Приложение к разделу 3 Областной целевой программы "Реформирование финансов Тульской области на 2006-2008 годы". Обоснование и пояснения мероприятий

Приложение
к разделу 3
Областной целевой программы
"Реформирование финансов
Тульской области на
2006-2008 годы"

Обоснование и пояснения мероприятий

1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами

Мероприятие А1. Оценка возможности оказания социальных услуг
негосударственными организациями

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень 2.

Систематизированной работы органов государственной власти Тульской области по оценке возможности реорганизации бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в негосударственные организации не проводилось. Осуществление реорганизации бюджетных учреждений в социальных отраслях затруднено в связи с действующим законодательством, не позволяющим применять в данной сфере иные, кроме бюджетных учреждений, организационно-правовые формы.

Концепция изменений

При проведении реформ по данному направлению следует исходить из следующего:

- предоставление социальных услуг через сеть подведомственных учреждений не всегда эффективно. Сеть бюджетных учреждений может быть избыточна для предоставления социальных услуг, что ведет к росту бюджетных расходов и отсутствию заинтересованности в обеспечении надлежащего качества предоставляемых услуг;

- сложился ряд социальных услуг, которые уже оказываются населению на условиях платности. При этом отдельные бюджетные учреждения предоставляют гражданам аналогичные социальные услуги за счет средств бюджета области, что требует проведения оценки эффективности их деятельности, а также качества предоставления ими социальных услуг.

Существует ряд объективных условий и ограничений, когда применение государственной формы управления является принципиально необходимым. Вопрос о реорганизации бюджетных учреждений в негосударственные организационно-правовые формы следует рассматривать с точки зрения возможности и целесообразности такого перевода.

При выполнении работ в рамках данного мероприятия необходимо использовать следующие подходы:

- оценить бюджетную сеть и выделить две категории учреждений: которые оказывают социальные услуги и которые не оказывают социальных услуг;

- оценить эффективность деятельности бюджетных учреждений, которые оказывают социальные услуги;

- оценить возможность создания альтернативных негосударственных (коммерческих) организаций, оказывающих социальные услуги;

- разработать план мер по отношению к бюджетным учреждениям, которые оказывают социальные услуги, с учетом результатов оценки эффективности их деятельности.

Перечисленные подходы позволят сформировать платформу для изменений и преобразований, которые будут направлены на оценку оптимального пути расходования бюджетных средств, направляемых на оказание социальных услуг населению.

В целях обеспечения встраивания процесса реорганизации бюджетных учреждений в негосударственную форму в бюджетный процесс области необходимо увязать процедуры преобразования с планом развития государственного сектора экономики.

Планируемые мероприятия и результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение перечня основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций).

На первом этапе будут реализованы следующие виды работ:

- утверждение методических рекомендаций по оценке эффективности деятельности бюджетных учреждений (в т.ч. утверждение критериев оценки необходимости реорганизации бюджетных учреждений в форму негосударственных, а также создания альтернативных негосударственных (коммерческих) организаций, оказывающих социальные услуги населению);

- комплексная оценка социальных услуг, предоставляемых населению области, на предмет возможности и целесообразности предоставления услуг негосударственными организациями;

- проведение комплексной оценки возможности реорганизации бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций, а также необходимости и возможности создания альтернативных негосударственных (коммерческих) организаций, оказывающих социальные услуги населению;

- утверждение перечня социальных услуг, предоставляемых населению области, которые могут предоставляться негосударственными организациями.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- утверждение и опубликование порядка реорганизации бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги населению, в иные организационно-правовые формы (при необходимости по результатам проведенной оценки);

- утверждение формы типового контракта, заключаемого с руководителями негосударственных организаций, на предмет оказания социальных услуг;

- публикация в СМИ и сети "Интернет" планируемых и фактических результатов реорганизации бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций.

Главной целью реализации данного мероприятия Программы реформирования является создание инструментов по определению наиболее эффективного способа оказания социальных услуг: через сеть бюджетных учреждений либо путем размещения заказа у негосударственных поставщиков. При этом поставщики социальных услуг должны будут соблюдать стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг населению. Работы по данному направлению будут продолжаться и после завершения реализации Программы реформирования.

Альтернативы и риски

Поскольку Программой реформирования не предусматривается полного перевода бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги в негосударственную форму, возможной альтернативой предлагаемым изменениям может стать усиление контроля за деятельностью бюджетных учреждений и переход на подушевое финансирование расходов при оказании социальных услуг.

Реализации данного мероприятия могут сопутствовать следующие риски:

1) законодательный - отсутствие необходимых правовых норм для осуществления возможности реорганизации бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций либо принятие правовых норм, запрещающих подобный перевод;

2) финансовый - зависимость бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, от финансирования из бюджета области, что не позволит им в случае преобразования перейти на самоокупаемость;

3) социальный - рост стоимости и (или) дефицит социальных услуг соответствующего качества для населения области в случае преобразования бюджетных учреждений в негосударственные формы могут сократить уровень социальной обеспеченности населения с низкими доходами и привести к росту напряженности в области.

Мероприятие А2. Совершенствование порядка финансирования
временных кассовых разрывов

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджета области связано со следующими основными причинами:

- недостаточное поступление собственных доходов;

- сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы;

- сезонное увеличение расходов на финансирование организаций сельскохозяйственной сферы (проведение посевных и уборочных работ);

- сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий жилищно-коммунального хозяйства и бюджетных учреждений к осенне-зимнему сезону;

- необходимость осуществления крупных выплат по государственному долгу (необходимость рефинансирования);

- отвлечение собственных доходов бюджета области для оказания финансовой помощи бюджетам муниципальных образований в целях обеспечения финансирования возложенных на них полномочий.

Анализ исполнения бюджета области за 2003 - 2005 годы показал, что в результате перечисленных причин объемы кассовых разрывов составляли: в 2003 году - 1 604 603,3 тыс. рублей, в 2004 году - 1 229 756,0 тыс. рублей, в 2005 году - 821 712,3 тыс. рублей, оценка 2006 года - 1 541 500 тыс. рублей.

Основным инструментом финансирования кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета области, являются краткосрочные банковские кредиты. Финансовые последствия (расходы на обслуживание) возникающих кассовых разрывов за 2003 - 2005 годы составили 34 230 тыс. рублей, оценка финансовых последствий 2006 года - 10 000 тыс. рублей.

Мероприятия по оценке поступления доходов и осуществления расходов, а также снижению влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга области на финансирование расходов бюджета осуществляются департаментом финансов Тульской области при формировании проекта бюджета области на очередной финансовый год.

Базой для прогнозирования кассовых разрывов служат показатели сводной бюджетной росписи, формируемой департаментом финансов Тульской области, а также плана поступления доходов. При помощи этих показателей прогнозируются следующие характеристики кассовых разрывов:

- период возникновения кассового разрыва;

- объем предполагаемого кассового разрыва;

- причины предполагаемого кассового разрыва;

- величина оборотной кассовой наличности на начало финансового года.

Источники и объемы финансирования на очередной финансовый год закрепляются в Программе государственных внутренних и внешних заимствований Тульской области и погашения государственного внутреннего и внешнего долга Тульской области на очередной год. Для оптимизации процедуры привлечения кредитов с банками заключаются соглашения, на основании которых в пользу администрации области открываются кредитные лимиты или предоставляются кредитные линии.

Для обеспечения непрерывности финансирования расходов и мероприятий бюджета области в начале финансового года департаментом финансов Тульской области осуществляется прогнозирование величины оборотной кассовой наличности. Величина оборотной кассовой наличности на начало финансового года устанавливается ежегодно законом области о бюджете области на очередной финансовый год.

