Приложение. Концепция программы реформирования муниципальных финансов муниципального образования Плавский район на 2007-2008 годы

Приложение
к решению
Собрания представителей
муниципального образования
Плавский район
от 30 мая 2007 г. N 25/172

Концепция
программы реформирования муниципальных финансов
муниципального образования Плавский район на 2007-2008 годы

Актуальность реформы системы управления
муниципальными финансами иподходы к ее реализации

Настоящая Концепция программы реформирования муниципальных финансов муниципального образования Плавский район (далее - концепция) разработана на период с 2007 по 2008 год.

Целью концепции является повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования Плавский район по реализации ее полномочий, а также качества управления муниципальными финансами, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий муниципального образования Плавскийо район.

Для достижения цели настоящая концепция определяет следующие основные задачи:

- создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджет муниципального образования Плавский район;

- создание стимулов для увеличения качества управления муниципальными финансами;

- повышение прозрачности муниципальных финансов;

- оказание методологической и консультационной помощи муниципальным образованиям, расположенным на территории муниципального образования Плавский район, в целях повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Основной смысл реформ, проводимых в рамках реализации настоящей концепции заключается в обеспечении:

- роста качества жизни населения;

- повышения удовлетворенности граждан деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования Плавский район;

- повышения эффективности использования бюджетных ресурсов при выполнении задач, стоящих перед органами местного самоуправления муниципального образования Плавский район.

Актуальность разработки и принятия настоящей Программы вызвана необходимостью внесения изменений в существующие подходы к планированию и осуществлению функционирования органов местного самоуправления муниципального образования Плавский район, в связи с происходящими изменениями в экономике и социальной сфере, проводимой административной реформой.

Основным способом достижения поставленных целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий, запланированных в рамках Программы реформирования муниципальных финансов муниципального образования Плавский район на 2007-2008 годы (далее - программа реформирования).

Цели и задачи программы реформирования

Основной целью реформы муниципальных финансов муниципального образования Плавский район является создание необходимой базы для перехода на "управление по результатам".

Для достижения данной цели необходимо произвести реформу следующих основных составляющих системы управления муниципальными финансами:

- реформу бюджетного процесса и управления расходами;

- реформу системы управления долгом;

- реформу инвестиционных процессов;

- реформу системы закупок;

- совершенствование системы создания условий по развитию доходной базы;

- внедрение комплексной информационной системы по автоматизации бюджетного процесса.

Реформа бюджетного процесса и управления расходами

Главной целью реформирования муниципальных финансов является переход на управление по результатам, частью которого является бюджетирование, ориентирование на результат (БОР).

В рамках БОР органы местного самоуправления муниципального образования Плавский район планируют:

1. Формирование комплекса бюджетных целевых программ на территории муниципального образования Плавский район для включения их в бюджет муниципального образования Плавский район на 2008 год и на среднесрочную перспективу до 2009 года. Это позволит получить следующие результаты:

- привлечь средства бюджетов разных уровней и внебюджетных источников для решения острых социально-экономических задач;

- более точно планировать потребность в бюджетных средствах на среднесрочную перспективу;

- переход на инструменты среднесрочного планирования деятельности позволит муниципальному образованию Плавский район ставить и решать более комплексные задачи, выходящие за рамки одного бюджетного года.

2. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует также и оценки результативности использования бюджетных средств в бюджетном году и при завершении каждой программы.

В этой связи необходимо разработать и внедрить механизмы мониторинга и оценки использования бюджетных средств.

Развитие системы мониторинга использования бюджетных средств будет способствовать своевременному выявлению недостатков и улучшению качества предоставления населению бюджетных услуг, а также позволит проанализировать соответствие затраченных средств значимости предоставленных населению бюджетных услуг и результатов выполнения целевых бюджетных программ.

3. Используя разработанные на областном уровне отраслевые стандарты качества бюджетных услуг, обеспечить внедрение нормативов бюджетных услуг и стандартов качества предоставления бюджетных услуг населению муниципального образования Плавский район. Это позволит расходовать бюджетные средства более эффективно, направляя их в те ведомства и учреждения, которые стремятся соблюдать требования стандартов, позволит обеспечить единый уровень обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг.

4.Разработка и внедрение в рамках полномочий, закрепленных за муниципальным образованием, перечня предоставляемых населению бюджетных услуг. Это способствует повышению информированности потребителей бюджетных услуг, повышению ответственности органов местного самоуправления и поставщиков бюджетных услуг.

5.Использование показателей востребованности бюджетных услуг при планировании расходов бюджета, установление зависимости бюджетного финансирования от востребованности деятельности со стороны потребителей бюджетных услуг позволит более рационально использовать ограниченные ресурсы и повысить удовлетворенность потребителей бюджетных услуг.

6. Совершенствование методов бюджетного планирования и бюджетного процесса. Для достижения этой задачи необходимо повышение обоснованности и точности бюджетного планирования, что позволит повысить качество управления бюджетными средствами.

7. Развитие инструментов независимой публичной экспертизы нормативно-правовых актов в области налоговой и бюджетной политики.

