Раздел 1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами

1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО настоящая часть раздела 1 изложена в новой редакции

См. текст части в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

"Мероприятие A1. Оценка возможности оказания государственных услуг
физическим и юридическим лицам автономными учреждениями

Описание исходного состояния.

Исходное состояние - нулевой уровень. Здесь и далее уровни прогресса по каждому этапу Программы реформирования указаны с учетом требований Приложения N 2 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 1 сентября 2006 года N 296 "О проведении в 2006 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов".

Систематизированной работы органов государственной власти Тульской области по оценке возможности создания автономных учреждений, предоставляющих государственные услуги, не проводилось.

Концепция изменений

При проведении реформ по данному направлению следует исходить из следующего:

- предоставление государственных услуг через сеть подведомственных учреждений не всегда эффективно. Сеть бюджетных учреждений может быть избыточна для предоставления государственных услуг, что ведет к росту бюджетных расходов и отсутствию заинтересованности в обеспечении надлежащего качества предоставляемых услуг;

- сложился ряд государственных услуг, которые уже оказываются физическим и юридическим лицам на условиях платности. При этом отдельные бюджетные учреждения предоставляют физическим и юридическим лицам аналогичные государственные услуги за счет средств бюджета области, что требует проведения оценки эффективности их деятельности, а также качества предоставления ими государственных услуг.

Вопрос создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений следует рассматривать с точки зрения возможности и целесообразности такого создания.

При выполнении работ в рамках данного мероприятия необходимо использовать следующие подходы:

- оценить бюджетную сеть и выделить две категории учреждений: которые оказывают государственные услуги и которые не оказывают государственных услуг;

- оценить эффективность деятельности бюджетных учреждений, которые оказывают государственные услуги;

- оценить возможность создания автономных учреждений, оказывающих государственные услуги;

- разработать план мер по отношению к бюджетным учреждениям, которые оказывают государственные услуги, с учетом результатов оценки эффективности их деятельности.

Перечисленные подходы позволят сформировать платформу для изменений и преобразований, которые будут направлены на оценку оптимального пути расходования бюджетных средств, направляемых на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам.

В целях обеспечения встраивания процесса создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений в бюджетный процесс области необходимо увязать процедуры преобразования с планом развития государственного сектора экономики.

Планируемые мероприятия и результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение перечня государственных услуг, предоставление которых может осуществляться автономными учреждениями).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" планируемых и фактических результатов создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений, предоставляющих государственные услуги, субъектов бюджетного планирования Тульской области.

На первом этапе будут реализованы следующие виды работ:

- утверждение методических рекомендаций по оценке эффективности деятельности государственных учреждений субъектов бюджетного планирования Тульской области (в т.ч. утверждение критериев оценки необходимости создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений субъектов бюджетного планирования Тульской области, оказывающих государственные услуги);

- комплексная оценка государственных услуг, предоставляемых государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области, на предмет возможности и целесообразности их предоставления автономными учреждениями;

- проведение комплексной оценки необходимости создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений, предоставляющих государственные услуги, субъектов бюджетного планирования Тульской области по результатам деятельности указанных государственных учреждений за последние три отчетных года и текущий финансовый год, а также возможности предоставления государственных услуг негосударственными организациями;

- утверждение перечня государственных услуг, предоставляемых государственными учреждениями субъектов бюджетного планирования Тульской области, которые могут предоставляться автономными учреждениями.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- разработка предложений по порядку и плану создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений, предоставляющих государственные услуги, субъектов бюджетного планирования Тульской области, а также возможности предоставления государственных услуг негосударственными организациями (по результатам оценки, проведенной в пунктах 4 и 5 раздела 3 Программы реформирования);

- публикация в СМИ и сети "Интернет" планируемых результатов создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений, предоставляющих государственные услуги, субъектов бюджетного планирования Тульской области.

Главной целью реализации данного мероприятия Программы реформирования является создание инструментов по определению наиболее эффективного способа оказания государственных услуг: через сеть государственных учреждений либо путем размещения у автономных учреждений. При этом поставщики государственных услуг должны будут соблюдать стандарты качества их предоставления. Работы по данному направлению будут продолжаться и после завершения реализации Программы реформирования.

