Раздел 2. Бюджетирование, ориентированное на результат

2. Бюджетирование, ориентированное на результат

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО настоящая часть раздела 2 изложена в новой редакции

См. текст части в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

Мероприятие B1. Создание системы учета потребности в предоставляемых
государственных услугах

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Инвентаризация государственных услуг на систематической основе в области никогда не проводилась, поэтому отсутствует перечень государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам; отсутствуют четкие подходы и критерии к определению содержания государственных услуг; недостаточно формализованы механизмы и инструменты оценки востребованности государственных услуг.

Несмотря на низкий исходный уровень, необходимо отметить, что на самом деле сегодня существует достаточная база для эффективного проведения соответствующих реформ. Оценка потребности в государственных услугах в области осуществляется субъектами бюджетного планирования Тульской области в соответствии со статистическими количественными показателями.

Создана система определения потребности в государственных услугах для отраслей "Здравоохранение" и "Социальная защита".

Во исполнение постановлений Правительства Российской Федерации о программах государственных гарантий на очередной год департамент здравоохранения Тульской области ежегодно проводит оценку потребностей населения области в услугах здравоохранения и переводит полученные данные в количественные индикаторы, утверждаемые администрацией области в программе государственных гарантий на очередной год. Утвержденные количественные индикаторы переводятся в соответствующие финансовые показатели закона области о бюджете области.

В рамках Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" департаментом социального развития Тульской области создана автоматизированная система учета всех получателей социальных льгот в области.

При помощи автоматизированной информационной системы органы социальной защиты области могут осуществлять оперативный учет лиц, обратившихся за получением мер социальной поддержки, и прогнозировать потребность в услугах на будущие периоды.

Переход субъектов бюджетного планирования Тульской области на планирование деятельности в разрезе государственных услуг и внедрение стандартов качества предоставления государственных услуг существенно осложняется следующим:

отсутствие в актах бюджетного законодательства Российской Федерации четких подходов к тому, что входит в состав стандартов качества предоставления государственных услуг;

отсутствие в нормативных правовых актах области, регулирующих бюджетные отношения, инструментов оценки потребности физических и юридических лиц в государственных услугах; инструментов определения финансирования, необходимого для предоставления государственных услуг; инструментов контроля качества государственных услуг.

Концепция изменений

Реформирование по данному направлению является одним из приоритетных для органов государственной власти области.

Переход на планирование, контроль и оценку эффективности деятельности государственных учреждений и субъектов бюджетного планирования Тульской области в разрезе государственных услуг является необходимой основой для перехода на бюджетирование, ориентированное на результат.

Реформирование по данному направлению будет осуществляться следующим образом:

1) проведение оценки деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области, их целей, задач, ожидаемых результатов деятельности и функций;

2) формулирование государственных услуг, оказываемых субъектами бюджетного планирования Тульской области;

3) инвентаризация количественных показателей, характеризующих государственные услуги (проведение оценки потребности в предоставляемых государственных услугах (отдельно по видам государственных услуг) и фактически предоставленных государственных услуг за последние три отчетных года);

4) привязка государственных услуг к задачам, ожидаемым результатам и функциям субъектов бюджетного планирования Тульской области;

5) формирование перечня государственных услуг субъектов бюджетного планирования Тульской области. Связывание перечня государственных услуг и реестра расходных обязательств области;

6) анализ инструментов оценки потребности в государственных услугах, обобщение и систематизация опыта организаций негосударственного сектора в сфере оценки потребности в услугах;

7) выбор оптимального инструментария оценки потребности в государственных услугах для применения субъектами бюджетного планирования Тульской области, увязывание результатов оценки с бюджетным процессом на уровне количественных показателей;

8) формализация подходов к формированию, утверждению и корректировке перечня государственных услуг субъектов бюджетного планирования Тульской области и механизмов его интеграции в бюджетный процесс области;

9) разработка подходов к организации управленческого учета в разрезе государственных услуг.

Разработка перечня государственных услуг субъектов бюджетного планирования Тульской области должна обеспечить информационную базу для планирования деятельности самих субъектов бюджетного планирования Тульской области и подведомственных им государственных учреждений на среднесрочную перспективу и предстоящий год.

Основные требования, предъявляемые к понятию государственной услуги, это:

- возможность количественной оценки потребности в данной услуге;

- возможность определения параметров качества услуги;

- возможность установления конечного результата и ответственного за достижение этого результата с заданными параметрами качества.

Формулирование государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам области, будет осуществляться с соблюдением следующих принципов:

- по ориентированности на получателя выделяются услуги индивидуального и коллективного потребления;

- для каждой государственной услуги целесообразно выделить механизмы (способы) ее предоставления. Применение разных механизмов предоставления государственной услуги позволит оптимизировать расходы бюджета путем перенаправления их в наиболее перспективные, с точки зрения влияния на ожидаемый результат, способы оказания государственной услуги;

- государственные услуги целесообразно структурировать в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджета, поскольку это облегчит решение задачи организации учета в разрезе государственных услуг и увяжет его с бюджетным процессом.