В рамках развития механизмов независимой публичной экспертизы планируется повысить значимость следующих инструментов:

- публикация принимаемых нормативно- правовых актов и их проектов в средствах массовой информации и сети Интернет;

- вовлечение, на общественных началах, населения, общественных организаций в экспертизу проектов нормативно- правовых актов в области налогов и бюджетной политики и оценку последствий их принятия.

8. Повышение прозрачности муниципальных финансов.

Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления муниципального образования является необходимым условием обеспечения эффективности и устойчивого управления муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели являются требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов местного самоуправления муниципального образования Плавский район.

Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления муниципальными финансами, повышает ответственность органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в муниципальных учреждениях.

Открытая информация о финансовом состоянии муниципального образования, планах и результатах управления муниципальными финансами должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной.

Реформа системы управления долгом

Реформирование системы привлечения долговых обязательств является одной из важных частей бюджетной реформы в муниципальном образовании Плавский район. В рамках реформирования управления долгом и кредиторской задолженностью планируется:

- разработать новые инструменты управления кассовыми разрывами. Для этого необходимо разработать и внедрить механизмы планирования временных кассовых разрывов и сформировать обеспечение для финансирования временных кассовых разрывов. Это позволит обеспечить , во- первых, оптимальную долговую нагрузку на бюджет, во- вторых, финансирование должно быть направлено на достижение целевых показателей результата, которые будут закрепляться за органами местного самоуправления муниципального образования Плавский район;

- разработать и принять механизмы, которые не позволят бюджетным учреждениям, муниципальным унитарным предприятиям принимать на себя обязательства, не покрытые источниками финансирования. Это позволит сбалансировать нагрузку на бюджет и привязать финансирование к достигнутым результатам;

- разработать и реализовать мероприятия по оздоровлению финансов муниципального образования Плавский район, направленные на реструктуризацию существующей кредиторской задолженности, в том числе и просроченной. Это позволит снизить долговую нагрузку на бюджет и уменьшить расходы на обслуживание долга.

Реформа инвестиционных процессов

Инвестиции - один из способов достижения результатов социально- экономического разви-тма муниципального образования Плавский район. Для осуществления этой цели, при переходе на БОР, прежде всего, необходимы преобразования в управлении инвестиционными проектами. Планируемые изменения будут направлены на решение следующих задач:

- внедрение инструментов оценки бюджетной и социальной эффективности, реализуемых инвестиционных проектов.

За счет средств и с участием средств бюджета муниципального образования Плавский район реализуются социальные и инфраструктурные инвестиционные проекты, которые направлены на решение социальных проблем, например, реконструкцию объектов коммунального назначения, необходимой системы инженерных коммуникаций (инфраструктуру). Предлагаемые изменения позволят более точно и системно определять бюджетные и социальные последствия от реализации каждого проекта.

Внедрение инструментов оценки бюджетной и социальной эффективности для каждого инвестиционного проекта, предлагаемого к реализации за счет средств бюджета муниципального образования, позволит органам местного самоуправления муниципального образования уже на ранних стадиях выявлять проекты, реализация которых не целесообразна, что приведет к сокращению объема расходов местного бюджета и позволит своевременно их перенаправить на более привлекательные и значимые инвестиционные проекты;

- совершенствование инструментов оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, сроков реализации проектов и приоритетов.

Данное направление тесно связано с предыдущим.

Планирование и реализация социальных инвестиционных проектов должно обеспечить население муниципального образования Плавский район соответствующими объектами в соответствии с реальными нуждами населения.

Увязывание социальных инвестиционных проектов с объемами бюджетных услуг позволит органам местного самоуправления муниципального образования более точно планировать объемы средств, направляемых из бюджета муниципального образования Плавский район на реализацию этих инвестиционных проектов и оценивать вклад каждого реализованного инвестиционного проекта в достижение целевых показателей администрации.

Организация работы по участию муниципального образования Плавский район в реализации инвестиционных проектов на условиях софинансирования из бюджета Тульской области за счет средств фонда реформирования муниципальных финансов муниципального образования.

Внедрение порядка возмещения за счет средств бюджета муниципального образования Плавский район части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемых организациями для реализации инвестиционных проектов на территории муниципального образования Плавский район.

Основными целями реформы по данному направлению является стимулирование инвестиционной активности и привлечение средств инвесторов, создание новых рабочих мест, увеличение поступлений налоговых платежей в бюджет муниципального образования и решение остросоциальных проблем. Это позволит связать необходимость социальных проблем с реализацией коммерческих инвестиционных проектов.

Для повышения качества системы управления инвестиционными проектами необходимо активно развивать информационную систему, которая позволила бы в оперативном режиме отслеживать состояние и статус каждого инвестиционного проекта.

Реформирование системы закупок

Одним из основных направлений реформирования должны стать действия, направленные на формирование системы управления закупками, органично встроенной в систему бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках внедрения системы управления следует предпринять следующие меры:

1. Осуществить внедрение системы управления закупками в бюджетный процесс муниципального образования. Это позволит добиться следующих результатов:

- обеспечить увязку стоимостных и натуральных показателей закупок с потребностями в бюджетном финансировании;

- синхронизировать процессы планирования, утверждения, исполнения и контроля в области бюджетного процесса и закупочной деятельности (планирования, утверждения, исполнения и контроля заказа);

- обеспечить взаимосвязь между потребностями в номенклатуре и объемами закупаемой продукции (работах, услугах) с планируемыми объемами бюджетных услуг. Это позволит осуществить закупку продукции (работ, услуг) по номенклатуре, необходимой для оказания бюджетных услуг, в соответствии с установленными стандартами качества.