В настоящее время в рамках бюджетного процесса области методические подходы по прогнозированию временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета области, и формированию финансового резерва для их финансирования в виде нормативных документов не формализованы.

Концепция изменений

Отсутствие формализованных методик прогнозирования и финансирования кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета области, повышает риск несвоевременного выполнения бюджетных обязательств, образования кредиторской задолженности и, как следствие, появления дополнительных расходов, связанных с обслуживанием привлекаемых заемных средств.

Повышение качества управления кассовыми разрывами планируется осуществлять за счет разработки и внедрения:

- методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года;

- порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.

Методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего года позволит обеспечить сопоставимость требований и обязательств бюджета области. Разработанная методология будет формализована в виде соответствующей методики, надежность планирования в которой станет обеспечиваться за счет взаимосвязи со следующими инструментами системы бюджетирования, ориентированного на результат:

- перечнем бюджетных услуг (мероприятие В1);

- сводной бюджетной росписью;

- планом государственных закупок;

- планом проведения закупочных мероприятий.

При разработке порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов будет регламентирован механизм привлечения кредитных средств на конкурсной основе.

Наиболее эффективными способами финансирования временных кассовых разрывов является открытие в банковских организациях лимитов на предоставление кредитных ресурсов или кредитных линий с использованием конкурсных процедур. Применение конкурсных процедур позволит оптимизировать условия заимствования и снизить стоимость обслуживания заемных средств.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (прирост просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности отсутствует).

На первом этапе планируется осуществить:

- утверждение методологических инструментов прогнозирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а также установление порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.

На втором этапе планируются:

- оценка прироста просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности;

- публикация в СМИ и сети "Интернет" нормативных правовых актов области, регулирующих вопросы финансирования временных кассовых разрывов.

На втором этапе планируется добиться отсутствия прироста просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности за счет более эффективного бюджетного планирования на основании инструментов, разработанных на первом этапе.

Альтернативы и риски

Альтернативой является формирование целевого бюджетного фонда за счет средств бюджета области для финансирования временных кассовых разрывов. Учитывая дефицитный характер бюджета области, создание фонда приведет к снижению объема финансирования расходов бюджета области по другим статьям.

По отношению к существующей ситуации основной риск связан с ухудшением макроэкономической ситуации и, как следствие, ситуации на рынке межбанковского кредитования, что приведет к увеличению стоимости ресурсов, предоставляемых коммерческими банками бюджету области.

Мероприятие А3. Обязательная публичная независимая экспертиза
законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Открытость органов государственной власти к взаимодействию с населением и субъектами экономической деятельности при принятии ключевых решений является одним из путей повышения эффективности системы управления финансами области. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства является только одним из аспектов такого взаимодействия. В области сформировались основы публичного взаимодействия органов государственной власти и субъектов экономической деятельности.

Законом Тульской области от 14.12.1994 N 4-ЗТО "О законах области", предусматриваются возможности вынесения проекта законодательного акта области на всенародное обсуждение, а также направления на экспертизу в соответствующие учреждения.

Постановлением администрации Тульской области от 30.08.2004 N 547 "О порядке рассмотрения вопросов налогообложения" была сформирована Комиссия по региональной налоговой системе Тульской области (далее - Комиссия). Комиссия создана для обеспечения объективного и комплексного подхода к вопросам налоговой политики области и является постоянно действующим коллегиальным органом.

Таким образом, обязательная публичная независимая экспертиза проектов нормативно-правовых актов и привлечение экспертных организаций к принятию решений в сфере налоговой политики предусмотрены действующим законодательством области, но их механизмы не являются достаточно проработанными и систематизированными и требуют доработки.

Концепция изменений

Развитие институтов гражданского общества требует более интенсивного вовлечения специалистов и экспертов в разработку законопроектов. Официальное опубликование проектов законов области и привлечение экспертов к дискуссии при их обсуждении содержит важный социально-политический аспект. В этом случае жители области становятся соучастниками бюджетного процесса и разделяют с администрацией области и Тульской областной Думой ответственность за качество законопроекта и результаты его реализации.

Порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства с привлечением негосударственных, общественных и научных организаций должен предусматривать не только сроки проведения экспертизы, но и механизмы ее проведения, а также порядок учета и рассмотрения выводов независимых экспертов и организаций, представленных ими в ходе экспертизы.

При разработке механизмов проведения публичной экспертизы законопроектов необходимо в них предусмотреть оценку соответствия подготовленных законопроектов стратегическим целям и задачам области. Это позволит не только оценить краткосрочные последствия реализации законопроекта, но и оценить его вклад в достижение стратегических целей и задач, которые стоят перед Тульской областью.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (в последнем отчетном году все законопроекты в области бюджетной и налоговой политики прошли обязательную публичную независимую экспертизу).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- установление необходимости обязательного прохождения независимой публичной экспертизы (негосударственными, общественными и научными организациями) законопроектов в области бюджетной и налоговой политики;

- установление порядка проведения независимой публичной экспертизы (негосударственными, общественными и научными организациями) законопроектов в области бюджетной и налоговой политики.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- установление порядка раскрытия информации о результатах независимой публичной экспертизы (негосударственными, общественными и научными организациями) законопроектов в области бюджетной и налоговой политики;

- осуществление практического применения порядка независимой публичной экспертизы (негосударственными, общественными и научными организациями) законопроектов в области бюджетной и налоговой политики;

- размещение в СМИ и сети "Интернет" результатов публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики до их утверждения.

К завершению этапа все законопроекты будут проходить установленную процедуру публичной независимой экспертизы. Результатом введения такой процедуры ожидается более высокое качество принимаемых законов, их обоснованность и соответствие ожиданиям большей части населения области.

Альтернативы и риски

Альтернативой реализации данного этапа реформ может быть сохранение действующего порядка принятия нормативных правовых актов, что несет риски принятия неэффективных нормативных документов. Результатом может стать рост социальной напряженности в области, ухудшение экономической ситуации и падение инвестиционной привлекательности области.

Другой альтернативой является выбор иного способа организации общественного независимого экспертного органа в составе администрации области, помимо существующих в настоящее время рабочих групп. В этом случае существует риск увеличения времени, требуемого на принятие подготавливаемых законопроектов. Усиление бюрократического аппарата может привести к построению недееспособной административной системы области.

Мероприятие А4. Снижение и ликвидация просроченной
кредиторской задолженности бюджета области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Администрация области осуществляет регулярный мониторинг объема, состояния и структуры просроченной кредиторской задолженности как на областном, так и на муниципальном уровне. Мониторинг объема и состояния просроченной кредиторской задолженности бюджета области показывает ее снижение. Так, по состоянию на 01.01.2003 объем кредиторской задолженности консолидированного бюджета области составил 2273368 тыс. рублей, а по состоянию на 01.01.2006 - 1678487 тыс. рублей.

Проводимый анализ показывает, что основной причиной возникновения просроченной кредиторской задолженности стала несбалансированность консолидированного бюджета области, являющаяся следствием высокого уровня дотационности местных бюджетов.

Бюджетная политика области направлена на снижение объема просроченной кредиторской задолженности за счет совершенствования механизмов управления задолженностью местных бюджетов.

Так, всеми муниципальными образованиями области утверждены планы мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов, которые предусматривают:

- погашение недоимки прошлых лет по налогам, сборам и неналоговым доходам, контроль за своевременным поступлением данных платежей в бюджет;

- привлечение дополнительных доходов в бюджет от предпринимательской деятельности, в том числе от аренды муниципального имущества;

- обеспечение возврата средств, выданных из продовольственного фонда сельхозтоваропроизводителям;

- проведение регулярной инвентаризации кредиторской задолженности;

- повышение эффективности использования бюджетных средств, в том числе в части финансирования расходов по жилищно-коммунальному хозяйству;

- реструктуризация бюджетной сети.