В целях повышения качества и эффективности предоставления государственных услуг планируется автоматизировать эти процессы по следующим направлениям:

- расчет натуральных и финансовых показателей государственных услуг;

- расчет натуральных количественных показателей выполнения заданий по предоставлению государственных услуг;

- расчет стоимости оказания государственных услуг.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении государственных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (учет результатов оценки потребности в предоставлении государственных услуг при формировании расходов бюджетов на очередной финансовый год).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- разработка и формализация подходов к определению понятий "содержание государственной услуги", "перечень государственных услуг", "показатель непосредственного результата оказания государственных услуг";

- проведение инвентаризации государственных услуг, предоставляемых государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области (проведение сравнительной оценки потребности в предоставляемых государственных услугах (отдельно по видам государственных услуг) и фактически предоставленных государственных услуг), за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- утверждение перечня государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области;

- установление порядка формирования, утверждения, корректировки и исполнения перечня государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области;

- установление порядка проведения оценки потребности в предоставлении государственных услуг и учета результатов этой оценки при формировании расходов бюджета области на очередной финансовый год;

- утверждение форм отчетности, которые будут задействованы при планировании объемов государственных услуг и контроле их выполнения.

Мероприятия данного этапа будут реализовываться одновременно с мероприятиями B2 "Установление стандартов качества предоставления государственных услуг субъектами бюджетного планирования Тульской области" и A1 "Оценка возможности оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам автономными учреждениями".

На втором этапе будут осуществлены следующие мероприятия:

- проведение оценки потребности в предоставлении государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области, на текущий финансовый год и трехлетний период;

- анализ результатов применения системы учета потребностей в государственных услугах, оказываемых государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области;

- публикация в СМИ и в сети "Интернет" результатов проводимой оценки потребности в государственных услугах и уровня произведенных бюджетом области расходов на их предоставление;

- установление порядка организации управленческого учета у субъектов бюджетного планирования Тульской области в разрезе государственных услуг;

- внедрение механизмов использования сети "Интернет" в качестве инструмента оценки качества предоставляемых государственных услуг государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области;

- учет результатов оценки потребности в предоставлении государственных услуг субъектами бюджетного планирования Тульской области при формировании расходов бюджета области на очередной финансовый год.

Результаты проводимой оценки потребности в государственных услугах и уровня произведенных на их предоставление расходов планируется публиковать в средствах массовой информации и в сети "Интернет" на сайте администрации области для их дальнейшего публичного обсуждения и возможной корректировки полученных данных с учетом общественного мнения.

Кроме этого, субъектами бюджетного планирования Тульской области предполагается осуществлять разработку проекта бюджета области, опираясь на результаты оценки потребности населения в бюджетных услугах.

Альтернативы и риски

Основные альтернативы реализации данного мероприятия заключаются не в различных способах выполнения работ, отличных от перечисленных, а в выборе оптимального способа формирования перечня государственных услуг и оптимальных инструментов оценки потребности в государственных услугах. Возможны различные уровни детализации разрабатываемых документов, глубина проработанности инструментов которых зависит от целей и задач, которые будут поставлены в рамках перехода на управление по результатам.

Выбор неправильной формы результата и подходов к его разработке, например, недостаточная или излишняя детализация перечня государственных услуг, неточный метод расчета норматива финансирования государственных услуг (индексирование относительно базы, нормирование расходов по видам расходов и пр.), недостаточность методов оценки потребности в государственных услугах, ведут к рискам, связанным с неточностью планирования расходов бюджета области, а также могут привести к установлению показателей результата, которые никогда не будут достигнуты субъектами бюджетного планирования в силу неточности исходной базы для планирования.

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО настоящая часть раздела 2 изложена в новой редакции

См. текст части в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

Мероприятие B2. Установление стандартов качества
предоставления государственных услуг субъектами бюджетного планирования
Тульской области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Комплексной стандартизации качества государственных услуг в области не проводилось.

Данная работа должна быть напрямую связана с наличием объекта стандартизации - государственных услуг, перечень которых отсутствует. На уровне законодательства Российской Федерации также не существует единых механизмов, регулирующих порядок установления стандартов качества предоставления государственных услуг.

Так же, как и оценка потребности в государственных услугах (мероприятие B1), работа по определению параметров качества государственных услуг в настоящее время ведется в здравоохранении и в образовании в силу наличия достаточно большого количества регламентирующих отраслевых документов, касающихся качества услуг. Так, используются Протоколы ведения больных, утвержденные Министерством здравоохранения Российской Федерации, а также Стандарты медицинской помощи по нозологическим формам, утвержденные приказами Минздравсоцразвития России. Упомянутые протоколы и стандарты дорабатываются с учетом накопленного опыта и специфики области.

