Приложение. Концепция долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года"

Приложение

к постановлению
администрации Тульской области
от 30 мая 2011 г. N 428

Концепция
долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности
бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года"

1. Содержание проблемы и обоснование ее решения
программно-целевым методом

В настоящее время в Тульской области (далее - область) планирование социально-экономического развития слабо увязано с бюджетным планированием. Сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов исполнительной власти области и бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом. Невелика доля расходов бюджета области, осуществляемых по программно-целевому принципу. Если объем расходов бюджета области, осуществляемых непосредственно через долгосрочные целевые и иные программы, в 2007 году составлял 1,7 млрд. рублей (7,6 %), в 2008 году - 3,0 млрд. рублей (9,6 %), в 2009 году - 3,6 млрд. рублей (11,0 %), то в 2010 году этот показатель составляет 4,1 млрд. рублей (10,1 %). При росте объема бюджетных расходов, реализуемых программно-целевым методом, их доля в общих расходах бюджета области остается незначительной.

Ресурс роста бюджетных доходов в значительной степени исчерпан в 2010 году. В 2011-2012 годах налоговые и неналоговые доходы бюджета области прогнозируются на уровне 25,0 - 28,0 млрд. рублей. С 2009 года бюджет области исполняется с дефицитом. Таким образом, основным источником оптимизации расходов бюджета области для обеспечения решения проблем социально-экономического развития региона должно стать повышение эффективности использования бюджетных расходов и снижение финансовых потерь. Определенный задел в этом направлении был создан в результате реализации областной целевой программы "Реформирование финансов Тульской области на 2006-2008 годы" (далее - Программа реформирования).

Реализация Программы реформирования обеспечила создание условий для применения среднесрочного финансового планирования, ведомственных целевых программ, государственных заданий и иных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

Тем не менее, предпринятых мер в ходе реализации Программы реформирования оказалось недостаточно. Применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, носит локальный характер. Не произошло масштабной оптимизации перечня расходных обязательств. Бюджетными учреждениями достаточно пассивно решались вопросы повышения результативности использования бюджетных средств и ликвидации просроченной кредиторской задолженности. Несмотря на наличие правовых оснований, количество вовлеченных в систему оказания услуг негосударственных и автономных учреждений незначительно. В то же время бюджетные учреждения не имеют достаточных стимулов к результативной деятельности и экономии бюджетных средств.

Итоги проведенной работы не обеспечили достижения желаемых результатов по отдельным направлениям социально-экономического развития области. Это произошло в результате отсутствия увязки Программы социально-экономического развития Тульской области с бюджетом Тульской области (далее - бюджет области) и, в том числе, по причине недостаточного использования программно-целевых методов.

С позиций повышения эффективности распределения бюджетных средств в организации бюджетного процесса в области имеется пробел в отношении нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг. Нуждается в расширении практика конкурсного распределения ассигнований из бюджета принимаемых обязательств.

В области реализуются мероприятия по сокращению бюджетных расходов на исполнение отдельных расходных обязательств. Тем не менее, при их реализации уделяется недостаточное внимание сокращению управленческих расходов, в том числе на уровне учреждений, сокращению административных издержек при предоставлении социальных выплат и субсидий. Не получил распространения аутсорсинг осуществления отдельных функций, связанных с обеспечением системы государственного управления. Практика предоставления услуг по осуществлению юридически значимых действий в электронной форме отсутствует.

В области действует система государственного финансово-бюджетного контроля, но внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг, повышение самостоятельности государственных учреждений требуют ее комплексного реформирования. Необходимость в преобразованиях обуславливается также отсутствием систематического аудита эффективности использования бюджетных средств. Требуется усилить контроль за качеством финансового управления органами исполнительной власти области.

В области принимаются меры по развитию информационной системы управления государственными и муниципальными финансами, а также по повышению прозрачности деятельности органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления. Тем не менее, использование информационных ресурсов нуждается в систематизации и расширении. Недостаточно публичной информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций государственного и муниципального сектора.

