Раздел 5. Совершенствование системы инвестиций

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 30 июня 2008 г. N 1030-ЗТО в раздел 5 настоящий Программы внесены изменения

См. текст раздела в предыдущей редакции

5. Совершенствование системы инвестиций

Мероприятие Е1. Мониторинг реализации инвестиционных
проектов, реализуемых за счет средств бюджета области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В настоящее время администрация области участвует в реализации коммерческих инвестиционных проектов, включая смешанные, и социально-инфраструктурных.

Коммерческие инвестиционные проекты направлены на создание и развитие объектов экономической направленности. Реализуются полностью за счет средств частного инвестора либо при частичной поддержке области (смешанные проекты).

Социально-инфраструктурные проекты направлены на реконструкцию и развитие объектов социальной и инженерной инфраструктуры: жилья, образовательных учреждений, объектов здравоохранения, инженерных коммуникаций и дорог. Данные проекты полностью финансируются за счет средств бюджета области.

Инвестиционная деятельность и поддержка реализации инвестиционных проектов регулируются положениями Законом области от 10.04.1997 N 46-ЗТО "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области".

Кроме этого, данный документ устанавливает нормы о предоставлении участникам инвестиционной деятельности налоговых льгот и государственных гарантий.

Отбор коммерческих инвестиционных проектов, для включения в коммерческую часть областной инвестиционной программы, осуществляется на конкурсной основе (Закон от 10.04.1997 N 46-ЗТО). Порядок проведения таких конкурсов регулируется постановлением администрации области от 28.03.2003 N 163 "Об утверждении порядка проведения конкурсов инвестиционных проектов и оказания государственной поддержки за счет средств бюджета Тульской области".

Мониторинг коммерческих инвестиционных проектов осуществляется департаментом внешних экономических связей и инвестиций Тульской области путем контроля соблюдения инвестором заявленных показателей объемов и сроков осуществления инвестиций. Для обеспечения информированности органов исполнительной власти области о ходе реализации коммерческих инвестиционных проектов в области создается информационная система, которая должна позволить отслеживать в режиме реального времени состояние каждого инвестиционного проекта, реализуемого за счет средств консолидированного бюджета области.

Мониторинг реализации социально-инфраструктурных проектов осуществляется департаментом строительства Тульской области. На основании результатов мониторинга, а также с учетом года начала строительства, проектной мощности объекта строительства, сметной стоимости, ожидаемых объемов освоения финансовых средств на конец текущего финансового года им совместно с департаментом финансов Тульской области определяется потребность в финансировании проектов на очередной год.

Оценка бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов

Требования к оценке бюджетной и социальной эффективности коммерческих инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации за счет средств бюджета области, содержатся в постановлении администрации Тульской области от 28.03.2003 N 163 "Об утверждении порядка проведения конкурсов инвестиционных проектов и оказания государственной поддержки за счет средств бюджета Тульской области".

Используемая система оценки бюджетной и социальной эффективности смешанных инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации за счет средств бюджета области, позволяет проводить объективную оценку и отбор действительно актуальных для области проектов.

Оценка бюджетной и социальной эффективности социально-инфраструктурных
инвестиционных проектов

В настоящее время по отношению к социальным инвестиционным проектам проводится только оценка их социальной эффективности. За определение социальной эффективности таких проектов отвечают их инициаторы - органы исполнительной власти области. В основу расчетов положены федеральные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры.

Существующие в области подходы к оценке бюджетной и социальной эффективности, содействию реализации и мониторингу реализации инвестиционных проектов за счет средств бюджета области не лишены следующих существенных недостатков:

- отсутствует развернутая система критериев оценки бюджетной и социальной эффективности, которая позволяла бы определять реальный эффект от выполнения проектов на среднесрочную перспективу, а не только прогнозировать рост доходов бюджета и населения;

- отбор инвестиционных проектов для реализации в явной форме не увязан с системой стратегических целей и задач области, среднесрочными целями и задачами деятельности органов исполнительной власти области, устанавливаемыми в рамках докладов о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственных целевых программ;

- при определении потребности в объектах социальной инфраструктуры не учитываются реальные потребности населения в бюджетных услугах.

Концепция изменений

При проведении преобразований в данной сфере необходимо исходить из того, что система инвестиций является одним из инструментов повышения качества жизни населения и способом достижения целей и задач, поставленных перед губернатором области и руководителями органов исполнительной власти области. В этой связи целесообразно реализовать следующие направления реформирования:

- разработка и утверждение методических рекомендаций по определению бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации на территории области вне зависимости от источника финансирования;

- разработка и утверждение методических рекомендаций по учету расходов на реализацию инвестиционных проектов при составлении проекта бюджета области на очередной финансовый год и плановый период (совместно с мероприятием В5);

- разработка и утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;

- разработка механизмов по увязыванию инвестиционной программы Тульской области с докладами об ожидаемых результатах и результативными программами (мероприятия В3 и В5).