Отсутствие стандартов качества предоставления государственных услуг является сдерживающим фактором при внедрении системы управления по результатам, поскольку не позволяет в должной мере:

- отслеживать качество работы поставщиков государственных услуг;

- оценивать эффективность бюджетных расходов, направляемых из бюджета области на предоставление государственных услуг;

- оценивать реальную степень достижения поставленных результатов и вклад каждого субъекта бюджетного планирования в достижение стратегических целей и задач.

Концепция изменений

Разработка и внедрение инструментов контроля качества предоставления государственных услуг направлены на создание условий перехода области на бюджетирование, ориентированное на результат.

В рамках выполнения работ по составлению Перечня государственных услуг (мероприятие B1) будут проведены не только инвентаризация и формализация государственных услуг, но и сформулированы требования к конечным результатам предоставления государственных услуг, а также установлены параметры качества всех предоставляемых государственных услуг, включенных в этот перечень.

На начальном этапе потребуется решить задачу унификации требований к структуре и информационному наполнению стандарта качества предоставления государственной услуги вне зависимости от отрасли, для которой он будет применяться.

Структура стандартов качества предоставления государственной услуги должна позволить описать все необходимые условия для предоставления государственной услуги: требования к содержанию государственной услуги, требования к ресурсному обеспечению, требования к результату предоставления государственной услуги. Такой подход позволит решить задачу проведения оценки необходимого ресурсного обеспечения, а в дальнейшем приведет к формированию потребности в государственном задании области для нужд государственных услуг. Данный переход будет обеспечиваться через возможность количественной оценки (в натуральном и денежном выражении) ресурсов, требуемых для предоставления государственных услуг надлежащего качества. Стоимостная оценка натуральных ресурсных показателей позволит повысить реалистичность расходной части бюджета области.

Одним из наиболее сложных вопросов является вопрос построения единой системы определения качества предоставления каждой государственной услуги независимо от отраслевого, территориального или иного признака. Для достижения максимального эффекта целесообразно совместить процесс контроля за соблюдением стандарта качества предоставления государственной услуги и бюджетный процесс. Встраивание процессов может быть обеспечено путем применения различных видов контроля за соблюдением стандартов качества предоставления государственных услуг.

Важными моментами в организации системы мониторинга качества государственных услуг являются: информированность населения области о принятых стандартах качества предоставления государственных услуг; возможности потребителей услуг дать свою оценку предоставленным государственным услугам; информированность субъектов бюджетного планирования о соблюдении стандартов качества предоставления государственных услуг. Для организации полноценной системы мониторинга и информирования о государственных услугах, стандартах качества предоставления государственных услуг и фактическом качестве их предоставления должна быть разработана система инструментов, обеспечивающих решение этих задач.

В рамках комплексной автоматизации бюджетного процесса для реализации бюджетирования, ориентированного на результат, будет обеспечена автоматизированная поддержка:

- мониторинга качества оказания государственных услуг;

- мониторинга реализации областных целевых программ;

- мониторинга эффективности бюджетной сети;

- комплексной оценки финансового положения и качества управления финансами области;

- оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (инвентаризация действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления государственных услуг).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (не менее 50 процентов расходов бюджета области (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) приходится на финансирование государственных услуг, имеющих стандарты качества предоставления).

На первом этапе осуществлены следующие виды работ:

- проведение инвентаризации действующего законодательства Российской Федерации и Тульской области на предмет наличия уже установленных стандартов качества предоставляемых государственных услуг государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области;

- апробация различных инструментов обратной связи с получателями государственных услуг, анализ результатов этой апробации;

- установление требований к системам информирования физических и юридических лиц о предоставляемых государственных услугах, организация обратной связи с получателями государственных услуг, организация контроля качества предоставления государственных услуг.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- законодательное установление унифицированных требований к структуре и содержанию стандартов качества предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам;

- установление порядка мониторинга качества предоставляемых физическим и юридическим лицам государственных услуг;

- установление порядка оценки соответствия качества фактически предоставленных государственных услуг утвержденным стандартам и основным требованиям к результатам работы государственных учреждений субъектов бюджетного планирования Тульской области;

- опубликование в СМИ и в сети "Интернет" на периодической основе стандартов качества государственных услуг и результатов его мониторинга в разрезе государственных учреждений субъектов бюджетного планирования Тульской области и информации о фактах несоответствия результатов их деятельности утвержденным стандартам.

Проведенные виды работ позволят достичь следующего целевого показателя - не менее 50 процентов расходов бюджета области (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) приходится на финансирование государственных услуг, имеющих стандарты качества.

