Решение Санкт-Петербургского городского суда от 27 июня 2018 г. по делу N 3а-126/2018

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 октября 2018 г. N 78-АПГ18-21 настоящее решение оставлено без изменения

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В,

при секретаре Егоровой О.А,

с участием прокурора Соловьевой В.В,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N3а-126/2018 по административному исковому заявлению Лозовского С.А. о признании пункта 2.2.1. постановления правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2007 года N1165 "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге" недействующим в части запрета маломерным судам осуществлять движение на участке реки Малая Невка,

установил:

18 сентября 2007 года правительством Санкт-Петербурга принято постановление N1165 "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге".

Первоначальный текст постановления опубликован в изданиях "Петербургский дневник" от 15 октября 2007 года N40, "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" от 29 октября 2007 года.

Пунктом 2.2 постановления (в редакции постановления правительства Санкт-Петербурга от 20 мая 2016 года N383) установлены особенности пользования акваторией реки Невы выше по течению нижней кромки Благовещенского моста, реки Малой Невы выше по течению нижней кромки Тучкова моста, реки Малой Невки выше по течению нижней кромки Большого Петровского моста, реки Большой Невки, реки Средней Невки для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге:

При пользовании указанной в пункте 2.2 постановления акваторией для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге запрещается:

создавать помехи движению и маневрированию немаломерных судов;

двигаться в период разводки мостов под разведёнными пролетами;

осуществлять движение на участке 4,55-7,45 км реки Малой Невки, обозначенном знаками "Движение мелких плавучих средств запрещено!", расположенными на левом берегу реки Малой Невки (пункт 2.2.1).

Правительством Санкт-Петербурга 12 декабря 2017 года принято постановление N1029 "О внесении изменений в постановление правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2007 года N1165", которым, среди прочего, внесены следующие изменения:

"1.3: Абзац четвертый пункта 2.2.1 Правил изложить в следующей редакции: осуществлять движение на участке реки Малой Невки от Каменноостровского моста до Большого Крестовского моста".".

Данное постановление правительства Санкт-Петербурга опубликовано 23 мая 2018 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru) (л.д.173).

Лозовский С.А. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим пункт 2.2.1 постановления правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2007 года N1165 "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге" в части запрета маломерным судам осуществлять движение на участке реки Малой Невки.

В обоснование заявленных требований Лозовский С.А. ссылается на то, что оспариваемая норма вводит запрет движения маломерных судов на участке внутренних водных путей Российской Федерации, что относится к компетенции федерального законодателя, следовательно, правительство Санкт-Петербурга приняло оспариваемую норму с превышением предоставленных полномочий в области водных отношений.

Кроме того, данная норма не соответствует требованиям статьи 77 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, предусматривающей возможность принятия временного запрета движения судов лишь администрацией бассейна внутренних водных путей при наличии определённых условий; данный запрет введён на неопределённый срок и при отсутствии соответствующего распоряжения администрации бассейна либо федерального органа исполнительной власти в отсутствие чрезвычайных ситуаций и вне связи с какой-либо общественно-значимой целью.

Такое правовое регулирование, по мнению истца, является нарушением федерального законодательства, регулирующего правоотношения в области движения судов внутреннего водного транспорта.

В судебное заседание административный истец Лозовский С.А. явился, на удовлетворении требований административного иска настаивает; пояснил, что вопросы движения судов по внутренним водным путям Российской Федерации не могут регулироваться региональным законодателем, при этом Атлас Единой глубоководной системы Европейской части Российской Федерации, разработанный ФБУ "Администрация "Волго-Балт", устанавливающий на этом же участки Малой Невки запрет движения мелких плавучих средств, не является нормативным правовым актом, обязательным к исполнению.

Представители административного ответчика, правительства Санкт-Петербурга Малинский Д.А, Попова О.А, Гусева Е.А, действующие на основании доверенностей от "дата", от "дата", от "дата" соответственно, в судебное заседание явились, в удовлетворении заявленных требований просят отказать.