Для совершенствования механизмов оценки эффективности инвестиционных проектов необходимо дополнить перечень критериев оценки и отбора инвестиционных проектов требованиями по оценке эксплуатационных расходов (см. мероприятие Е2).

Для оценки эффективности инвестиций в объекты социального назначения и инфраструктуры следует осуществить разработку соответствующего порядка. Данный порядок будет увязан с работами, реализуемыми в рамках мероприятия Н2. Порядком будет закреплен инвестиционный цикл: от формирования перечня объектов и выбора приоритетных направлений финансирования до ввода объекта в эксплуатацию. Кроме того, данный порядок будет содержать критерии отбора и оценки инфраструктурных проектов: требования к содержанию проектно-сметной документации, требования к величине и структуре эксплуатационных расходов и пр. При этом в рамках инвестиционного цикла должен предусматриваться механизм выделения средств, необходимых для поддержания в рабочем состоянии эксплуатируемых объектов.

При разработке комплексной системы оценки бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов предполагается ввести многокритериальную систему оценки:

- оценка непосредственного результата;

- оценка долгосрочного эффекта;

- оценка мультипликативного эффекта.

В показатели непосредственного результата будут включены индикаторы, которые напрямую характеризуют эффект от реализации инвестиционных проектов.

Система показателей долгосрочного эффекта должна представлять собой совокупность индикаторов, характеризующих системные улучшения в экономическом и социальном устройстве области в результате реализации инвестиционного проекта. Можно будет определять, как повлияет на снижение смертности, повышение рождаемости и продолжительности жизни решение о реализации того или иного коммерческого либо социального проекта.

Мультипликативный эффект позволит определить, в какой мере на всех этапах реализации инвестиционных проектов будут задействованы предприятия, расположенные на территории области. В последующем эта информация позволит определить такие показатели, как: прирост заработной платы работников предприятий смежных отраслей, увеличение налоговых поступлений бюджета от предприятий смежных отраслей, рост занятости населения.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов).

На первом этапе будут выполнены следующие виды работ:

- разработка и формализация требований к показателям бюджетной и социальной эффективности, позволяющим просчитывать долгосрочный эффект от реализации инвестиционный проектов;

- установление порядка оценки бюджетной и социальной эффективности с учетом показателей эксплуатационных расходов для коммерческих и социальных инвестиционных проектов;

- установление порядка оценки мультипликативного эффекта для инвестиционных проектов;

- осуществление работы по оценке бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов с применением новых инструментов.

По итогам реализации первого этапа в области будет сформирована система реализации инвестиционных проектов, которая отвечает требованиям управления по результатам.

На втором этапе будет продолжена работа по оценке бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов с применением новых инструментов, а также выполнены следующие работы:

- установление системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;

- установление порядка прекращения реализации инвестиционных проектов, которые удовлетворяют критериям для досрочного прекращения финансирования расходов;

- систематическая публикация в СМИ и сети "Интернет" отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов.

Альтернативы и риски

Допустимо привлекать к выполнению работ сторонние организации, но при условии активного включения в процесс разработки и согласования промежуточных результатов органов исполнительной власти области.

Оставление ситуации без изменений является одной из альтернатив изменениям, однако это не позволит добиться следующих результатов:

- осуществлять мониторинг за ходом реализации инвестиционных проектов, определять результативность расходования бюджетных средств, выделяемых на реализацию инвестиционных проектов;

- оценивать бюджетную и социальную эффективность инвестиционных проектов, а значит определять целесообразность реализации инвестиционных проектов в увязке со стратегическими целями и задачами развития области.

Привлечение сторонних организаций к мониторингу инвестиционных проектов снижает риски, характерные для предлагаемого варианта, а именно: снижается трудоемкость процесса инвестиционного управления. Однако в этом случае повышаются расходы на осуществление мониторинга, риск достоверности получаемой информации, риск несоблюдения условий договора сторонней организацией.

С учетом текущего состояния кадровых, технологических и иных ресурсов органов исполнительной власти области риски альтернативного варианта представляются более высокими, чем риски основного варианта.

Мероприятие Е2. Совершенствование процедуры принятия решений
об осуществлении новых инвестиционных проектов

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

В области разработаны и утверждены методические указания по созданию промышленных округов на территории области. Данные методические указания содержат следующие важные положения, направленные на упорядочивание развития области путем привлечения инвестиций:

- классификация типов промышленных округов;

- порядок предоставления и рассмотрения заявок на размещение промышленного округа;

- рекомендации органам местного самоуправления по организации работы по созданию промышленных округов;

- организация работы по созданию промышленных округов в органах исполнительной власти области.

В целях повышения эффективности процедур принятия решений о реализации новых инвестиционных проектов администрацией области разрабатываются проекты нормативных актов, предусматривающие:

- упрощение процедуры согласования проектно-сметной документации по инвестиционным проектам на территории области;

- создание консультативного совета по инвестиционной политике при губернаторе области.