Альтернативы и риски

Поручение субъектам бюджетного планирования Тульской области самостоятельно разрабатывать необходимые решения может привести к отсутствию у них единства мнений, что может стать серьезным препятствием при выполнении работ, несмотря на осознанную необходимость проведения реформ.

Допустимо привлекать к выполнению работ сторонние организации, но при условии активного включения в процесс разработки и согласования промежуточных результатов субъектов бюджетного планирования Тульской области.

При выполнении мероприятий, касающихся прав и гарантий граждан, всегда существуют риски принятия на федеральном уровне норм, которые могут потребовать внесения корректировок в проводимую работу.

Для минимизации данного риска планируется:

- проводить консультации с федеральными органами исполнительной власти, в чью компетенцию входит отраслевое регулирование;

- участвовать в мероприятиях, организуемых этими органами.

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО настоящая часть раздела 2 изложена в новой редакции

См. текст части в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

Мероприятие B3. Формирование ведомственных целевых программ субъектов
бюджетного планирования Тульской области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

В настоящее время институт результативных программ в области отсутствует. Программная деятельность осуществляется органами государственной власти области в рамках областных целевых программ.

Разработка областных целевых программ осуществляется органами исполнительной власти области на основании Закона Тульской области от 23.09.1998 N 91-ЗТО "Об областных целевых программах". Данный Закон устанавливает правовые принципы, экономические условия, порядок формирования и реализации областных целевых программ, а также закладывает основные принципы и подходы к разработке целевых программ.

За формирование перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке, и представление их в Тульскую областную Думу отвечает администрация области.

Утвержденные в настоящее время Положения об органах исполнительной власти области обеспечивают связь функций и задач с количественными показателями результата их реализации. Так, используемая в настоящее время оценка количественных результатов исполнения органами исполнительной власти области своих функций четко привязана к используемым статистическим и отраслевым индикаторам наблюдения.

Необходимо констатировать, что в области отсутствуют единые подходы к формулированию целей, задач, функций, а также требований к показателям результата деятельности органов исполнительной власти. Такая ситуация способствует тому, что невозможно разработать и внедрить единые для всех подходы к планированию и оценке результативности деятельности органов исполнительной власти области и оценке эффективности бюджетных расходов.

Таким образом, существующий в настоящее время механизм количественной оценки результатов исполнения органами исполнительной власти области функций и задач, в том числе заложенный в областных целевых программах, уже нельзя считать достаточным для оценки результативности их деятельности и достижимости целевых показателей.

Концепция изменений

Вопрос совершенствования подходов к планированию деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области следует рассматривать через введение института результативных программ. Это позволит решить следующие задачи:

1) в рамках планирования деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области будет присутствовать четкая иерархия целей, задач и показателей результатов на среднесрочную перспективу, увязанных со стратегическими направлениями развития области. Планирование в рамках ведомственных целевых программ будет осуществляться как на очередной финансовый год, так и среднесрочную перспективу;

2) в целях оценки эффективности бюджетных расходов и прозрачности вклада каждого субъекта бюджетного планирования Тульской области в достижение стратегических целей и задач области будет вестись анализ результатов их деятельности как по итогам отчетного года, так и с учетом ранее полученных результатов.

Представляется целесообразным внедрить в бюджетный процесс области такие инструменты управления, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области.

Модель планирования деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области и ее финансового обоснования представлена в виде следующей схемы:

Рисунок 2. Схема планирования деятельности субъектов бюджетного
планирования Тульской области и ее финансового обоснования

ДРОНД

Цели, задачи, направления и результаты деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области

Расходы субъектов планирования Тульской области, связанные с достигнутыми и планируемыми к достижению результатами

ВЦП

Мероприятия субъектов бюджетного планирования Тульской области в терминах Программы реформирования (способы достижения поставленных целей в формате действий

Расходы субъектов бюджетного планирования Тульской области, связанные с планируемыми к достижению результатами в рамках выполнения ведомственных целевых программ

Перечень государственных услуг

Способы достижения задач и результатов субъектов бюджетного планирования Тульской области в терминах государственных услуг

Расходы субъектов бюджетного планирования Тульской области на период до одного года, связанные с оказанием государственных услуг и достижением результатов, закрепленных за субъектами бюджетного планирования

Задания по предоставлению государственных услуг

Способы достижения задач и результатов бюджетного планирования Тульской области в терминах действий поставщиков государственнх услуг

Расходы на период до года, связанные с оказанием государственных услуг и достижением результатов, закрепленных за субъектами бюджетного планирования Тульской области (в разрезе поставщиков государственнх услуг)

Пояснения к рисунку:

ДРОНД - доклад о результатах и основных направлениях деятельности;

ВЦП - ведомственная целевая программа.