В обоснование своих возражений ответчик указывает на то, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах предоставленной органу исполнительной власти субъекта компетенции с соблюдением порядка принятия и обнародования, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица, ФБУ "Администрация Волго-Балтийского бассейна внутренних водных путей" Тарасов Д.Б, действующий на основании доверенности от "дата", в судебное заседание явился, полагает, что в удовлетворении административного иска надлежит отказать.

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, суд не находит оснований для удовлетворения требований административного иска.

Понятие внутренних водных путей Российской Федерации дано в статье 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, в силу которой внутренние водные пути Российской Федерации - это пути сообщения внутреннего водного транспорта, определяемые Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Перечнем внутренних водных путей Российской Федерации, утверждённым распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2002 года N 1800-р, река Малая Невка относится к внутреннему водному пути Российской Федерации.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 59 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, относится решение вопросов осуществления государственного мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации.

По вопросам, указанным в пункте 2 статьи 26.3 данного закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3).

То есть, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу (пункт 2 статьи 2).

На основании и во исполнение данного Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения (пункт 6 статьи 2).

Статьями 24 и 25 Водного кодекса Российской Федерации определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений.

Согласно пункту 7 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 29 июня 2016 года принят Закон Санкт-Петербурга N455-88 "Экологический кодекс Санкт-Петербурга", подписанный губернатором Санкт-Петербурга 18 июля 2016 года (далее Экологический кодекс Санкт-Петербурга).

Данный закон Санкт-Петербурга регулирует отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также водных отношений на территории Санкт-Петербурга.

Статьёй 2 Экологического кодекса Санкт-Петербурга установлено, что законодательство Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды и водных отношений состоит из данного Кодекса и иных законов Санкт-Петербурга, регулирующих правоотношения в области охраны окружающей среды и водных отношений, а также принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Законы Санкт-Петербурга, регулирующие правоотношения в области охраны окружающей среды и водных отношений, должны соответствовать настоящему Кодексу.

В случае противоречия между настоящим Кодексом и иным законом Санкт-Петербурга, регулирующим правоотношения в области охраны окружающей среды и водных отношений, применяется настоящий Кодекс.

Статья 4 Экологического кодекса Санкт-Петербурга закрепляет полномочия правительства Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды и водных отношений на территории Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 9 этой статьи, в области водных отношений правительство Санкт-Петербурга осуществляет, среди прочего, следующие полномочия:

разработка и принятие нормативных правовых актов в области водных отношений в пределах своей компетенции (подпункт 1);

владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности Санкт-Петербурга, в установленном порядке (подпункт 2);

определение исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющих в Санкт-Петербурге переданные Российской Федерацией полномочия в области водных отношений (подпункт 3);

разработка, утверждение и реализация в установленном порядке программ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории Санкт-Петербурга (подпункт 6);

утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах (подпункт 9);

утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах (подпункт 10);

утверждение правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд (подпункт 11).

Пунктом 10 этой же статьи установлено, что правительство Санкт-Петербурга может осуществлять иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды и водных отношений.

В пределах указанных федеральных дискреционных полномочий в их интерпретации с нормами регионального законодательства правительством Санкт-Петербурга 18 сентября 2007 года принято постановление N1165, пунктом 1 которого утверждены Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге (далее Правила).

Учитывая, что постановление правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2007 года N1165, а также постановление правительства Санкт-Петербурга от 12 декабря 2017 года N1029, приняты с соблюдением предусмотренной процедуры, опубликованы в установленном порядке, суд приходит к выводу, что оспариваемое в части постановление издано уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий по утверждению правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах с соблюдением установленной формы и правил официального опубликования и введения нормативных правовых актов в действие.

Разрешая заявленные требования по существу, суд исходит из того, в соответствии с абзацами 17 и 18 статьи 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации маломерное судно - судно, длина которого не должна превышать двадцать метров и общее количество людей на котором не должно превышать двенадцать; прогулочное судно - судно, общее количество людей на котором не должно превышать восемнадцать, в том числе пассажиров не более чем двенадцать, и которое используется в некоммерческих целях и предназначается для отдыха на водных объектах.