Альтернативы и риски

Поскольку Программой реформирования не предусматривается создание автономных учреждений путем изменения типа всех существующих государственных учреждений, оказывающих государственные услуги, возможной альтернативой предлагаемым изменениям может стать усиление контроля за деятельностью бюджетных учреждений и переход на подушевое финансирование расходов при оказании государственных услуг.

Реализации данного мероприятия могут сопутствовать следующие риски:

1) финансовый - зависимость бюджетных учреждений, предоставляющих государственные услуги, от финансирования из бюджета области, что не позволит им в случае преобразования перейти на самоокупаемость;

2) социальный - рост стоимости и (или) дефицит государственных услуг соответствующего качества для физических и юридических лиц в случае создания автономных учреждений путем изменения типа всех существующих государственных учреждений, оказывающих государственные услуги, могут сократить уровень социальной обеспеченности населения с низкими доходами и привести к росту напряженности в области.

Мероприятие А2. Совершенствование порядка финансирования
временных кассовых разрывов

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджета области связано со следующими основными причинами:

- недостаточное поступление собственных доходов;

- сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы;

- сезонное увеличение расходов на финансирование организаций сельскохозяйственной сферы (проведение посевных и уборочных работ);

- сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий жилищно-коммунального хозяйства и бюджетных учреждений к осенне-зимнему сезону;

- необходимость осуществления крупных выплат по государственному долгу (необходимость рефинансирования);

- отвлечение собственных доходов бюджета области для оказания финансовой помощи бюджетам муниципальных образований в целях обеспечения финансирования возложенных на них полномочий.

Анализ исполнения бюджета области за 2003 - 2005 годы показал, что в результате перечисленных причин объемы кассовых разрывов составляли: в 2003 году - 1 604 603,3 тыс. рублей, в 2004 году - 1 229 756,0 тыс. рублей, в 2005 году - 821 712,3 тыс. рублей, оценка 2006 года - 1 541 500 тыс. рублей.

Основным инструментом финансирования кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета области, являются краткосрочные банковские кредиты. Финансовые последствия (расходы на обслуживание) возникающих кассовых разрывов за 2003 - 2005 годы составили 34 230 тыс. рублей, оценка финансовых последствий 2006 года - 10 000 тыс. рублей.

Мероприятия по оценке поступления доходов и осуществления расходов, а также снижению влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга области на финансирование расходов бюджета осуществляются департаментом финансов Тульской области при формировании проекта бюджета области на очередной финансовый год.

Базой для прогнозирования кассовых разрывов служат показатели сводной бюджетной росписи, формируемой департаментом финансов Тульской области, а также плана поступления доходов. При помощи этих показателей прогнозируются следующие характеристики кассовых разрывов:

- период возникновения кассового разрыва;

- объем предполагаемого кассового разрыва;

- причины предполагаемого кассового разрыва;

- величина оборотной кассовой наличности на начало финансового года.

Источники и объемы финансирования на очередной финансовый год закрепляются в Программе государственных внутренних и внешних заимствований Тульской области и погашения государственного внутреннего и внешнего долга Тульской области на очередной год. Для оптимизации процедуры привлечения кредитов с банками заключаются соглашения, на основании которых в пользу администрации области открываются кредитные лимиты или предоставляются кредитные линии.

Для обеспечения непрерывности финансирования расходов и мероприятий бюджета области в начале финансового года департаментом финансов Тульской области осуществляется прогнозирование величины оборотной кассовой наличности. Величина оборотной кассовой наличности на начало финансового года устанавливается ежегодно законом области о бюджете области на очередной финансовый год.

В настоящее время в рамках бюджетного процесса области методические подходы по прогнозированию временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета области, и формированию финансового резерва для их финансирования в виде нормативных документов не формализованы.

Концепция изменений

Отсутствие формализованных методик прогнозирования и финансирования кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета области, повышает риск несвоевременного выполнения бюджетных обязательств, образования кредиторской задолженности и, как следствие, появления дополнительных расходов, связанных с обслуживанием привлекаемых заемных средств.

Повышение качества управления кассовыми разрывами планируется осуществлять за счет разработки и внедрения:

- методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года;

- порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.

Методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего года позволит обеспечить сопоставимость требований и обязательств бюджета области. Разработанная методология будет формализована в виде соответствующей методики, надежность планирования в которой станет обеспечиваться за счет взаимосвязи со следующими инструментами системы бюджетирования, ориентированного на результат:

- утратил силу

Информация об изменениях:

См. текст абзаца

- сводной бюджетной росписью;

- планом государственных закупок;

- планом проведения закупочных мероприятий.