Информационное наполнение результативных программ в части набора мероприятий и ожидаемых результатов должно быть связано с положениями перечня государственных услуг и результатами оценки потребности в государственных услугах (мероприятие B1).

В результате реализации такого подхода функции субъектов бюджетного планирования Тульской области будут анализироваться и корректироваться в соответствии с государственными услугами и задачами, которые закрепляются за ними.

Разработка и внедрение индикаторов оценки результативности программных расходов позволят ввести механизмы стимулирования качественной работы субъектов бюджетного планирования Тульской области, которые будут направлены на повышение ответственности руководителей, а с другой стороны, создадут необходимую базу для управления финансированием субъектов бюджетного планирования Тульской области исходя из фактически достигнутых ими результатов.

При разработке индикаторов оценки результативности необходимо опираться на следующие подходы:

- индикаторы целесообразно формулировать в отраслевом разрезе в соответствии со структурой перечня государственных услуг, что обеспечит преемственность между показателями результативности ведомственных целевых программ и государственными услугами, а также облегчит анализ количественных данных;

- методика расчета и анализа индикаторов будет базироваться на балльном принципе.

Расчет баллов по каждому индикатору будет проводиться с учетом следующих факторов:

- уровень полученного результата (сравнение планового значения с фактически достигнутым за анализируемый и сопоставимый периоды);

- уровень расходов (оценка динамики расходов в сопоставимых ценах).

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых субъектам бюджетного планирования Тульской области бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (доля расходов, формируемых в рамках ведомственных целевых программ, составляет не менее 50 процентов расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- проведение оценки всех существующих функций и задач субъектов бюджетного планирования Тульской области, определенных законодательством Российской Федерации, законодательством области, с точки зрения предоставляемых государственных услуг;

- утверждение нормативных документов, регулирующих состав и порядок формирования требуемых количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач субъектов бюджетного планирования Тульской области;

- утверждение нормативных документов, регулирующих порядок проведения оценки результатов осуществления функций и задач субъектов бюджетного планирования Тульской области, организующих предоставление государственных услуг;

- установление порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых субъектам бюджетного планирования Тульской области средств бюджета области исходя из их уровня достижения результатов;

- установление порядка формирования и утверждения докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" ведомственных целевых программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области;

- проведение оценки доли расходов бюджета области, формируемых в рамках ведомственных целевых программ (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

Проведенные виды работ позволят достичь следующего целевого показателя - доля расходов, формируемых в рамках ведомственных целевых программ, составляет не менее 50 процентов расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

Альтернативы и риски

Реализация данного мероприятия Программы реформирования возможна двумя альтернативными путями:

1) внедрение ведомственных целевых программ в дополнение к существующим областным целевым программам;

2) замещение областных целевых программ ведомственными целевыми программами.

Первый путь может привести к тому, что будут существовать два параллельных инструмента планирования и контроля, каждый из которых будет отличаться масштабом.

Второй путь является более трудоемким и потребует изменения законодательства области.

Мероприятие В4. Формирование среднесрочных областных
целевых программ развития

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В настоящее время в области отсутствует институт среднесрочных областных целевых программ развития. Связано это с тем, что отсутствует формализованная и утвержденная стратегия развития области, отсутствуют механизмы трансформации стратегических направлений развития области в цели и задачи деятельности органов исполнительной власти области.

Определенные ключевые направления деятельности органов исполнительной власти области устанавливаются в ежегодных посланиях губернатора области Тульской областной Думе. Реализация ключевых направлений развития области, обозначенных губернатором области, осуществляется через систему областных целевых программ.

Таким образом, можно констатировать, что существующая система стратегического целеполагания и установления ключевых ориентиров развития области на среднесрочную перспективу требует существенной доработки в целях перехода на бюджетирование, ориентированное на результат.

Концепция изменений

Областные целевые программы развития должны стать связующим звеном между формализованными и утвержденными стратегическими направлениями развития области и деятельностью органов исполнительной власти области на среднесрочную перспективу (см. мероприятия В3, В5). Для успешной реализации этого подхода необходимо, во-первых, выработать систему стратегических целей, задач и показателей результата для области, а во-вторых, усовершенствовать механизмы формирования, утверждения и корректировки областных целевых программ развития.

Необходимо разработать и внедрить инструменты, которые позволят проводить оценку фактически достигнутых органами власти области результатов в рамках результативных программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности (см. мероприятие В3), выявлять и анализировать причины отклонений фактических результатов от запланированных, оценивать вклад каждого органа исполнительной власти области в достижение результата, установленного в областных целевых программах, и сопоставлять фактически достигнутый уровень результатов в рамках областных целевых программ со стратегическими целями, задачами и ожидаемыми результатами развития области в целом.