Концепция изменений

Помимо принимаемых мер достижение необходимого эффекта по снижению и последующей ликвидации просроченной кредиторской задолженности заключается в реализации мероприятий, связанных с:

- дальнейшим совершенствованием нормативно-правовой базы в управлении кредиторской задолженностью;

- реструктуризацией просроченной кредиторской задолженности;

- внедрением современных информационных технологий в процесс бюджетного управления;

- внедрением механизма централизованного формирования и исполнения государственного заказа;

- внедрением механизмов управления по результатам.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (кредиторская задолженность не превышает среднемесячных расходов).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- утверждение механизмов и плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления;

- установление порядка инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.

Указанный перечень мер должен обеспечить по итогам первого этапа реформ достаточную базу для совершенствования системы управления кредиторской задолженностью и заложить предпосылки для ее прозрачности.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- оценка уровня просроченной кредиторской задолженности;

- публикация в СМИ и сети "Интернет" информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной.

На втором этапе будет полностью ликвидирована просроченная кредиторская задолженность бюджета, при этом кредиторская задолженность не будет превышать среднемесячных расходов бюджета.

Альтернативы и риски

Учитывая, что существующее состояние кредиторской задолженности снижает кредитный рейтинг области и может привести к ухудшению финансового состояния бюджетных учреждений, альтернативы проведению мероприятий по снижению кредиторской задолженности нет.

Основной риск связан со снижением финансирования расходов бюджетных учреждений. Причиной данного риска может стать снижение собственных доходных источников бюджета области в связи с изменением конъюнктуры рынка для продукции основных бюджетообразующих предприятий-налогоплательщиков, расположенных на территории области. В этой связи переход к среднесрочному финансовому планированию в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, позволит снизить указанный риск.

2. Бюджетирование, ориентированное на результат

Мероприятие В1. Создание системы учета потребности
в предоставляемых бюджетных услугах

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Инвентаризация бюджетных услуг на систематической основе в области никогда не проводилась, поэтому отсутствует перечень бюджетных услуг, оказываемых населению области; отсутствуют четкие подходы и критерии к определению содержания бюджетных услуг; недостаточно формализованы механизмы и инструменты оценки востребованности бюджетных услуг населением.

Несмотря на низкий исходный уровень, необходимо отметить, что на самом деле сегодня существует достаточная база для эффективного проведения соответствующих реформ. Оценка потребности в бюджетных услугах в области осуществляется органами исполнительной власти области в соответствии со статистическими количественными показателями, утвержденными для отраслей социальной направленности (образование, культура, здравоохранение, социальная защита).

Создана система определения потребности населения в услугах для отраслей "Здравоохранение" и "Социальная защита".

Во исполнение постановлений Правительства Российской Федерации о программах государственных гарантий на очередной год департамент здравоохранения Тульской области ежегодно проводит оценку потребностей населения области в услугах здравоохранения и переводит полученные данные в количественные индикаторы, утверждаемые администрацией области в программе государственных гарантий на очередной год. Утвержденные количественные индикаторы переводятся в соответствующие финансовые показатели закона области о бюджете области.

В рамках Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в области департаментом социального развития Тульской области создана автоматизированная система учета по всем получателям социальных льгот, закрепленным за областным уровнем.

При помощи автоматизированной информационной системы органы социальной защиты области могут осуществлять оперативный учет лиц, обратившихся за получением мер социальной поддержки, и прогнозировать потребность в услугах на будущие периоды.

Переход органов исполнительной власти области на планирование деятельности в разрезе бюджетных услуг и внедрение стандартов качества предоставления бюджетных услуг существенно осложняется следующим:

- отсутствие в актах бюджетного законодательства Российской Федерации четких подходов к тому, что считать бюджетной услугой, что входит в состав стандартов качества предоставления бюджетных услуг, что следует считать основанием для предоставления бюджетной услуги;

- отсутствие в нормативно-правовых актах органов государственной власти области, регулирующих бюджетные отношения, инструментов оценки потребности населения в бюджетных услугах; инструментов определения финансирования, необходимого для предоставления бюджетных услуг; инструментов контроля качества бюджетных услуг.

Концепция изменений

Реформирование по данному направлению является одним из приоритетных для органов государственной власти области.

Переход на планирование, контроль и оценку эффективности деятельности бюджетных учреждений и органов исполнительной власти в разрезе бюджетных услуг является необходимой основой для перехода на бюджетирование, ориентированное на результат.

Реформирование по данному направлению будет осуществляться следующим образом:

1) проведение оценки деятельности органов исполнительной власти области, их целей, задач, ожидаемых результатов деятельности и функций;

2) формулирование бюджетных услуг, оказываемых в социально значимых отраслях: образование, здравоохранение, социальная защита населения, культура, физическая культура и спорт, молодежная политика;

3) инвентаризация количественных показателей, характеризующих бюджетные услуги (проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года);

4) привязка бюджетных услуг к задачам, ожидаемым результатам и функциям органов исполнительной власти области;

5) формирование перечня бюджетных услуг. Связывание перечня бюджетных услуг и реестра расходных обязательств области (см. также мероприятие В6);

6) анализ инструментов оценки потребности в бюджетных услугах, обобщение и систематизация опыта организаций негосударственного сектора в сфере оценки потребности в услугах;

7) выбор оптимального инструментария оценки потребности в бюджетных услугах для применения органами исполнительной власти, увязывание результатов оценки с бюджетным процессом на уровне количественных показателей;

8) формализация подходов к формированию, утверждению и корректировке перечня бюджетных услуг и механизмов его интеграции в бюджетный процесс области;

9) разработка подходов к организации управленческого учета в разрезе бюджетных услуг.

Разработка перечня бюджетных услуг должна обеспечить информационную базу для планирования деятельности органов государственной власти области и бюджетных учреждений на среднесрочную перспективу и предстоящий год.

Основные требования, предъявляемые к понятию бюджетной услуги, это:

- возможность количественной оценки потребности в данной услуге;

- возможность определения параметров качества услуги;

- возможность установления конечного результата и ответственного за достижение этого результата с заданными параметрами качества.

Формулирование бюджетных услуг, оказываемых населению области, будет осуществляться с соблюдением следующих принципов:

- по своему содержанию бюджетные услуги целесообразно разделить на два вида: социально-культурные бюджетные услуги и материальные бюджетные услуги;

- по ориентированности на получателя выделяются услуги индивидуального и коллективного потребления;

- для каждой бюджетной услуги целесообразно выделить механизмы (способы) ее предоставления. Применение разных механизмов предоставления бюджетной услуги позволит оптимизировать расходы бюджета путем перенаправления их в наиболее перспективные, с точки зрения влияния на ожидаемый результат, способы оказания бюджетной услуги;

- бюджетные услуги целесообразно структурировать в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджета, поскольку это облегчит решение задачи организации учета в разрезе бюджетных услуг и увяжет его с бюджетным процессом.