Документы предусматривают существенные новации в части упрощения процедур согласования инвестиционных проектов и получения разрешительной и проектно-сметной документации по принципу "одного окна".

Создание Консультативного совета по инвестиционной политике при губернаторе области является результатом работы администрации области по повышению прозрачности деятельности органов исполнительной власти области в сфере реализации инвестиционных проектов на территории области, а также повышению результативности коммерческих проектов путем вовлечения представителей крупного бизнеса в систему отбора и мониторинга коммерческих инвестиционных проектов.

На Консультативный совет возлагаются следующие задачи:

- анализ применения нормативной правовой базы и экспертная оценка проектов документов, регламентирующих инвестиционную деятельность в области;

- анализ хода выполнения инвестиционных проектов, осуществляемых на территории области;

- осуществление информационного обмена по вопросам инвестиционной деятельности;

- выработка рекомендаций по повышению эффективности инвестиционной деятельности в области;

- выработка предложений по привлечению инвестиций на важнейшие социальные объекты области;

- участие в подготовке и проведении конференций, совещаний, семинаров и иных мероприятий по проблемам инвестиционной политики.

Концепция изменений

Сложившаяся в области система планирования инвестиций, оценки и отбора инвестиционных проектов для реализации за счет средств бюджета области не в полной мере отвечает требованиям бюджетирования, ориентированного на результат (см. текст мероприятия Е1). Планируемые новации в части формирования системы "одного окна" и введения такого органа, как Консультативный совет по инвестиционной политике направлены, скорее, на улучшение процедурных моментов, в то время как в рамках перехода на управление по результатам представляется необходимым скорректировать сами подходы к принятию решений об осуществлении новых инвестиционных проектов.

Расходы на реализацию инвестиционной программы необходимо увязывать с бюджетными услугами, целями, задачами и ожидаемыми результатами деятельности органов исполнительной власти области. В этой связи целесообразно дополнить процедуру принятия решений о реализации новых инвестиционных проектов этапами, на которых будут проводиться:

- комплексная оценка эффективности инвестиционных проектов;

- оценка соответствия эффекта от реализации инвестиционных проектов ожидаемым результатам деятельности органов исполнительной власти области, закрепленным в докладах о результатах и основных направлениях деятельности и результативных программах (мероприятия В3 и В5);

- трансформация ожидаемых расходов бюджета области на реализацию инвестиционных проектов и прогнозируемых доходов от их реализации в показатели бюджета области на очередной финансовый год и плановый период.

В этой связи целесообразно разработать комплексные методические рекомендации по оценке и отбору инвестиционных проектов.

В процедуру принятия решений о реализации новых инвестиционных проектов целесообразно внедрить оценку эксплуатационных расходов будущих периодов. При этом будет проведена работа по оценке целесообразности выделения самостоятельных методик по оценке эксплуатационных расходов для различных видов инвестиционных проектов. В рамках данного механизма предполагается разработать порядок и критерии принятия решения по осуществлению бюджетом области софинансирования подготовки и строительства площадок для реализации жилищных программ.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение запрета для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают финансовый эффект от их реализации).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов).

На первом этапе планируется выполнить следующие работы:

- установление изменений в процедурах принятия решений о реализации новых инвестиционных проектов в соответствии с предложениями об увязке процедур реализации инвестиционных проектов с принципами бюджетирования, ориентированного на результат;

- установление порядка оценки эксплуатационных расходов будущих периодов для инвестиционных проектов;

- установление критериев и порядка оценки эффективности инвестиционных проектов (совместно с мероприятием Е1);

- установление норм, регулирующих запрет на инициацию инвестиционного проекта, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.

На втором этапе будет установлен порядок включения в бюджет области расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.

Это позволит связать оценку текущих и капитальных расходов по инвестиционным проектам, в том числе расходов будущих периодов, со бюджета области на очередной финансовый год и плановый период, с одной стороны, и расходной частью бюджета на очередной год, с другой.

Результатом работ станет система оценки инвестиционных проектов, которая позволит более гибко отбирать инвестиционные проекты на их ранних стадиях с учетом стратегических целей и задач развития области и управлять их реализацией.

Альтернативы и риски

Принятие процедуры, ужесточающей правила инвестиционного управления, несет риски затягивания процесса и риск составления неточного прогноза расходной или доходной статей бюджета области, что повлечет за собой автоматический запрет на реализацию проекта.

Альтернативный вариант - это отказ от изменений, увязывающих принятие решений о реализации инвестиционных проектов с управлением по результатам. В этом случае будет усовершенствован только ряд процедур, связанных с подготовкой и реализацией инвестиционных проектов, и не будут созданы необходимые инструменты оценки потребности в инвестиционных проектах и увязывания инвестиционных расходов со среднесрочным финансовым планированием (мероприятие В5) и среднесрочным целеполаганием (мероприятие В3).