Реализация такого подхода позволит выстроить систему перехода от стратегических целей, задач и ожидаемых результатов деятельности области в целом к текущей деятельности органов исполнительной власти области через формирование и реализацию областных целевых программ развития и вытекающих из них результативных программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности областных органов исполнительной власти области (см. мероприятие В3). Графически предлагаемое решение представлено далее.

Рисунок 3. Схема перехода от стратегических целей и задач развития области
к среднесрочным планам деятельности органов исполнительной власти области

Стратегия развития области

Цели, задачи и ожидаемые результаты развития области в целом

   |                            |

ОЦП

Ключевые направления, цели, задачи и ожидаемые результаты деятельности органов исполни- тельной власти области

Расходы на реализацию региональной целевой программы развития

   |                    |                             |

   |                    |                             |

ДРОНД

Цели, задачи, направления деятельности и результаты каж- дого органа исполнительной власти области

Расходы органов исполнительной влас- ти области на среднесрочную перспек- тиву и ретроспективу, связанные с достигнутыми и планируемыми к дости- жению результатами

   |                    |                             |

РП

Мероприятия органов исполни- тельной власти области в терминах программы

Расходы органов исполнительной влас- ти области на среднесрочную перспек- тиву, связанные с планируемыми к достижению результатами в рамках вы- полнения программы (РП)

Пояснения к рисунку:

ДРОНД - доклад о результатах и основных направлениях деятельности;

ОЦП - областная целевая программа развития;

РП - результативная программа.

Отличие областных целевых программ развития от результативных программ будет заключаться в том, что областные целевые программы будут предусматривать механизм межведомственной координации для ее реализации.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по итогам первого этапа - третий уровень (утверждение требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям областных целевых программ, а также показателей непосредственных и конечных результатов областных целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности реализации программ по утвержденной форме).

Планируемое состояние по итогам второго этапа - пятый уровень (соответствие фактических результатов достигнутых в рамках областных целевых программ не менее 70 процентов от запланированных показателей).

В рамках первого этапа будут выполнены следующие работы:

- формализация и утверждение стратегических целей и задач развития области, индикаторов результата и их целевых значений;

- установление порядка разработки, реализации и мониторинга реализации областных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения областной целевой программы по результатам реализации;

- установление требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям областных целевых программ, а также показателей непосредственных и конечных результатов областных целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности реализации программ по утвержденной форме;

- установление порядка оценки соответствия фактически достигнутых в рамках реализации областных целевых программ результатов плановым значениям.

В рамках второго этапа будут выполнены следующие работы:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" областных целевых программ;

- оценка соответствия фактически достигнутых в рамках реализации областных целевых программ результатов плановым значениям.

По итогам второго этапа ожидается достичь показателя соответствия фактически достигнутых результатов в рамках реализации областных целевых программ запланированным не менее 70 процентов.

Альтернативы и риски

Альтернативой рассматриваемому решению является отказ от формализации и утверждения стратегических целей и задач. Риски этой альтернативы заключаются в том, что администрация области и органы исполнительной власти области будут продолжать планировать свою деятельность без учета каких-либо стратегических направления развития области в целом. В результате принимаемые ими решения будут актуальны не более чем на среднесрочную перспективу, а это может привести к реализации несбалансированной бюджетной, налоговой и долговой политики, ухудшению качества предоставляемых бюджетных услуг населению, отсутствию поддержки развития ключевых отраслей экономики области.

Мероприятие В5. Использование среднесрочного финансового планирования

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Общие положения

По состоянию на сегодня инструменты среднесрочного финансового планирования органами государственной власти области на систематической основе не используются.

Применяемые в настоящее время подходы к планированию позволяют говорить о том, что каждый орган исполнительной власти области осуществляет финансовое планирование в рамках разрабатываемых им целевых программ. Законом Тульской области от 07.06.2004 N 449-ЗТО "О бюджетном процессе в Тульской области" предусматривается составление перспективного финансового плана области.

ГАРАНТ:

См. Закон Тульской области от 9 июня 2008 г. N 1015-ЗТО "О бюджетном процессе в Тульской области"

Перспективный финансовый план области ежегодно корректируется с учетом показателей прогноза социально-экономического развития области, а также фактического исполнения бюджета за прошедший год по доходам. При этом плановый период сдвигается на один год вперед. Также при составлении перспективного финансового плана в соответствии с положениями постановления администрации области от 09.02.2006 N 82 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Тульской области и представления органами местного самоуправления реестров расходных обязательств муниципальных образований Тульской области" учитываются данные реестра расходных обязательств Тульской области.

Мероприятия по оценке и анализу причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета области и макроэкономических параметров от фактических осуществляются департаментом финансов Тульской области.