В целях повышения качества и эффективности предоставления бюджетных услуг планируется автоматизировать эти процессы по следующим направлениям:

- расчет натуральных и финансовых показателей бюджетных услуг;

- расчет натуральных количественных показателей выполнения заданий по предоставлению бюджетных услуг;

- расчет стоимости оказания бюджетных услуг.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов бюджетов на очередной финансовый год).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- разработка и формализация подходов к определению понятий "бюджетная услуга", "содержание бюджетной услуги", "перечень бюджетных услуг", "показатель непосредственного результата";

- проведение инвентаризации всех бюджетных услуг, предоставляемых населению Тульской области в социально значимых отраслях (проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года);

- утверждение перечня бюджетных услуг, оказываемых населению Тульской области в социально значимых отраслях;

- установление порядка формирования, утверждения и корректировки перечня бюджетных услуг;

- установление порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год;

- утверждение форм нормативных документов, которые будут задействованы при планировании объемов бюджетных услуг и контроле их выполнения;

- проведение оценки потребности населения в бюджетных услугах;

- осуществление практического применения системы учета потребностей населения в предоставлении бюджетных услуг.

Мероприятия данного этапа будут реализовываться одновременно с мероприятием В2 "Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг" и А1 "Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций".

На втором этапе будут осуществлены следующие мероприятия:

- публикация в СМИ и в сети "Интернет" на сайте администрации области результатов проводимой оценки потребности в бюджетных услугах и уровня произведенных на их предоставление расходов;

- установление порядка организации управленческого учета в органах исполнительной власти области в разрезе бюджетных услуг в социально значимых отраслях;

- внедрение механизмов использования сети "Интернет" в качестве инструмента оценки качества предоставляемых бюджетных услуг;

- учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов бюджетов на очередной финансовый год.

Результаты проводимой оценки потребности в бюджетных услугах и уровне произведенных на их предоставление расходов планируется публиковать в средствах массовой информации и в сети "Интернет" на сайте администрации области для их дальнейшего публичного обсуждения и возможной корректировки полученных данных с учетом общественного мнения.

Кроме этого, органами исполнительной власти области предполагается осуществлять разработку проекта бюджета области на 2008 год, опираясь на результаты оценки потребности населения в бюджетных услугах.

Альтернативы и риски

Основные альтернативы реализации данного мероприятия заключаются не в различных способах выполнения работ, отличных от перечисленных, а в выборе оптимального способа формирования перечня бюджетных услуг и оптимальных инструментов оценки потребности в бюджетных услугах. Возможны различные уровни детализации разрабатываемых документов, глубина проработанности инструментов которых зависит от целей и задач, которые будут поставлены в рамках перехода на управление по результатам.

Выбор неправильной формы результата и подходов к его разработке, например, недостаточная или излишняя детализация перечня бюджетных услуг, неточный метод расчета норматива финансирования бюджетных услуг (индексирование относительно базы, нормирование расходов по видам расходов и пр.), недостаточность методов оценки потребности в бюджетных услугах, ведут к рискам, связанным с неточностью планирования расходов бюджета области, среднесрочного финансового планирования, а также могут привести к установлению показателей результата, которые никогда не будут достигнуты органами государственной власти области в силу неточности исходной базы для планирования.

Мероприятие В2. Установление стандартов качества предоставления
бюджетных услуг

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Комплексной стандартизации качества бюджетных услуг в области не проводилось.

Данная работа должна быть напрямую связана с наличием объекта стандартизации - бюджетных услуг, перечень которых отсутствует. На уровне законодательства Российской Федерации также не существует единых механизмов, регулирующих порядок установления стандартов качества предоставления бюджетных услуг.

Так же, как и оценка потребности в бюджетных услугах (мероприятие В1), работа по определению параметров качества бюджетных услуг в настоящее время ведется в здравоохранении и в образовании в силу наличия достаточно большого количества регламентирующих отраслевых документов, касающихся качества услуг. Так, используются Протоколы ведения больных, утвержденные Министерством здравоохранения Российской Федерации, а также Стандарты медицинской помощи по нозологическим формам, утвержденные приказами Минздравсоцразвития России. Упомянутые протоколы и стандарты дорабатываются с учетом накопленного опыта и специфики области.

Отсутствие стандартов качества предоставления бюджетных услуг является сдерживающим фактором при внедрении системы управления по результатам, поскольку не позволяет в должной мере:

- отслеживать качество работы поставщиков бюджетных услуг;

- оценивать эффективность бюджетных расходов, направляемых из бюджета области на предоставление бюджетных услуг;

- оценивать реальную степень достижения поставленных результатов и вклад каждого органа исполнительной власти области в достижение стратегических целей и задач.

Концепция изменений

Разработка и внедрение инструментов контроля качества предоставления бюджетных услуг направлены на создание условий перехода области на бюджетирование, ориентированное на результат.

В рамках выполнения работ по составлению Перечня бюджетных услуг (мероприятие В1) будут проведены не только инвентаризация и формализация бюджетных услуг, но и сформулированы требования к конечным результатам предоставления бюджетных услуг, а также установлены параметры качества всех предоставляемых бюджетных услуг, включенных в этот перечень.

На начальном этапе потребуется решить задачу унификации требований к структуре и информационному наполнению стандарта качества предоставления бюджетной услуги вне зависимости от отрасли, для которой он будет применяться.

Структура стандартов качества предоставления бюджетной услуги должна позволить описать все необходимые условия для предоставления бюджетной услуги: требования к содержанию бюджетной услуги, требования к ресурсному обеспечению, требования к результату предоставления бюджетной услуги. Такой подход позволит решить задачу проведения оценки необходимого ресурсного обеспечения, а в дальнейшем приведет к формированию потребности в государственном заказе области для нужд бюджетных услуг. Данный переход будет обеспечиваться через возможность количественной оценки (в натуральном и денежном выражении) ресурсов, требуемых для предоставления бюджетных услуг надлежащего качества. Стоимостная оценка натуральных ресурсных показателей позволит повысить реалистичность расходной части бюджета области.

Одним из наиболее сложных вопросов является вопрос построения единой системы определения качества предоставления каждой бюджетной услуги независимо от отраслевого, территориального или иного признака. Для достижения максимального эффекта целесообразно совместить процесс контроля за соблюдением стандарта качества предоставления бюджетной услуги и бюджетный процесс. Встраивание процессов может быть обеспечено путем применения различных видов контроля за соблюдением стандартов качества предоставления бюджетных услуг.

Важными моментами в организации системы мониторинга качества услуг являются: информированность населения области о принятых стандартах качества предоставления бюджетных услуг; возможности потребителей услуг дать свою оценку предоставленным бюджетным услугам; информированность органов исполнительной власти о соблюдении стандартов качества предоставления бюджетных услуг. Для организации полноценной системы мониторинга и информирования о бюджетных услугах, стандартах качества предоставления бюджетных услуг и фактическом качестве их предоставления должна быть разработана система инструментов, обеспечивающих решение этих задач.

В рамках комплексной автоматизации бюджетного процесса для реализации бюджетирования, ориентированного на результат, будет обеспечена автоматизированная поддержка:

- мониторинга качества оказания бюджетных услуг;

- мониторинга реализации бюджетных целевых программ;

- мониторинга эффективности бюджетной сети;

- комплексной оценки финансового положения и качества управления финансами области;

- оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (инвентаризация действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (не менее 50 процентов бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) имеют стандарты качества предоставления бюджетных услуг).

На первом этапе осуществлены следующие виды работ:

- проведение инвентаризации действующего законодательства на предмет наличия уже установленных стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг;

- установление унифицированных требований к структуре и содержанию стандартов качества предоставления бюджетных услуг;

- апробация различных инструментов обратной связи с получателями бюджетных услуг, анализ результатов этой апробации;

- установление требований к системам информирования населения о бюджетных услугах, организации обратной связи с получателями бюджетных услуг, контроля качества предоставления бюджетных услуг.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- установление порядка мониторинга качества предоставляемых бюджетных услуг населению области;

- утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам социально значимых бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, социальная политика);

- установление порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг утвержденным стандартам и основных требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг;

- опубликование стандартов качества предоставления бюджетных услуг и результатов их мониторинга.