Продолжить работу по вышеуказанным направлениям предлагается в рамках реализации долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года" (далее - Программа). Мероприятия Программы будут осуществляться на всей территории области, в их реализации примут участие органы исполнительной власти области, органы местного самоуправления и государственные учреждения Тульской области.

Целевую группу, которую планируется охватить программными мероприятиями, составляют не менее 90% населения области, пользующиеся услугами государственных учреждений (дети, посещающие детские дошкольные учреждения, учащиеся государственных учреждений общего образования, начального и среднего профессионального образования, студенты учреждений высшего и послевузовского профессионального образования, жители области, обращающиеся за стационарной, амбулаторной и санаторно-оздоровительной помощью, население, занимающееся в государственных учреждениях физической культуры и спорта, пожилые граждане области, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания и обслуживаемые в полустационарных учреждениях социального обслуживания населения), а также сотрудники государственных учреждений, предоставляющих государственные услуги населению области.

Реализация Программы создаст условия для повышения доли расходов, осуществляемых программно-целевым методом, не менее чем 95% от общего объема расходов бюджета области на соответствующий бюджетный год, сокращения неэффективных расходов, недопустимости возникновения необеспеченных расходных обязательств, снижения дефицита бюджета до 5% от суммы доходов бюджета и сокращения расходов бюджета области, связанных с привлечением заимствований.

Достижение планируемых изменений подразумевает проведение ряда мероприятий, наибольшего эффекта по реализации которых можно добиться путем скоординированных действий по решению задач, обеспечивающих переход на управление по результатам, со стороны всех органов исполнительной власти области. Таким образом, повышение эффективности бюджетных расходов возможно достичь только программно-целевым методом.

Финансовые потери бюджета области, которых можно избежать путем реализации мероприятий Программы, оцениваются в размере 1,6 млрд. рублей и равны объему сокращаемого дефицита бюджета области в 2013 году против 2011 года.

Правительство Российской Федерации распоряжением от 30 июня 2010 года N 1101-р утвердило Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и рекомендовало разработать и реализовать аналогичные программы на региональном уровне. При этом в целях поддержки реализации региональных и муниципальных программ по повышению эффективности бюджетных расходов предполагается возможность предоставления на конкурсной основе субсидий из федерального бюджета.

2. Цели, задачи, основные мероприятия и сроки реализации
долгосрочной целевой программы

Цель Программы - повышение эффективности бюджетных расходов области, создание правовых и финансовых условий для повышения результативности выполнения государственных функций, обеспечения потребностей населения и организаций в государственных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития Тульской области.

Достижение цели Программы обеспечивается в результате решения следующих основных задач:

а) обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета области.

Для решения настоящей задачи планируется реализация следующих основных мероприятий:

разработка и утверждение методики формирования долгосрочного прогноза консолидированного бюджета области;

формализация процедур принятия и исполнения расходных обязательств;

разработка нормативного правового акта Тульской области о порядке формирования и использования резервного фонда Тульской области;

б) обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования, а также целевых показателей, используемых при планировании бюджетных расходов и оценке их эффективности, со стратегическими и среднесрочными целями социально-экономического развития области и системой мониторинга достижения заявленных целей.

В рамках решения настоящей задачи планируется реализовать следующие основные мероприятия:

разработка и утверждение бюджетной стратегии области;

разработка и утверждение положения о государственных программах области;

обеспечение разработки ведомственных целевых программ всеми главными распорядителями бюджетных средств области;

в) создание условий для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти области и государственных учреждений области по обеспечению предоставления государственных услуг.

В целях решения настоящей задачи планируется реализация следующих основных мероприятий:

паспортизация государственных учреждений области;

инвентаризация имущества государственных учреждений;

разработка порядка оценки эффективности деятельности учреждений (организаций) по оказанию государственных услуг, качества услуг и финансового менеджмента;

г) создание механизмов, обеспечивающих эффективность бюджетных расходов и повышение качества управления финансами, в том числе путем создания механизмов стимулирования к этому участников бюджетного процесса и органов местного самоуправления.

В рамках решения настоящей задачи планируется реализовать следующие основные мероприятия:

совершенствование порядка бюджетного планирования и подготовки проекта закона о бюджете;

проведение анализа функций органов государственного управления на предмет выявления избыточных и дублирующих;

минимизация расходов на обслуживание государственного долга;

д) повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов исполнительной власти области, в том числе за счет внедрения требований к открытости показателей их деятельности.