Анализ ситуации за прошедшие три года показывает, что основными причинами отклонений были:

- непредвиденные отклонения в налоговых поступлениях (носят существенный характер);

- непредвиденные отклонения в доходах от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности (в результате завышенных плановых показателей объемов работ и услуг).

Таким образом, в области создана необходимая нормативная и частично - методическая базы, на основании которых необходимо сформировать инструменты бюджетирования, ориентированного на результат.

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО позиция настоящей Программы изложена в новой редакции

См. текст позиции в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

Концепция изменений

Применяемые в настоящее время подходы к планированию деятельности органов исполнительной власти области, а также финансовому планированию на среднесрочную перспективу, не отвечают требованиям бюджетирования, ориентированного на результат. Систему среднесрочного планирования, включая финансовое планирование, необходимо перестроить с учетом следующих требований:

- необходимо учитывать результаты оценки потребности в государственных услугах на среднесрочную перспективу при планировании объемов государственных услуг на соответствующий период;

- необходимо учитывать доходные возможности бюджета области;

- среднесрочное финансовое планирование должно быть увязано с показателями реестра расходных обязательств области, а также основываться на потребностях в закупках для государственных нужд.

В рамках увязывания среднесрочного финансового планирования с потребностями в размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных нужд необходимо реализовать следующие меры:

- выстроить четкую иерархию закупочной системы;

- обеспечить интеграцию системы управления закупками в бюджетный процесс и процесс среднесрочного финансового планирования;

- обеспечить взаимосвязь между потребностями в закупках и объемами предоставления бюджетных услуг;

- расширить временной горизонт планирования закупок на среднесрочную перспективу;

- обеспечить дифференцированный подход к формированию лотов и размещению заказа.

Реформирование инструментов среднесрочного планирования позволит осуществить целостную реализацию стратегии развития области, среднесрочного плана социально-экономического развития Тульской области, а также связать среднесрочное финансовое планирование с ежегодной корректировкой показателей очередного финансового плана исходя из степени достижения поставленных целей и существующих ресурсных ограничений (скользящее планирование).

Основной упор при проведении реформирования планируется сделать на увязывании в рамках среднесрочного финансового планирования следующих ключевых показателей: основных направлений развития области, ожидаемых количественных и качественных результатов, объемов потребности в государственных услугах, требуемых объемов финансирования и ресурсного обеспечения для предоставления государственных услуг соответствующего объема и надлежащего качества.

Намечаемые преобразования невозможно будет эффективно реализовать без должной автоматизации. Для этого планируется расширить функционал системы планирования и прогнозирования бюджета, который должен включать в себя:

- ведение перечня стратегических целей, задач и мероприятий области на среднесрочную перспективу с ежегодными корректировками;

- формирование и утверждение докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

- разграничение расходных обязательств с ведением реестра расходных обязательств;

- ведение консолидированного перечня государственных услуг и контроль исполнения заданий по предоставлению государственных услуг.

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 30 июня 2008 г. N 1030-ЗТО в позицию настоящей Программы внесены изменения

См. текст позиции в предыдущей редакции

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение методики формирования бюджета области на очередной финансовый год и плановый период (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (отклонение параметров закона области о бюджете области на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу (не менее чем два года назад), не превышает 20 процентов).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- утверждение методики формирования бюджета области на очередной финансовый год и плановый период (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году);

- установление порядка проведения совместных торгов на размещение заказов на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг (в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд");

- утверждение нормативного документа в сфере размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Тульской области, который включает в том числе: положение о формировании и исполнении сводного перечня государственных нужд Тульской области на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и положение о порядке сбора статистической и иной областной отчетности в сфере государственных закупок для нужд Тульской области и оценке эффективности государственных закупок для нужд Тульской области.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" показателей доходов и расходов бюджета области по основным статьям бюджетной классификации и объема государственного долга области не менее чем на три года и года его исполнения;

- оценка отклонений параметров закона области о бюджете области на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу (не менее чем два года назад).

В результате выполнения вышеуказанных работ будут заложены основы для среднесрочного финансового планирования, которое будет отвечать требованиям бюджетирования, ориентированного на результат, и позволит более качественно осуществлять планирование доходов, расходов и контроль за расходованием бюджетных средств. В частности, это будет выражаться в том, что отклонение параметров закона области о бюджете области на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу (не менее чем два года назад), не превысит 20 процентов.