Проведенные виды работ позволят достичь следующего целевого показателя - не менее 50 процентов бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) имеют стандарты качества предоставления бюджетных услуг.

Альтернативы и риски

Поручение органам исполнительной власти области самостоятельно разрабатывать необходимые решения может привести к отсутствию единства мнений у органов исполнительной власти, что может стать серьезным препятствием при выполнении работ, несмотря на осознанную необходимость проведения реформ.

Допустимо привлекать к выполнению работ сторонние организации, но при условии активного включения в процесс разработки и согласования промежуточных результатов органов исполнительной власти области.

При выполнении мероприятий, касающихся прав и гарантий граждан, всегда существуют риски принятия на федеральном уровне норм, которые могут потребовать внесения корректировок в проводимую работу.

Для минимизации данного риска планируется:

- проводить консультации с федеральными органами исполнительной власти, в чьи компетенции входит отраслевое регулирование;

- участвовать в мероприятиях, организуемых этими органами.

Мероприятие В3. Формирование среднесрочных результативных
программ органов исполнительной власти области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

В настоящее время институт результативных программ в области отсутствует. Программная деятельность осуществляется органами государственной власти области в рамках областных целевых программ.

Разработка областных целевых программ осуществляется органами исполнительной власти на основании Закона Тульской области от 23.09.1998 N 91-ЗТО "Об областных целевых программах". Данный Закон устанавливает правовые принципы, экономические условия, порядок формирования и реализации областных целевых программ, а также закладывает основные принципы и подходы к разработке целевых программ.

За формирование перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке, и представление их в Тульскую областную Думу, отвечает администрация области.

Инициаторами разработки областной программы выступают органы государственной власти области на основе утвержденного Тульской областной Думой перечня важнейших областных проблем (целевых задач), подлежащих решению программно-целевым методом.

Утвержденные в настоящее время Положения по органам исполнительной власти области обеспечивают связь функций и задач с количественными показателями результата их реализации. Так, используемая в настоящее время оценка количественных результатов исполнения органами исполнительной власти области своих функций четко привязана к используемым статистическим и отраслевым индикаторам наблюдения.

Необходимо констатировать, что в области отсутствуют единые подходы к формулированию целей, задач, функций, а также требований к показателям результата деятельности органов исполнительной власти. Такая ситуация способствует тому, что невозможно разработать и внедрить единые для всех подходы к планированию и оценке результативности деятельности органов исполнительной власти области и оценке эффективности бюджетных расходов.

Таким образом, существующий в настоящее время механизм количественной оценки результатов исполнения органами исполнительной власти области функций и задач, в том числе заложенный в областных целевых программах, уже нельзя считать достаточным для оценки результативности их деятельности и достижимости целевых показателей.

Концепция изменений

Вопрос совершенствования подходов к планированию деятельности органов исполнительной власти области следует рассматривать через введение института результативных программ. Это позволит решить следующие задачи:

1) в рамках планирования деятельности органов исполнительной власти области будет присутствовать четкая иерархия целей, задач и показателей результатов на среднесрочную перспективу, увязанных со стратегическими направлениями развития области. Планирование в рамках результативных программ будет осуществляться как на очередной год, так и среднесрочную перспективу;

2) в целях оценки эффективности бюджетных расходов и прозрачности вклада каждого органа государственной власти в достижение стратегических целей и задач области будет вестись анализ результатов их деятельности как по итогам отчетного года, так и с учетом ранее полученных результатов.

Представляется целесообразным внедрить в бюджетный процесс области такие инструменты управления, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности администрации области, формируемые на основе докладов органов исполнительной власти области.

Модель среднесрочного планирования деятельности органов исполнительной власти и ее финансового обоснования (см. также мероприятие В5) представлена в виде следующей схемы:

Рисунок 2. Схема среднесрочного планирования деятельности и ее финансового
обоснования

ДРОНД

Цели, задачи, направления и результаты деятельности ор- ганов исполнительной власти

Расходы органов исполнительной власти на среднесрочную перспективу и ретроспективу, связанные с достигну- тыми и планируемыми к достижению результатами

   |              |                                   |

РП

Мероприятия органов исполни- тельной власти в терминах программы (способы достиже- ния поставленных целей в формате действий)

Расходы огранов исполнительной власти на среднесрочную перспективу, связан- ные с планитуемыми к достижению ре- зультатами в рамках выполнения прог- раммы (РП)

  |                 |                                 |

Пере- чень бюдже- тных услуг

Способы достижения задач и результатов органов испол- нительной власти в терминах бюджетных услуг

Расходы органов исполнительной власти на период до одного года, связанные с оказанием бюджетных услуг и достижени- ем результатов, закрепленных за орга- нами исполнительной власти

    |               |                                |

Задания по пре- достав- лению услуг

Способы достижения задач и результатов органов испол- нительной власти в терминах действий поставщиков бюджетных услуг

Расходы на период до года, связанные с оказанием бюджетных услуг и достижени- ем результатов, закрепленных за орга- нами исполнительной власти (в разрезе поставщиков бюджетных услуг)

Пояснения к рисунку:

ДРОНД - доклад о результатах и основных направлениях деятельности;

РП - результативная программа.

Информационное наполнение результативных программ в части набора мероприятий и ожидаемых результатов должно быть связано с положениями перечня бюджетных услуг и результатами оценки потребности в бюджетных услугах (мероприятие В1).

В результате реализации такого подхода функции органов исполнительной власти области будут анализироваться и корректироваться в соответствии с бюджетными услугами и задачами, которые закрепляются за ними.

Разработка и внедрение индикаторов оценки результативности программных расходов позволят ввести механизмы стимулирования качественной работы органов исполнительной власти области, которые будут направлены на повышение ответственности руководителей, а с другой стороны, создадут необходимую базу для управления финансированием органов исполнительной власти области исходя из фактически достигнутых ими результатов.

При разработке индикаторов оценки результативности необходимо опираться на следующие подходы:

- индикаторы целесообразно формулировать в отраслевом разрезе в соответствии со структурой перечня бюджетных услуг, что обеспечит преемственность между показателями результативности целевых программ и бюджетными услугами, а также облегчит анализ количественных данных;

- методика расчета и анализа индикаторов будет базироваться на балльном принципе.

Расчет баллов по каждому индикатору будет проводиться с учетом следующих факторов:

- уровень полученного результата (сравнение планового значения с фактически достигнутым за анализируемый и сопоставимый периоды);

- уровень расходов (оценка динамики расходов в сопоставимых ценах).

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка разработки, утверждения и реализации результативных программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых органам исполнительной власти и (или) главным распорядителям бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (доля расходов, формируемых в рамках результативных программ, составляет не менее 50 процентов расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- оценка всех существующих функций и задач органов исполнительной власти области, определенных законодательством Российской Федерации и регламентами, с точки зрения предоставляемых бюджетных услуг;

- утверждение нормативных документов, регулирующих состав и порядок формирования требуемых количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач органов исполнительной власти области для всех субъектов бюджетного планирования, организующих предоставление бюджетных услуг населению;

- утверждение нормативных документов, регулирующих порядок проведения оценки результатов осуществления функций и задач органов исполнительной власти области, организующих предоставление бюджетных услуг населению;

- установление порядка разработки, утверждения и реализации результативных программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых органам исполнительной власти области и (или) главным распорядителям средств бюджета области исходя из их уровня достижения результатов;

- установление порядка формирования и утверждения докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти области.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- систематическая публикация в СМИ и сети "Интернет" информации о результативных программах и результатах их исполнения;

- оценка доли расходов бюджета области, формируемых в рамках результативных программ.