Для решения данной задачи будут реализованы следующие основные мероприятия:

принятие мер по развитию единой интегрированной информационной системы управления общественными финансами - электронного бюджета;

модернизация информационного портала органов исполнительной власти области в сети Интернет;

размещение информации о деятельности государственных учреждений в сети Интернет с возможностью интерактивных оценок качества предоставляемых ими государственных услуг.

Предлагаемые к реализации меры создадут организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным отраслям социальной сферы области и направлениям региональной политики.

Программа будет реализована в течение 2011-2013 годов. При этом предусматриваются три этапа реализации Программы. В рамках 1 этапа (2011 год) осуществляются: аналитические мероприятия, разработка и утверждение необходимых нормативных правовых актов и методических документов, иные первоочередные программные мероприятия. В рамках 2 этапа (2012 год) осуществляется практическое внедрение и использование разработанных методик, порядков и регламентов, а также реализация программных мероприятий. На 3 этапе (2013 год) обеспечивается подведение итогов и анализ результатов выполнения программных мероприятий, закрепление показавших оптимальность решений и процедур управления бюджетными ресурсами. Проводятся заключительные расчеты по Программе и публикуется информация о ее выполнении.

3. Ресурсное обеспечение и механизмы управления
долгосрочной целевой программой

Расходы на реализацию мероприятий Программы в 2011-2013 годах планируются в объеме 267,5 млн. рублей.

Финансирование Программы предполагается осуществить из двух источников: собственных доходов бюджета области и планируемых к получению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета на поддержку реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Предлагаются следующие варианты необходимой потребности в финансовых ресурсах на реализацию мероприятий Программы в 2011-2013 годах:

Вариант 1.

Общий объем финансирования Программы составляет 267,5 млн. рублей:

из средств федерального бюджета - 150,0 млн. рублей:

2011 год - 60,0 млн. рублей;

2012 год - 90,0 млн. рублей;

из средств бюджета области - 117,5 млн. рублей:

2011 год - 77,0 млн. рублей;

2012 год - 39,5 млн. рублей;

2013 год - 1,0 млн. рублей.

Объем расходов по экономической статье расходов "Увеличение стоимости основных средств" в 2011-2013 годах по первому варианту финансирования Программы составит 12,0 млн. рублей, расходы по экономической статье "Прочие услуги" в части финансирования работ по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам - 98,5 млн. рублей. Иные расходы планируются в сумме 157,0 млн. рублей, в том числе: 19,2 млн. рублей - расходы на профессиональную подготовку, повышение квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих; 7,5 млн. рублей - расходы на создание условий для проведения реструктуризации сети бюджетных учреждений и создания автономных учреждений; 130,3 млн. рублей - расходы на стимулирование достижения лучших результатов среди отраслевых департаментов и органов местного самоуправления при внедрении системы бюджетного планирования, ориентированного на результат, повышения качества финансового менеджмента и реализации муниципальных программ и ведомственных планов повышения эффективности бюджетных расходов.

Вариант 2.

Общий объем финансирования Программы составляет 287,5 млн. рублей:

из средств федерального бюджета - 150,0 млн. рублей:

2011 год - 60,0 млн. рублей;

2012 год - 90,0 млн. рублей;

из средств бюджета области - 137,5 млн. рублей:

2011 год - 83,0 млн. рублей;

2012 год - 42,5 млн. рублей;

2013 год - 12,0 млн. рублей.

По данному варианту предусматривается дополнительное финансирование в 2011-2013 годах в сумме 20,0 млн. рублей на закупку компьютерной техники.