Согласно судовому билету Лозовский С.А. является собственником маломерного судна, используемого в некоммерческих целях, а именно, моторного судна "... " (л.д.16-17).

Как пояснил административный истец в судебном заседании, данное маломерное судно используется им для отдыха на водных объектах Санкт-Петербурга.

Таким образом, суд проверяет соответствие оспариваемой нормы требованиям федерального законодательства в контексте возможного нарушения прав административного истца, как собственника маломерного судна, используемого в некоммерческих целях для отдыха на водных объектах.

Оценивая довод административного истца о том, что оспариваемая норма принята правительством Санкт-Петербурга с превышением предоставленных субъекту федерации полномочий, поскольку правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах не могут содержать норм, запрещающих судоходство в бассейнах внутренних водных путей Российской Федерации, суд принимает во внимание следующее.

Действительно, исходя из положений статей 2, 4 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по осуществлению правового регулирования в области внутреннего водного транспорта.

Кроме того, согласно пункту 3 статьи 34 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, безопасность судоходства обеспечивается в соответствии с настоящим Кодексом, правилами плавания судов по внутренним водным путям, правилами движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей, правилами пропуска судов через шлюзы внутренних водных путей, правилами диспетчерского регулирования движения судов и управления движением судов на внутренних водных путях, утверждёнными федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.

Между тем, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации регулирует отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации (пункт 1 статьи 1).

При этом абзац 4 статьи 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации определяет судоходство, как деятельность, связанную с использованием на внутренних водных путях судов для перевозок грузов, пассажиров и их багажа (включая операции по погрузке и выгрузке грузов и багажа, посадке и высадке пассажиров), почтовых отправлений, буксировки судов и плавучих объектов, проведения поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, строительных, путевых, гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ, лоцманской и ледокольной проводки, спасательных операций, осуществления мероприятий по охране водных объектов, защите их от загрязнения и засорения, подъема затонувшего имущества, проведения мероприятий по контролю, проведения научных исследований, для учебных, спортивных и культурных целей, иных целей внутреннего водного транспорта.

Согласно абзацу 2 статьи 3 этого же Кодекса внутренний водный транспорт Российской Федерации - один из видов транспорта, представляющего собой производственно-технологический комплекс с входящими в него организациями, осуществляющими судоходство и иную связанную с судоходством деятельность на внутренних водных путях Российской Федерации.

Таким образом, административный истец, как владелец маломерного судна, предназначенного для отдыха на водных объектах, не является субъектом правоотношений, урегулированных Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации, поскольку принадлежащее ему судно, не относящееся к внутреннему водному транспорту, не используется в целях судоходства, поименованных в вышеуказанной правовой норме.

Исходя из этого, суд приходит к выводу, что введение запрета осуществления движения судов, относящихся к внутреннему водному транспорту Российской Федерации, в бассейнах внутренних водных путей относится к компетенции федерального законодателя.

В данном случае, ответчик такой запрет не вводил, а ввёл запрет водопользования для личных и бытовых нужд в соответствии с частью 3 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, запрет использования маломерных судов на водных объектах общего пользования может быть установлен субъектом Российской Федерации, в том числе и запрет водопользования в виде запрещения движения маломерных судов, предназначенных для отдыха на водных объектах.

Согласно части 4 статьи 6, пунктам 1, 2 части 1, части 2 и 3 статьи 41 Водного кодекса Российской Федерации на водных объектах общего пользования может быть запрещено купание, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В случае угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека, возникновения иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера водопользование может быть приостановлено или ограничено нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или решением суда.

По смыслу вышеприведённых правовых норм к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено определение водных объектов, где пользование водными объектами для плавания на маломерных судах запрещено, ограничено или приостановлено.