При разработке порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов будет регламентирован механизм привлечения кредитных средств на конкурсной основе.

Наиболее эффективными способами финансирования временных кассовых разрывов является открытие в банковских организациях лимитов на предоставление кредитных ресурсов или кредитных линий с использованием конкурсных процедур. Применение конкурсных процедур позволит оптимизировать условия заимствования и снизить стоимость обслуживания заемных средств.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (прирост просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности отсутствует).

На первом этапе планируется осуществить:

- утверждение методологических инструментов прогнозирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а также установление порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.

На втором этапе планируются:

- оценка прироста просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности;

- публикация в СМИ и сети "Интернет" нормативных правовых актов области, регулирующих вопросы финансирования временных кассовых разрывов.

На втором этапе планируется добиться отсутствия прироста просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности за счет более эффективного бюджетного планирования на основании инструментов, разработанных на первом этапе.

Альтернативы и риски

Альтернативой является формирование целевого бюджетного фонда за счет средств бюджета области для финансирования временных кассовых разрывов. Учитывая дефицитный характер бюджета области, создание фонда приведет к снижению объема финансирования расходов бюджета области по другим статьям.

По отношению к существующей ситуации основной риск связан с ухудшением макроэкономической ситуации и, как следствие, ситуации на рынке межбанковского кредитования, что приведет к увеличению стоимости ресурсов, предоставляемых коммерческими банками бюджету области.

Мероприятие А3. Обязательная публичная независимая экспертиза
законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Открытость органов государственной власти к взаимодействию с населением и субъектами экономической деятельности при принятии ключевых решений является одним из путей повышения эффективности системы управления финансами области. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства является только одним из аспектов такого взаимодействия. В области сформировались основы публичного взаимодействия органов государственной власти и субъектов экономической деятельности.

Законом Тульской области от 14.12.1994 N 4-ЗТО "О законах области", предусматриваются возможности вынесения проекта законодательного акта области на всенародное обсуждение, а также направления на экспертизу в соответствующие учреждения.

Постановлением администрации Тульской области от 30.08.2004 N 547 "О порядке рассмотрения вопросов налогообложения" была сформирована Комиссия по региональной налоговой системе Тульской области (далее - Комиссия). Комиссия создана для обеспечения объективного и комплексного подхода к вопросам налоговой политики области и является постоянно действующим коллегиальным органом.

Таким образом, обязательная публичная независимая экспертиза проектов нормативно-правовых актов и привлечение экспертных организаций к принятию решений в сфере налоговой политики предусмотрены действующим законодательством области, но их механизмы не являются достаточно проработанными и систематизированными и требуют доработки.

Концепция изменений

Развитие институтов гражданского общества требует более интенсивного вовлечения специалистов и экспертов в разработку законопроектов. Официальное опубликование проектов законов области и привлечение экспертов к дискуссии при их обсуждении содержит важный социально-политический аспект. В этом случае жители области становятся соучастниками бюджетного процесса и разделяют с администрацией области и Тульской областной Думой ответственность за качество законопроекта и результаты его реализации.

Порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства с привлечением негосударственных, общественных и научных организаций должен предусматривать не только сроки проведения экспертизы, но и механизмы ее проведения, а также порядок учета и рассмотрения выводов независимых экспертов и организаций, представленных ими в ходе экспертизы.

При разработке механизмов проведения публичной экспертизы законопроектов необходимо в них предусмотреть оценку соответствия подготовленных законопроектов стратегическим целям и задачам области. Это позволит не только оценить краткосрочные последствия реализации законопроекта, но и оценить его вклад в достижение стратегических целей и задач, которые стоят перед Тульской областью.

Информация об изменениях:

Законом Тульской области от 24 декабря 2007 г. N 948-ЗТО позиция настоящей части изложена в новой редакции

См. текст позиции в предыдущей редакции

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Закона

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (в последнем отчетном году все законопроекты в области бюджетной и налоговой политики после вступления в силу закона Тульской области "О публичной независимой экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства" прошли обязательную публичную независимую экспертизу).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- установление необходимости обязательного прохождения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства и порядка ее проведения.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- установление порядка раскрытия информации о результатах публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;

- размещение в СМИ и сети "Интернет" результатов публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства.