Проведенные виды работ позволят достичь следующего целевого показателя - доля расходов, формируемых в рамках результативных программ, составляет не менее 50 процентов расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

Альтернативы и риски

Реализация данного мероприятия Программы реформирования возможна двумя альтернативными путями:

1) внедрение результативных программ в дополнение к существующим областным целевым программам;

2) замещение областных целевых программ результативными программами органов исполнительной власти области.

Первый путь может привести к тому, что будет существовать два параллельных инструмента планирования и контроля, каждый из которых будет отличаться масштабом.

Второй путь является более трудоемким и потребует изменения законодательства области.

Мероприятие В4. Формирование среднесрочных областных
целевых программ развития

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В настоящее время в области отсутствует институт среднесрочных областных целевых программ развития. Связано это с тем, что отсутствует формализованная и утвержденная стратегия развития области, отсутствуют механизмы трансформации стратегических направлений развития области в цели и задачи деятельности органов исполнительной власти области.

Определенные ключевые направления деятельности органов исполнительной власти области устанавливаются в ежегодных посланиях губернатора области Тульской областной Думе. Реализация ключевых направлений развития области, обозначенных губернатором области, осуществляется через систему областных целевых программ.

Таким образом, можно констатировать, что существующая система стратегического целеполагания и установления ключевых ориентиров развития области на среднесрочную перспективу требует существенной доработки в целях перехода на бюджетирование, ориентированное на результат.

Концепция изменений

Областные целевые программы развития должны стать связующим звеном между формализованными и утвержденными стратегическими направлениями развития области и деятельностью органов исполнительной власти области на среднесрочную перспективу (см. мероприятия В3, В5). Для успешной реализации этого подхода необходимо, во-первых, выработать систему стратегических целей, задач и показателей результата для области, а во-вторых, усовершенствовать механизмы формирования, утверждения и корректировки областных целевых программ развития.

Необходимо разработать и внедрить инструменты, которые позволят проводить оценку фактически достигнутых органами власти области результатов в рамках результативных программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности (см. мероприятие В3), выявлять и анализировать причины отклонений фактических результатов от запланированных, оценивать вклад каждого органа исполнительной власти области в достижение результата, установленного в областных целевых программах, и сопоставлять фактически достигнутый уровень результатов в рамках областных целевых программ со стратегическими целями, задачами и ожидаемыми результатами развития области в целом.

Реализация такого подхода позволит выстроить систему перехода от стратегических целей, задач и ожидаемых результатов деятельности области в целом к текущей деятельности органов исполнительной власти области через формирование и реализацию областных целевых программ развития и вытекающих из них результативных программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности областных органов исполнительной власти области (см. мероприятие В3). Графически предлагаемое решение представлено далее.

Рисунок 3. Схема перехода от стратегических целей и задач развития области
к среднесрочным планам деятельности органов исполнительной власти области

Стратегия развития области

Цели, задачи и ожидаемые результаты развития области в целом

   |                            |

ОЦП

Ключевые направления, цели, задачи и ожидаемые результаты деятельности органов исполни- тельной власти области

Расходы на реализацию региональной целевой программы развития

   |                    |                             |

   |                    |                             |

ДРОНД

Цели, задачи, направления деятельности и результаты каж- дого органа исполнительной власти области

Расходы органов исполнительной влас- ти области на среднесрочную перспек- тиву и ретроспективу, связанные с достигнутыми и планируемыми к дости- жению результатами

   |                    |                             |

РП

Мероприятия органов исполни- тельной власти области в терминах программы

Расходы органов исполнительной влас- ти области на среднесрочную перспек- тиву, связанные с планируемыми к достижению результатами в рамках вы- полнения программы (РП)

Пояснения к рисунку:

ДРОНД - доклад о результатах и основных направлениях деятельности;

ОЦП - областная целевая программа развития;

РП - результативная программа.

Отличие областных целевых программ развития от результативных программ будет заключаться в том, что областные целевые программы будут предусматривать механизм межведомственной координации для ее реализации.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по итогам первого этапа - третий уровень (утверждение требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям областных целевых программ, а также показателей непосредственных и конечных результатов областных целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности реализации программ по утвержденной форме).

Планируемое состояние по итогам второго этапа - пятый уровень (соответствие фактических результатов достигнутых в рамках областных целевых программ не менее 70 процентов от запланированных показателей).

В рамках первого этапа будут выполнены следующие работы:

- формализация и утверждение стратегических целей и задач развития области, индикаторов результата и их целевых значений;

- установление порядка разработки, реализации и мониторинга реализации областных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения областной целевой программы по результатам реализации;

- установление требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям областных целевых программ, а также показателей непосредственных и конечных результатов областных целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности реализации программ по утвержденной форме;

- установление порядка оценки соответствия фактически достигнутых в рамках реализации областных целевых программ результатов плановым значениям.

В рамках второго этапа будут выполнены следующие работы:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" областных целевых программ;

- оценка соответствия фактически достигнутых в рамках реализации областных целевых программ результатов плановым значениям.

По итогам второго этапа ожидается достичь показателя соответствия фактически достигнутых результатов в рамках реализации областных целевых программ запланированным не менее 70 процентов.

Альтернативы и риски

Альтернативой рассматриваемому решению является отказ от формализации и утверждения стратегических целей и задач. Риски этой альтернативы заключаются в том, что администрация области и органы исполнительной власти области будут продолжать планировать свою деятельность без учета каких-либо стратегических направления развития области в целом. В результате принимаемые ими решения будут актуальны не более чем на среднесрочную перспективу, а это может привести к реализации несбалансированной бюджетной, налоговой и долговой политики, ухудшению качества предоставляемых бюджетных услуг населению, отсутствию поддержки развития ключевых отраслей экономики области.

Мероприятие В5. Использование среднесрочного финансового планирования

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Общие положения

По состоянию на сегодня инструменты среднесрочного финансового планирования органами государственной власти области на систематической основе не используются.

Применяемые в настоящее время подходы к планированию позволяют говорить о том, что каждый орган исполнительной власти области осуществляет финансовое планирование в рамках разрабатываемых им целевых программ. Законом Тульской области от 07.06.2004 N 449-ЗТО "О бюджетном процессе в Тульской области" предусматривается составление перспективного финансового плана области.

Перспективный финансовый план области ежегодно корректируется с учетом показателей прогноза социально-экономического развития области, а также фактического исполнения бюджета за прошедший год по доходам. При этом плановый период сдвигается на один год вперед. Также при составлении перспективного финансового плана в соответствии с положениями постановления администрации области от 09.02.2006 N 82 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Тульской области и представления органами местного самоуправления реестров расходных обязательств муниципальных образований Тульской области" учитываются данные реестра расходных обязательств Тульской области.

Мероприятия по оценке и анализу причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета области и макроэкономических параметров от фактических осуществляются департаментом финансов Тульской области.

Анализ ситуации за прошедшие три года показывает, что основными причинами отклонений были:

- непредвиденные отклонения в налоговых поступлениях (носят существенный характер);

- непредвиденные отклонения в доходах от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности (в результате завышенных плановых показателей объемов работ и услуг).

Таким образом, в области создана необходимая нормативная и частично - методическая базы, на основании которых необходимо сформировать инструменты бюджетирования, ориентированного на результат.

