новых видов разрешенного использования, за принятием решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Решение Думы г. Владивостока от 12.10.2012 N 934 опубликовано 16.10.2012 в "Вестнике Думы города Владивостока", N 65, а также 19.10.2012 в газете "Владивосток", N 159 (4931).

Посчитав, что пункт 4 статьи 7 ПЗЗ в редакции указанного решения Думы г. Владивостока не соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и Закону Приморского края "О градостроительной деятельности на территории Приморского края" и нарушает права и законные интересы ООО "Альянс" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество оспорило его в арбитражном суде.

Исследовав материалы дела, оценив доводы и возражения сторон, судебная коллегия не усмотрела оснований для удовлетворения заявленного Обществом требования.

Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с положениями статьи 194 кодекса при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земли населенных пунктов используются в соответствии с градостроительными регламентами, устанавливаемыми для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации дифференцирует виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Обращаясь за предоставлением земельного участка на каком бы то ни было праве, независимо от того, испрашивается земельный участок для строительства (статья 30 Земельного кодекса РФ), для целей, не связанных со строительством (статья 34 Земельного кодекса РФ), либо в связи с нахождением на нем существующего объекта недвижимости (статья 36 Земельного кодекса РФ), лицо должно указать цель использования земельного участка.

Эта цель должна соответствовать одному из основных видов разрешенного использования земельных участков конкретной территориальной зоны.

На основании пункта 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" разрешенное использование земельного участка отражается государственном кадастре недвижимости в качестве одного из дополнительных сведений о земельном участке, подлежит указанию в кадастровом паспорте земельного участка.

Учитывая, что в силу статей 32, 34, 36 Земельного кодекса РФ решение о предоставлении земельного участка может быть принято только при наличии кадастрового паспорта земельного участка, предоставляемый земельный участок должен иметь определенный вид разрешенного использования, соответствующий одному из основных видов разрешенного использования, допускаемых в соответствии с градостроительным регламентом.

Согласно части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3 данной статьи).

Часть 4 названной статьи предусматривает, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Аналогичное правило закреплено в пункте 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, пункте 4 статьи 25 Закона Приморского края "О градостроительной деятельности на территории Приморского края".

Таким образом, правообладатель земельного участка вправе изменить существующий вид разрешенного использования земельного участка на другой вид разрешенного использования. Приведенные положения следует толковать в том смысле, что выбор основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельного участка производится правообладателем самостоятельно, никакой орган или должностное лицо не вправе принудить землепользователя к использованию земельного участка по назначению, не соответствующему намерениям землепользователя.

Вместе с тем, землепользователь (арендатор земельного участка) не является единственным лицом, обладающим правами в отношении земельного участка, поскольку передача земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, аренду либо на ином праве, за исключением права собственности, не прекращает право государственной или муниципальной собственности на этот земельный участок.

Пунктом 2 статьи 209 Гражданского кодекса РФ закреплено право собственника по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

В соответствии с пунктом 4 статьи 212 Гражданского кодекса РФ права всех собственников защищаются равным образом.

Следовательно, публичный собственник не может быть лишен возможности участия в решении вопроса о том, будут ли соблюдены условия технических регламентов при изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования по градостроительному регламенту, как это предусмотрено частью 3 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа.

Осуществление муниципального земельного контроля предусмотрено также статьей 72 Земельного кодекса РФ.

Статьей 8 Градостроительного кодекса РФ определены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Таким образом, коль скоро в силу части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом, ответчик правомерно предусмотрел правила, регламентирующие порядок такого изменения, в муниципальном правовом акте, устанавливающем градостроительные регламенты на территории Владивостокского городского округа.

Кроме того, заявитель документально не подтвердил факт нарушения оспариваемым положением своих прав и законных интересов.

Так, ООО "Альянс" пояснило, что его заинтересованность в оспаривании пункта 4 статьи 7 ПЗЗ вытекает из прав арендатора земельного участка по договору аренды от 27.06.2012 N 01-Ю-15447.

Действительно, как следует из части 8 статьи 15, части 3 статьи 20, пункта 9 части 1 статьи 22 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", арендатор земельного участка (если договор аренды заключен на срок более пяти лет) вправе обратиться в орган кадастрового учета за учетом изменения разрешенного использования земельного участка, представив соответствующее заявление и копию документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка; при непредставлении такого документа он запрашивается органом кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия.

Данные положения закона не определяют, какой именно документ должен быть представлен в подтверждение установленного разрешенного использования земельного участка.

Однако в силу пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Согласно статье 124 Кодекса Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К данным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

По общему правилу, установленному пунктом 4 статьи 421 Кодекса, условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 615 Гражданского кодекса РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

Следовательно, арендатор не вправе без согласия арендодателя изменять одно их условий договора аренды - условие о назначении (разрешенном использовании) земельного участка. Доводы ООО "Альянс" о том, что пункт 4 статьи 7 ПЗЗ незаконно создает препятствия в осуществлении права Общества на изменение разрешенного использования арендуемого земельного участка и наделяет орган государственной власти, уполномоченный распоряжаться земельными участками, не предусмотренными законом полномочиями, не основаны на законе.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать пункт 4 статьи 7 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462, в редакции решения Думы г. Владивостока от 12.10.2012 N 934, соответствующим Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, Закону Приморского края "О градостроительной деятельности на территории Приморского края".

В удовлетворении требования о признании недействующим пункта 4 статьи 7 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462, в редакции решения Думы г. Владивостока от 12.10.2012 N 934, отказать.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья

Л.П. Нестеренко

Судьи

Е.И. Голуб И.С. Чугаева