Объем расходов по экономической статье расходов "Увеличение стоимости основных средств" в 2011-2013 годах по второму варианту финансирования Программы составит 32,0 млн. рублей, расходы по экономической статье "Прочие услуги" в части финансирования работ по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам - 98,5 млн. рублей. Иные расходы планируются в сумме 157,0 млн. рублей, в том числе: 19,2 млн. рублей - расходы на профессиональную подготовку, повышение квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих; 7,5 млн. рублей - расходы на создание условий для проведения реструктуризации сети бюджетных учреждений и создания автономных учреждений; 130,3 млн. рублей - расходы на стимулирование достижения лучших результатов среди отраслевых департаментов и органов местного самоуправления при внедрении системы бюджетного планирования, ориентированного на результат, повышения качества финансового менеджмента и реализации муниципальных программ и ведомственных планов повышения эффективности бюджетных расходов.

Субсидии на поддержку реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов будут предоставляться из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, определенным по результатам конкурсного отбора. Тульская область в 2011 году примет участие в таком конкурсном отборе.

Государственным заказчиком Программы выступит департамент финансов Тульской области.

Исполнителями Программы будут являться:

департамент Тульской области по спорту, туризму и молодежной политике;

департамент здравоохранения Тульской области;

департамент культуры Тульской области;

департамент образования Тульской области;

департамент предпринимательства и потребительского рынка Тульской области;

департамент сельского хозяйства Тульской области;

департамент социального развития Тульской области;

департамент транспорта и дорожного хозяйства Тульской области;

департамент труда и занятости населения Тульской области;

департамент экономического развития и внешних экономических связей Тульской области;

департамент промышленной политики, науки и топливно-энергетического комплекса Тульской области;

департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тульской области;

департамент Тульской области по экологии и природным ресурсам;

департамент имущественных и земельных отношений Тульской области;

комитет Тульской области по семейной, демографической политике, опеке и попечительству;

комитет Тульской области по охоте и рыболовству;

комитет Тульской области по печати и телерадиовещанию;

комитет Тульской области по делам записи актов гражданского состояния;

инспекция Тульской области по надзору и контролю в сфере образования;

главное управление государственной службы и кадров аппарата администрации Тульской области;

управление делами аппарата администрации Тульской области.

Система управления реализацией Программы строится по схеме:

общее руководство и контроль за реализацией Программы осуществляется департаментом финансов Тульской области;

координация действий исполнителей отдельных мероприятий Программы, осуществление оценки эффективности и результативности реализации Программы, рассмотрение хода ее выполнения осуществляется межведомственной комиссией по вопросам реализации Программы (далее - Межведомственная комиссия) (состав и положение о Межведомственной комиссии утверждается постановлением администрации Тульской области).

В целях обеспечения повышенной заинтересованности в реализации Программы будет действовать система стимулирования ее наиболее активных участников из числа органов исполнительной власти области и государственных учреждений. В целях создания стимулов для органов местного самоуправления области по формированию, утверждению и реализации программ повышения эффективности расходов местных бюджетов предусматривается предоставление субсидий из бюджета области, распределяемых на конкурсной основе.

4. Социально-экономический эффект от реализации
долгосрочной целевой программы

Достижение цели Программы и решение программных задач оценивается с использованием целевых показателей результата реализации Программы, приведенных в таблице "Показатели результата реализации Программы".

Реализация мероприятий Программы создаст условия для:

повышения качества жизни населения области;

повышения удовлетворенности потребителей государственных услуг в отношении качества и объемов их предоставления;

повышения доходов работников учреждений и организаций, осуществляющих оказание государственных услуг.

Показатели результата реализации Программы

Показатели результата реализации Программы	Оценка степени влияния конечных результатов реализации Программы на достижение соответствующих индикаторов социально-экономического развития Тульской области	Фактическое значение показателя на момент разработки Программы (базисное значение)	Значения целевых показателей по годам реализации Программы
			2011	2012	2013
Отношение дефицита бюджета области к доходам (без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и иных факторов, указанных в пункте 2 статьи 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации)	Достижение результата способствует повышению сбалансированности и устойчивости бюджета области, что обеспечивает твердую финансовую основу для социально-экономического развития области	17,1%	12,6%	10,4%	5%
Доля расходов бюджета области на реализацию ведомственных, долгосрочных целевых программ, государственных программ области в общем объеме расходов бюджета области	Достижение результата обеспечивает усиление взаимосвязи бюджетных ресурсов с целями и задачами социально-экономического развития области	10%	50%	95%	95%