К завершению этапа все законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства будут проходить установленную процедуру публичной независимой экспертизы. Результатом введения такой процедуры ожидается более высокое качество принимаемых законов, их обоснованность и соответствие ожиданиям большей части населения области.

Альтернативы и риски

Альтернативой реализации данного этапа реформ может быть сохранение действующего порядка принятия нормативных правовых актов, что несет риски принятия неэффективных нормативных документов. Результатом может стать рост социальной напряженности в области, ухудшение экономической ситуации и падение инвестиционной привлекательности области.

Другой альтернативой является выбор иного способа организации общественного независимого экспертного органа в составе администрации области, помимо существующих в настоящее время рабочих групп. В этом случае существует риск увеличения времени, требуемого на принятие подготавливаемых законопроектов. Усиление бюрократического аппарата может привести к построению недееспособной административной системы области.

Мероприятие А4. Снижение и ликвидация просроченной
кредиторской задолженности бюджета области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Администрация области осуществляет регулярный мониторинг объема, состояния и структуры просроченной кредиторской задолженности как на областном, так и на муниципальном уровне. Мониторинг объема и состояния просроченной кредиторской задолженности бюджета области показывает ее снижение. Так, по состоянию на 01.01.2003 объем кредиторской задолженности консолидированного бюджета области составил 2273368 тыс. рублей, а по состоянию на 01.01.2006 - 1678487 тыс. рублей.

Проводимый анализ показывает, что основной причиной возникновения просроченной кредиторской задолженности стала несбалансированность консолидированного бюджета области, являющаяся следствием высокого уровня дотационности местных бюджетов.

Бюджетная политика области направлена на снижение объема просроченной кредиторской задолженности за счет совершенствования механизмов управления задолженностью местных бюджетов.

Так, всеми муниципальными образованиями области утверждены планы мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов, которые предусматривают:

- погашение недоимки прошлых лет по налогам, сборам и неналоговым доходам, контроль за своевременным поступлением данных платежей в бюджет;

- привлечение дополнительных доходов в бюджет от предпринимательской деятельности, в том числе от аренды муниципального имущества;

- обеспечение возврата средств, выданных из продовольственного фонда сельхозтоваропроизводителям;

- проведение регулярной инвентаризации кредиторской задолженности;

- повышение эффективности использования бюджетных средств, в том числе в части финансирования расходов по жилищно-коммунальному хозяйству;

- реструктуризация бюджетной сети.

Концепция изменений

Помимо принимаемых мер достижение необходимого эффекта по снижению и последующей ликвидации просроченной кредиторской задолженности заключается в реализации мероприятий, связанных с:

- дальнейшим совершенствованием нормативно-правовой базы в управлении кредиторской задолженностью;

- реструктуризацией просроченной кредиторской задолженности;

- внедрением современных информационных технологий в процесс бюджетного управления;

- внедрением механизма централизованного формирования и исполнения государственного заказа;

- внедрением механизмов управления по результатам.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (кредиторская задолженность не превышает среднемесячных расходов).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- утверждение механизмов и плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления;

- установление порядка инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.

Указанный перечень мер должен обеспечить по итогам первого этапа реформ достаточную базу для совершенствования системы управления кредиторской задолженностью и заложить предпосылки для ее прозрачности.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- оценка уровня просроченной кредиторской задолженности;

- публикация в СМИ и сети "Интернет" информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной.

На втором этапе будет полностью ликвидирована просроченная кредиторская задолженность бюджета, при этом кредиторская задолженность не будет превышать среднемесячных расходов бюджета.

Альтернативы и риски

Учитывая, что существующее состояние кредиторской задолженности снижает кредитный рейтинг области и может привести к ухудшению финансового состояния бюджетных учреждений, альтернативы проведению мероприятий по снижению кредиторской задолженности нет.

Основной риск связан со снижением финансирования расходов бюджетных учреждений. Причиной данного риска может стать снижение собственных доходных источников бюджета области в связи с изменением конъюнктуры рынка для продукции основных бюджетообразующих предприятий-налогоплательщиков, расположенных на территории области. В этой связи переход к среднесрочному финансовому планированию в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, позволит снизить указанный риск.