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО позиция настоящей Программы изложена в новой редакции

См. текст позиции в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

Альтернативы и риски

Одной из альтернатив предлагаемым изменениям является отказ от проведения необходимых преобразований и продолжение планирования финансовых и натуральных показателей деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области на один год вперед. В этом случае возможно столкнуться со следующими рисками:

- отсутствие четкой связи между стратегическими целями, задачами и ожидаемыми результатами развития Тульской области и целями, задачами и ожидаемыми результатами деятельности администрации Тульской области, субъектов бюджетного планирования Тульской области, поставщиков государственных услуг;

- отсутствие возможности прогнозировать развитие Тульской области на более чем один год вперед и определять бюджетную и налоговую политику в области;

- отсутствие возможности определить эффективность бюджетных расходов в разрезе субъектов бюджетного планирования Тульской области и поставщиков государственных услуг, а также вклад каждого субъекта бюджетного планирования Тульской области и поставщика государственных услуг в достижение стратегических целей и задач, стоящих перед Тульской областью.

Отсутствие связи среднесрочного бюджетного планирования с докладами о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственными целевыми программами и перечнем государственных услуг не позволит в полной мере оценивать эффективность бюджетных расходов и планировать деятельность субъектов бюджетного планирования Тульской области на период более года.

Мероприятие В6. Формирование реестров расходных обязательств

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Реестр расходных обязательств Тульской области ведется департаментом финансов Тульской области. Порядок его формирования регламентируется постановлением администрации области от 09.02.2006 N 82 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Тульской области и представления органами местного самоуправления реестров расходных обязательств муниципальных образований Тульской области".

С 2006 года реестр расходных обязательств формируется с учетом положений приказа Министерства финансов Российской Федерации от 27.04.2006 N 67н "О порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации".

В целях исключения двойных подходов к структуре и содержанию одного и того же документа департамент финансов Тульской области планирует внести изменения в форму реестра расходных обязательств, утвержденную постановлением администрации области N 82 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Тульской области и представления органами местного самоуправления реестров расходных обязательств муниципальных образований Тульской области". Планируемые изменения будут направлены на гармонизацию формы документа с требованиями Минфина РФ.

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 30 июня 2008 г. N 1030-ЗТО в абзац 5 настоящий части внесены изменения

См. текст абзац в предыдущей редакции

Существующие в области подходы к составлению реестра расходных обязательств не предусматривают инвентаризации расходных обязательств Тульской области с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов. Это ведет к тому, что при составлении реестра расходных обязательств не учитываются расходы на предоставление бюджетных услуг. Вследствие этого реестр расходных обязательств в существующем виде не может быть напрямую увязан с докладами о результатах и основных направлениях деятельности, результативными программами и бюджетом области на очередной финансовый год и плановый период.

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО позиция настоящей Программы изложена в новой редакции

См. текст позиции в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

Концепция изменений

Переработка подходов к формированию реестра расходных обязательств будет заключаться в том, что в порядок его составления будут внесены изменения, определяющие порядок учета финансирования государственных услуг при составлении реестра расходных обязательств, а также предусмотрен механизм использования информации, содержащейся в нем, при составлении субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности.

Реализация обозначенных изменений позволит связать воедино финансовое планирование и планирование показателей субъектами бюджетного планирования Тульской области.

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО позиция настоящей Программы изложена в новой редакции

См. текст позиции в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка использования (учета) данных реестра расходных обязательств Тульской области при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (все расходы бюджета области и муниципальных образований регулируются нормативными правовыми актами Тульской области и муниципальных образований).

На первом этапе будут выполнены следующие работы:

- инвентаризация расходных обязательств области с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете области расходов, в том числе по расходам, связанным с предоставлением государственных услуг государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

- установление порядка ведения реестра расходных обязательств области;

- установление порядка использования (учета) данных реестра расходных обязательств области при подготовке среднесрочного финансового плана и доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Тульской области.

На втором этапе будут выполнены следующие работы:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" реестра расходных обязательств области и реестров расходных обязательств муниципальных образований области;

- проведение оценки степени урегулирования расходных обязательств бюджета области и бюджетов муниципальных образований области нормативными правовыми актами области и решениями органов местного самоуправления и разработка проектов типовых нормативных правовых актов по неохваченным видам расходных обязательств.

По итогам реализации второго этапа ожидается, что все расходы бюджета области и бюджетов муниципальных образований области регулируются нормативными правовыми актами области (муниципальных образований).

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО позиция настоящей Программы изложена в новой редакции

См. текст позиции в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

Альтернативы и риски

Первой альтернативой предлагаемым изменениям может стать формирование реестра расходных обязательств без учета реальной потребности в государственных услугах путем индексации ранее произведенных расходов. Данный вариант несет в себе существенные риски, связанные с недофинансированием государственных услуг, и, как следствие, снижение качества их предоставления.

Второй альтернативой является формирование реестра расходных обязательств только на областном уровне, без распространения соответствующих методик на муниципальный уровень. Риски такого варианта крайне негативны, поскольку в этом случае расходы бюджетов муниципальных образований не охватываются нормативно-правовой базой. Следовательно, муниципальные образования исключаются из полного бюджетного цикла области.