2. Создать интегрированную информационную систему управления заказчиками для муниципальных нужд, которая позволит:

- уменьшить расходы на размещение муниципального заказа для муниципальных нужд за счет увеличения лотов и получения дополнительных скидок по цене;

- повысить прозрачность и упорядоченность процедур размещения и исполнения заказа.

3. Расширить временный горизонт планирования закупочной деятельности, что позволит органам местного самоуправления муниципального образования Плавский район более обоснованно подходить к формированию среднесрочного финансового плана.

Совершенствование системы создания условий по развитию доходной базы

Одной из основных составляющих реформирования муниципальных финансов является совершенствование развития доходной базы бюджета муниципального образования. Для достижения этой цели необходимо разработать комплекс мероприятий по повышению налогового потенциала и сокращению налоговой недоимки.

Для этого администрацией муниципального образования Плавский район планируется проведение следующих мероприятий:

- совершенствование деятельности межведомственной комиссии по погашению задолженности по выплате заработной платы и контролю за поступлением налоговых платежей в бюджет муниципального образования;

- организация совместно с межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы N 5 по Тульской области проверки предприятий и индивидуальных предпринимателей, по которым установлены факты выплаты заработной платы ниже законодательно установленного уровня;

- организация взаимодействия с районными органами госстатистики по формированию списков организаций, имеющих среднюю заработную плату ниже 3,0 тыс.рублей.

В целях дополнительных источников финансового обеспечения расходных обязательств, необходимо расширение предпринимательской инициативы в учреждениях бюджетной сферы. Это позволит решать наиболее острые социально-экономические задачи за счет внебюджетных источников.

Создание стимулов для увеличения поступлений доходов в местный бюджет

В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в местный бюджет, необходимо установить условия осуществления бюджетного процесса для местного бюджета, в зависимости от уровня его дотационности. Это необходимо для того, чтобы муниципальное образование стремилось к увеличению собственных доходов и переходу из категории муниципального образования с местным бюджетом, с низким уровнем бюджетной обеспеченности, в категорию муниципального образования с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.

В муниципальном образовании Плавский район, в бюджете которого доля финансовой помощи из бюджета Тульской области составляет более 60% объема собственных доходов, необходимо установление следующих требований по контролю за эффективностью использования бюджетных средств:

- введение дополнительных ограничений на объем муниципального долга и величину дефицита бюджета муниципального образования;

- повышение эффективности использования бюджетных средств и увеличение поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;

- введение запрета на финансирование из бюджета муниципального образования мероприятий, не отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям местных органов власти.

Организация работы по получению средств из фонда реформирования
муниципальных финансов

В качестве основных направлений использования фонда реформирования муниципальных финансов, который планируют сформировать в составе бюджета Тульской области, могут быть:

1. Совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращения количества пересмотров параметров бюджета, обеспечения прозрачности бюджетного процесса.

2. Развитие налоговой и доходной базы местного бюджета, в том числе:

- разработка комплекса мероприятий по повышению налогового потенциала;

- разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки, в том числе за счет банкротства должников бюджета, повышение доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий.

3. Совершенствование управления муниципальным долгом:

- организация учета совокупного муниципального долга;

- соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга.

4. Развитие системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе.

5. Повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере путем соблюдения региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением.

6. Повышение качества управления муниципальной собственностью за счет:

- разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью;

- разработки и применения критериев оценки эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, внедрения системы оценки имущества физических лиц на рыночной основе.

Внедрение комплексной автоматизированной информационной системы для
обеспечения бюджетного процесса

Одним из приоритетных направлений при реформировании системы муниципальных финансов является внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом с подключением к ней всех участников бюджетного процесса муниципального образования Плавский район. В рамках создания Единой системы управления бюджетным процессом, ориентированным на результат, необходимо совершенствовать не только организационное, нормативно-методическое, но и информационное обеспечение процесса бюджетного управления муниципального образования Плавский район. Развитие существующей автоматизированной системы является неотъемлемым этапом создания в муниципальном образовании Плавский район эффективной системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Изменение принципов и схем работы участников бюджетного процесса предопределяет как развитие функционального наполнения используемых автоматизированных систем, так и расширение круга объектов автоматизации. В единое информационное пространство должны быть вовлечены и муниципальные образования, расположенные на территории Плавского района и муниципальные бюджетные учреждения. Таким образом, задачи разработки единых стандартов работы всех участников бюджетного процесса и оснащение органов местного самоуправления единым обеспечением и необходимой компьютерной техникой для осуществления четкого и оперативного взаимодействия с финансовым управлением муниципального образования Плавский район в части планирования и использования бюджетов разных уровней являются наиболее актуальными.