Концепция изменений

Применяемые в настоящее время подходы к планированию деятельности органов исполнительной власти области, а также финансовому планированию на среднесрочную перспективу, не отвечают требованиям бюджетирования, ориентированного на результат. Систему среднесрочного планирования, включая финансовое планирование, необходимо перестроить с учетом следующих требований:

- необходимо учитывать результаты оценки потребности в бюджетных услугах на среднесрочную перспективу при планировании объемов бюджетных услуг на соответствующий период (мероприятие В1);

- необходимо учитывать доходные возможности бюджета области;

- перспективный финансовый план должен быть увязан с показателями реестра расходных обязательств области;

- перспективный финансовый план должен основываться на потребностях в закупках для областных нужд.

В рамках увязывания перспективного финансового плана с потребностями в размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных нужд необходимо реализовать следующие меры:

- выстроить четкую иерархию закупочной системы, которая будет охватывать всех субъектов бюджетных закупок;

- обеспечить интеграцию системы управления закупками в бюджетный процесс и процесс среднесрочного планирования;

- обеспечить взаимосвязь между потребностями в закупках и объемами предоставления бюджетных услуг;

- расширить временной горизонт планирования закупок на среднесрочную перспективу;

- обеспечить дифференцированный подход к формированию лотов и размещению заказа.

Реформирование инструментов среднесрочного планирования позволит осуществить целостную реализацию стратегии развития области, среднесрочного плана социально-экономического развития области, а также связать среднесрочное планирование с ежегодной корректировкой показателей среднесрочного финансового плана исходя из степени достижения поставленных целей и существующих ресурсных ограничений (скользящее планирование).

Основной упор при проведении реформирования планируется сделать на увязывании в рамках среднесрочного финансового планирования следующих ключевых показателей: основных направлений развития области, ожидаемых количественных и качественных результатов, объемов потребности в бюджетных услугах, требуемых объемов финансирования и ресурсного обеспечения для предоставления бюджетных услуг соответствующего объема и надлежащего качества.

Намечаемые преобразования невозможно будет эффективно реализовать без должной автоматизации. Для этого планируется расширить функционал системы планирования и прогнозирования бюджета, который должен включать в себя:

- ведение перечня стратегических целей, задач и мероприятий области на среднесрочную перспективу с ежегодными корректировками;

- формирование и утверждение докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

- разграничение расходных обязательств с ведением реестра расходных обязательств;

- ведение перечня бюджетных услуг и контроль исполнения заданий по предоставлению бюджетных услуг;

- совершенствование механизма сметного планирования.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (отклонение параметров закона области о бюджете области на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу (не менее чем два года назад), не превышает 20 процентов).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- утверждение методики формирования и корректировки среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году);

- установление порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона области о бюджете области на очередной финансовый год;

- установление порядка проведения совместных торгов на размещение заказов на поставку одноименных товаров (в рамках Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд");

- утверждение нормативного документа области в сфере размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд области, который включает в том числе: положение о формировании и исполнении сводного перечня государственных нужд области; положение о порядке санкционирования и финансирования расходов бюджета области, связанных с закупками товаров, работ и услуг для нужд области; положение о порядке сбора статистической и иной областной отчетности в сфере бюджетных закупок и оценке эффективности бюджетных закупок.

Работы по данному направлению планируется выполнять в тесной взаимосвязи с работами в рамках мероприятий А1, В1, В2, В3, В6 настоящей Программы реформирования.

На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной) и объема государственного долга Тульской области не менее чем на три года и хода его исполнения;

- оценка отклонений параметров закона области о бюджете области на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу (не менее чем два года назад).

В результате выполнения вышеуказанных работ будут заложены основы для среднесрочного финансового планирования, которое будет отвечать требованиям бюджетирования, ориентированного на результат, и позволит более качественно осуществлять планирование доходов, расходов и контроль за расходованием бюджетных средств. В частности, это будет выражаться в том, что отклонение параметров закона области о бюджете области на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу (не менее чем два года назад), не превысит 20 процентов.

Альтернативы и риски

Одной из альтернатив предлагаемым изменениям является отказ от проведения необходимых преобразований и продолжение планирования финансовых и натуральных показателей деятельности органов исполнительной власти на один год вперед. В этом случае возможно столкнуться со следующими рисками:

- отсутствие четкой связи между стратегическими целями, задачами и ожидаемыми результатами развития области и целями, задачами и ожидаемыми результатами деятельности администрации области, органов исполнительной власти области, поставщиков бюджетных услуг;

- отсутствие возможности прогнозировать развитие области на более чем один год вперед и определять бюджетную и налоговую политику в области;

- отсутствие возможности определить эффективность бюджетных расходов в разрезе органов исполнительной власти области и поставщиков бюджетных услуг, а также вклад каждого органа исполнительной власти области и поставщика бюджетных услуг в достижение стратегических целей и задач, стоящих перед областью.

Внедрение только среднесрочного финансового плана позволит оценивать расходы на среднесрочную перспективу, однако отсутствие связи с докладами о результатах и основных направлениях деятельности, результативными программами и перечнем бюджетных услуг не позволит в полной мере оценивать эффективность бюджетных расходов и планировать деятельность органов исполнительной власти области на период более года.

Мероприятие В6. Формирование реестров расходных обязательств

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Реестр расходных обязательств Тульской области ведется департаментом финансов Тульской области. Порядок его формирования регламентируется постановлением администрации области от 09.02.2006 N 82 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Тульской области и представления органами местного самоуправления реестров расходных обязательств муниципальных образований Тульской области".

С 2006 года реестр расходных обязательств формируется с учетом положений приказа Министерства финансов Российской Федерации от 27.04.2006 N 67н "О порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации".

В целях исключения двойных подходов к структуре и содержанию одного и того же документа департамент финансов Тульской области планирует внести изменения в форму реестра расходных обязательств, утвержденную постановлением администрации области N 82 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Тульской области и представления органами местного самоуправления реестров расходных обязательств муниципальных образований Тульской области". Планируемые изменения будут направлены на гармонизацию формы документа с требованиями Минфина РФ.

Существующие в области подходы к составлению реестра расходных обязательств не предусматривают инвентаризации расходных обязательств Тульской области с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов. Это ведет к тому, что при составлении реестра расходных обязательств не учитываются расходы на предоставление бюджетных услуг. Вследствие этого реестр расходных обязательств в существующем виде не может быть напрямую увязан с докладами о результатах и основных направлениях деятельности, результативными программами и среднесрочным финансовым планом.

Концепция изменений

Переработка подходов к формированию реестра расходных обязательств будет заключаться в том, что в порядок его составления будут внесены изменения, определяющие порядок учета финансирования бюджетных услуг при составлении реестра расходных обязательств, а также предусмотреть механизм использования информации, содержащейся в нем при составлении докладов о результатах и основных направлениях деятельности.

Реализация обозначенных изменений позволит связать воедино финансовое планирование и планирование показателей деятельности органов исполнительной власти области.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка использования (учета) данных реестра расходных обязательств Тульской области при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, перспективном финансовом плане).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (все расходы бюджета области и муниципальных образований регулируются нормативными правовыми актами Тульской области и муниципальных образований).

На первом этапе будут выполнены следующие работы:

- инвентаризация расходных обязательств области с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете области расходов, в том числе по расходам, связанным с предоставлением бюджетных услуг;

- установление порядка формирования реестра расходных обязательств области;

- установление порядка представления реестра расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав области;

- установление порядка использования (учета) данных реестра расходных обязательств области при подготовке среднесрочного финансового плана и о результатах и доклада об основных направлениях деятельности органами исполнительной власти области.

На втором этапе будут выполнены следующие работы:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" реестра расходных обязательств области и реестров расходных обязательств муниципальных образований области;

- оценка степени урегулирования расходов нормативными правовыми актами области и муниципальных образований.