Представитель административного ответчика в качестве обоснования необходимости введения данного запрета ссылался на обращения в адрес правительства Санкт-Петербурга СПб ГБОУ ДОД СДЮСШОР "Школа высшего спортивного мастерства по водным видам спорта", в которых указывалось, что из-за хаотичного движения на больших скоростях маломерных судов на указанном участке реки Малая Невка существует реальная угроза причинения вреда жизни и здоровью спортсменов-гребцов из пяти гребных клубов, которые в количестве 500-600 человек, большинство из которых дети, ежедневно тренируются на данном участке водного объекта.

Допрошенный судом в судебном заседании 27 июня 2018 года в качестве свидетеля директор СПб ГБОУ ДОД СДЮСШОР "Школа высшего спортивного мастерства по водным видам спорта" Кежаева М.В. пояснила, что до введения данного запрета в результате движения маломерных судов на указанном участке Малой Невки тренировочный процесс не являлся безопасным, имелись неоднократные случаи столкновений маломерных судов со спортивными судами, что не приводило к причинению вреда жизни спортсменов, однако, риск такого вреда, а также вреда здоровью был велик.

У суда не имеется оснований не доверять показаниям данного свидетеля, предупреждённого судом об уголовной ответственности за дачу ложных показаний, не заинтересованного в исходе дела.

Таким образом, данная норма вопреки доводам истца не была введена произвольно, такое правовое регулирование обусловлено необходимостью обеспечения безопасности спортсменов во время тренировок на водном объекте для исключения угрозы причинения вреда их жизни или здоровью.

Суд также находит несостоятельным довод административного истца о том, что тренировочный процесс на данном участке Малой Невки не происходит круглосуточно, в связи с чем ответчик не обосновал запрет движения маломерных судов в ночное время, поскольку нормативно время тренировок спортсменов не ограничено.

Довод административного истца, что на данном участке не запрещено судоходство, а большие суда потенциально наиболее опасны для здоровья тренирующихся спортсменов, чем маломерные прогулочные суда, не является основанием для удовлетворения административного иска, поскольку вопрос целесообразности принятия оспариваемой нормы не входит в компетенцию суда, а запрещение судоходства не относится к полномочиям регионального законодателя.

Кроме того, приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 29 июня 2005 года N502 утверждены Правила пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации (далее Правила), которые устанавливают единый порядок пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации.

Согласно пункту 8 этих Правил, при плавании на маломерных судах запрещается, среди прочего, управлять маломерным судном с нарушением норм загрузки, пассажировместимости, ограничений по району и условиям плавания (пункт "а"); заходить в постоянно или временно закрытые для плавания районы без специального разрешения или преднамеренно останавливаться в запрещённых местах (пункт "е"); в целях обеспечения безопасности людей заходить под мотором или парусом и маневрировать на акваториях пляжей, купален, других мест купания и массового отдыха населения на водных объектах (пункт "ж").

При этом суд не может принять довод представителя правительства Санкт-Петербурга о том, что аналогичный запрет движения для маломерных судов на данном участке Малой Невки содержится в Атласе единой глубоководной системы европейской части Российской Федерации, утверждённой администрацией бассейна, ФБУ "Администрация Волго-Балтийского бассейна внутренних водных путей", поскольку указанный Атлас не является нормативно-правовым актом.

Суд не усматривает оснований для применения к спорным правоотношениям положений статьи 77 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, находящейся в главе XI "Перевозка грузов", регулирующей возможность введения администрацией соответствующего водного бассейна ограничений или запретов движения судов, поскольку она не регулирует вопросы водопользования; при этом действующее законодательство должно применяться в системном толковании с учётом структуры и внутренней логики применяемого нормативного акта.

Таким образом, поскольку доводы административного истца о несоответствии оспариваемой региональной нормы федеральному законодательству не нашли своего подтверждения, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Лозовского С. А. о признании пункта 2.2.1. постановления правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2007 года N1165 "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге" недействующим в части запрета маломерным судам осуществлять движение на участке реки Малая Невка - оставить без удовлетворения.

Возложить на правительство Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья: