Определение Судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 25 июня 2015 г. N 33-5266/2015 Об отмене решения Шкотовского районного суда Приморского края от 26 марта 2015 года

Определение Судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда
от 25 июня 2015 г. N 33-5266/2015

Судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда в составе:

председательствующего Светловой С.Е.

судей Зиганшина И.К. и Туктамышевой О.В.

при секретаре Сокур М.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора ЗАТО города Большой Камень об оспаривании решения Думы городского округа Большой Камень по апелляционной жалобе Думы городского округа Большой Камень на решение Шкотовского районного суда Приморского края от 26 марта 2015 года, которым признаны недействующими и не подлежащими применению со дня принятия Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утвержденного решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311: пункт 1 статьи 3 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утвержденного решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311, в той части, что одним из членов конкурсной комиссии, назначаемых Думой городского округа, является глава городского округа; пункт 4 статьи 3 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утвержденного решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311, в той части, что председателем конкурсной комиссии является глава городского округа и возложена обязанность на главу городского округа Большой Камень опубликовать сообщение о решении Шкотовского районного суда по настоящему делу после вступления его в законную силу в газете "ЗАТО".

Заслушав доклад судьи Светловой С.Е., выслушав объяснения представителя Думы городского округа Большой Камень - Шевякова М.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Нишоновой Ф.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311, опубликованным в газете "ЗАТО" от 3 февраля 2015 года N 4 (п)(1180), утвержден Порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 оспариваемого нормативного акта в состав конкурсной комиссии входит глава городского округа и согласно пункту 4 статьи 3 является ее председателем.

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 1 и 4 статьи 3 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень указав, что Порядок проведения конкурса противоречит пунктам 2, 5, 6 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Порядка проведения конкурса конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и члена комиссии, при этом только заместитель председателя и секретарь конкурсной комиссии избираются из состава членов конкурсной комиссии на первом заседании открытым голосованием простым большинством голосов от числа членов конкурсной комиссии, присутствующих на заседании. Председателем конкурсной комиссии в свою очередь является глава городского округа, который при равенстве голосов имеет право решающего голоса (пункт 8 статьи 4 Порядка проведения конкурса). Полагает, что при таком составе конкурсной комиссии имеется большая вероятность возникновения конфликта интересов в отношении претендентов на должность главы администрации городского округа и членов конкурсной комиссии, один из которых уже занимает муниципальную должность - должность главы муниципального образования. Кроме того, представительный орган муниципального образования не наделен полномочиями по определению персонального состава конкурсной комиссии.

В судебном заседании прокурор требования уточнил. Просил признать пункты 1, 4 статьи 3 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утвержденного решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 N 311, противоречащими закону и недействующими с момента принятия указанного муниципального нормативно-правового акта, в той части, в которой предусмотрено, что одним из членов конкурсной комиссии, назначаемых Думой городского округа, является глава городского округа, который также является председателем конкурсной комиссии.

Представитель Думы городского округа Большой Камень против требований возражал, указав, что оспариваемые положения Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень приняты в пределах полномочий представительного органа муниципального образования. Федеральным законом не установлены требования к членам конкурсной комиссии.

Судом постановлено указанное решение, с которым не согласилась Дума городского округа Большой Камень, в апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения по мотиву его незаконности и необоснованности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. В указанных случаях при судебной проверке нормативного акта подлежит установлению факт противоречия федеральному закону оспариваемого правового акта.

Установив, что оспариваемый нормативный акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В нарушение положений части 2 статьи 253 ГПК РФ такие обстоятельства установлены не были. Решение принято без анализа норм, регулирующих отношения по организации местного самоуправления.

В соответствии с статьей 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Право, закрепленное в Конституции РФ, реализуется в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Частями 1 и 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования определяются структура и порядок формирования органов местного самоуправления.

Уставом городского округа Большой Камень предусмотрена структура органов местного самоуправления, в которую входят Дума городского округа (представительный орган местного самоуправления), глава городского округа (высшее должностное лицо муниципального образования), администрация городского округа (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) и контрольно-счетная палата городского округа.

Глава городского округа является выборным должностным лицом, избираемым из состава депутатов Думы городского округа, и является высшим должностным лицом городского округа по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 29-1 Устава городского округа Большой Камень главой местной администрации является лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, проводимом в соответствии с порядком, установленном Думой городского округа Большой Камень.

Решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311 утвержден Порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, регулирующий, в том числе, порядок формирования конкурсной комиссии.

В соответствии с утвержденным порядком для проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации конкурсная комиссия формируется Думой.

Пунктом 1 статьи 3 Порядка установлено общее число членов комиссии из четырех человека, из которых два члена назначаются Думой городского округа и два члена назначаются губернатором Приморского края в соответствие с обязательными требованиями, предусмотренными частью 5 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, к числу представителей субъектов Федерации в составе муниципальной конкурсной комиссии по выбору кандидата на должность главы администрации муниципального образования.

Поскольку Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не закрепил каких-либо конкретных правил формирования конкурсной комиссии, оставив решение данного вопроса на усмотрение муниципальных образований, вывод суда о том, что Дума городского округа вышла за пределы своих полномочий по определению состава комиссии, является ошибочным.

Закон не закрепил и требования к персональному и должностному составу конкурсной комиссии.

Признавая оспариваемые положения нормативного акта по мотиву наличия большой вероятности возникновения конфликта интересов, суд не указал, какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, противоречит Порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень.

Понятие конфликта интересов содержится в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Между тем, конкурсная комиссия, являясь коллегиальным органом, решение принимает по результатам голосования. Принятое таким путем коллегиальное решение выражает мнение членов комиссии. Различные мнения относительно кандидатур, претендующих на должность главы местной администрации, не относятся к конфликту интересов между членами конкурсной комиссии в том правовом смысле, каком законодатель придал понятию "конфликта интересов на муниципальной службе".

Объективность работы конкурсной комиссии обеспечивается принципом принятия коллегиального решения, прямым участием органов власти субъекта федерации в формировании конкурсной комиссии в муниципальных образованиях.

Указанные положения соответствуют принципам, содержащимся в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и не противоречат процессу формирования комиссии, поскольку работа комиссии направлена на эффективное функционирование органов местного самоуправления.

При этом, сами решения комиссии не могут быть произвольными, поскольку объем полномочий устанавливается законом и нормативными актами. Объективность принятия решения обеспечивается возможностью судебного контроля.

Решение конкурсной комиссии о представлении Думе городского округа кандидата на должность главы местной администрации является основанием для принятия по нему решения представительным органом местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления принимает решение о замещении на должность главы администрации на заседании Думы большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов. Указанное решение является основанием для заключения контракта с главой администрации (статья 8 Порядка).

Таким образом, участие главы городского округа в конкурсной комиссии не является определяющим в принятии решения о заключении контракта с главой местной администрации.

Глава местной администрации, назначаемый по контракту, является муниципальным служащим. Порядок проведения конкурса на указанную должность совпадает с процедурой проведения конкурса на иные муниципальные должности в соответствии с Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Следовательно, принципы противодействия коррупции, сформулированные в нормах Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ и закрепленные в действующем законодательстве, Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации", применяются к лицам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами.

В соответствии с частью 1 статьи 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ (ред. от 30.03.2015) "О муниципальной службе в Российской Федерации" конфликтом интересов является, когда личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций.

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего (часть 2 статьи 14.1 Федерального закона N 25-ФЗ).

Участие в конкурсной комиссии главы городского округа не обеспечивает заключение контракта с главой местной администрации в случае принятия решения большинством голосов членами комиссии органа местного самоуправления.

Прокурор, обращаясь в суд с заявлением о признании недействующим нормативного акта органа местного самоуправления, сослался на вероятность возникновения конфликта интересов в отношении претендентов на должность главы местной администрации в случае участия в конкурсной комиссии главы городского округа. При этом, прокурор не указал на наличие конфликта интересов в правовом смысле, имеющего иной от всевозможных конфликтов.

Принцип коллегиальности принятия решений конкурсной комиссией и представительным органом местного самоуправления, прямое участие органов власти субъекта федерации в формировании конкурсной комиссии в муниципальных образованиях соответствуют принципам, содержащимся в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Таким образом, оспариваемые нормативные положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, у суда отсутствовали основания для удовлетворения требований прокурора. Решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе прокурору в удовлетворении заявления в соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ.

Руководствуясь статьями 327-330 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Шкотовского районного суда Приморского края от 26 марта 2015 года отменить. Принять по делу новое решение, которым прокурору ЗАТО города Большой Камень в удовлетворении заявления о признании противоречащим закону и недействующим решения Думы городского округа Большой Камень: пункт 1 статьи 3 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утвержденного решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311, в той части, что одним из членов конкурсной комиссии, назначаемых Думой городского округа, является глава городского округа; пункт 4 статьи 3 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, в той части, что председателем конкурсной комиссии является глава городского округа, отказать.

Председательствующий

Судьи