По итогам реализации второго этапа ожидается, что все расходы бюджета области и бюджетов муниципальных образований области регулируются нормативными правовыми актами области (муниципальных образований).

Альтернативы и риски

Первой альтернативой предлагаемым изменениям может стать формирование реестра расходных обязательств без учета реальной потребности в бюджетных услугах, путем индексации ранее произведенных расходов. Данный вариант несет в себе существенные риски, связанные с недофинансированием бюджетных услуг, и как следствие, снижение качества их предоставления.

Второй альтернативой является формирование реестра расходных обязательств только на областном уровне, без распространения соответствующих методик на муниципальный уровень. Риски такого варианта крайне негативны, поскольку в этом случае расходы бюджетов муниципальных образований не охватываются нормативно-правовой базой. Следовательно, муниципальные образования исключаются из полного бюджетного цикла области.

3. Административная реформа

Мероприятие С1. Внедрение процедур открытого конкурса
на замещение должности гражданской службы и повышения квалификации
гражданских служащих Тульской области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - третий уровень.

В настоящее время в сфере государственной гражданской службы Тульской области применяются следующие базовые нормативные правовые акты:

федеральные:

- Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ);

- Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации";

областные:

- Закон Тульской области от 31.10.2005 N 623-ЗТО "О государственной гражданской службе Тульской области" (далее - Закон N 623-ЗТО);

- постановление администрации Тульской области от 26.01.2006 N 52 "О конкурсной комиссии на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Тульской области в органах исполнительной власти, подразделениях аппарата администрации Тульской области".

Оценка основных требований к отдельным направлениям
и должностям государственной гражданской службы

Квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы установлены Законом N 79-ФЗ, а также Законом N 623-ЗТО.

В дополнение к вышеназванным законам развернутые квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими органов исполнительной власти области и подразделений аппарата администрации области содержатся в постановлении администрации области от 20.02.2006 N 93 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими органов исполнительной власти и подразделений аппарата администрации Тульской области".

Таким образом, сегодня в области применяются как прямые нормы законодательства Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы, так и областные нормы, устанавливающие требования к должностям государственной гражданской службы.

Выявление основных сфер деятельности гражданских служащих,
требующих применения мер по повышению квалификации

При планировании мероприятий по повышению квалификации гражданских служащих администрация области руководствуется положениями статьи 62 Закона N 79-ФЗ. Положения Закона N 623-ЗТО конкретизируют порядок повышения квалификации гражданских служащих в области.

Администрация области, направляя гражданских служащих на обучение, предоставляет им соответствующие льготы и компенсации, которые установлены постановлением губернатора области от 20.08.1999 N 312 "О порядке оплаты обучения служащих исполнительных органов власти Тульской области в высших учебных заведениях".

Гражданским служащим, обучающимся в Российской Академии государственной службы (РАГС), предоставляются дополнительные социальные гарантии в соответствии с распоряжением губернатора области от 22.05.2000 N 420-р "О некоторых социальных условиях обучения в РАГС": выплата суточных по нормам, установленным для командировочных расходов и расходов на проезд к месту учебы и обратно.

Гражданским служащим, направленным в установленном порядке на обучение с получением второго высшего профессионального образования (для самостоятельно поступивших - по решению губернатора области), предоставляются дополнительные учебные отпуска с сохранением среднего заработка для прохождения промежуточных аттестаций, защиты квалификационной работы и сдачи итоговых государственных экзаменов в соответствии с постановлением губернатора области от 09.03.2006 N 19-пг "О порядке и условиях предоставления дополнительных учебных отпусков государственным гражданским служащим органов исполнительной власти и подразделений аппарата администрации Тульской области при получении второго высшего профессионального образования".

Утверждение порядка, перечня направлений и предметов изучения при повышении
квалификации государственных служащих на очередной финансовый год

При формировании Плана подготовки на очередной год определяется потребность в обучении гражданских служащих по различным видам и направлениям обучения, которая ежегодно изучается путем опросов органов исполнительной власти области и подразделений аппарата администрации области.

Наиболее приоритетные направления повышения квалификации устанавливаются ежегодными постановлениями администрации либо губернатора области.

Концепция изменений

Несмотря на прогресс в сфере формирования системы повышения квалификации и переобучения гражданских служащих области, администрация области ставит перед собой цель совершенствования по следующим направлениям:

- дальнейшее омоложение и повышение профессионализма гражданских служащих;

- оценка и оптимизация функций структурных подразделений органов государственной власти;

- совершенствование системы мотивации государственных служащих.

В рамках первого этапа планируется обеспечить дальнейшее снижение среднего возраста государственных служащих области. Сегодня этот показатель составляет 44 года для аппарата администрации области. Это тесно увязывается с необходимостью привлечения молодых и высокопрофессиональных специалистов на вакантные должности гражданской службы.

По второму направлению планируется осуществить ряд мероприятий, направленных на выделение основных и обеспечивающих функций аппарата администрации. Их выделение позволит не только более точно сопоставить функции и исполняющих их людей, но и наметить пути оптимизации численности и функциональной нагрузки. По отношению к тем, кто полностью занят в обеспечивающей деятельности, будет рассматриваться вопрос о целесообразности их сохранения в статусе гражданского служащего и передачи их функций на внешнее исполнение (аутсорсинг). Для этого планируется разработать критерии выделения основных и обеспечивающих функций и механизм передачи обеспечивающих функций на внешнее исполнение (аутсорсинг).

Предполагается усовершенствовать систему мотивации гражданских служащих органов исполнительной власти области. Для этого потребуется разработать критерии оценки результативности работы органов исполнительной власти области и конкретных служащих, а также увязать их с системой мотивации гражданских служащих. Это позволит более полно внедрить механизмы бюджетирования, ориентированного на результат, в повседневную деятельность органов исполнительной власти области (см. мероприятия группы В).

Проведение изменений по вышеуказанным направлениям позволит выйти на новый уровень качества гражданских служащих, что в конечном итоге позволит улучшить качество бюджетных услуг.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов, перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (организация курсов повышения квалификации не реже, чем раз в три года, не менее чем для 50 процентов работников).

На первом этапе будут выполнены следующие виды работ:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" перечня вакансий на замещение должностей гражданской службы, условий проведения конкурсов и их результатов;

- утверждение механизма выделения основных и обеспечивающих функций органов исполнительной власти области, методических рекомендаций по выведению основных и обеспечивающих функций органов исполнительной власти области на осуществление внешними исполнителями (аутсорсинг);

- систематическое опубликование в СМИ и сети "Интернет" перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации гражданских служащих на очередной финансовый год.

Кроме этого, будет осуществляться мониторинг актуальности требований к должностям гражданской службы и при необходимости будет вноситься соответствующие изменения и дополнения в нормативные правовые акты, действующие в области и регулирующие вопросы в сфере гражданской службы области.

На втором этапе планируются:

- утверждение методических рекомендаций по мотивации гражданских служащих области, увязанной с достижением результатов (совместно с мероприятиями В1, В2, В3, В4, В5);

- организация проведения курсов повышения квалификации гражданских служащих области не реже чем раз в три года, не менее чем для 50 процентов работников.

В результате реализации намеченных мероприятий ожидаются следующие результаты:

- возрастет качество предоставляемых населению бюджетных услуг;

- будут упорядочены основные и вспомогательные функции органов исполнительной власти области;

- будут созданы предпосылки для дальнейшего развития кадрового потенциала области.

Аьтернативы и риски

Альтернативой является сохранение ряда должностей, для которых не применяется процедура конкурсного набора сотрудников. В ряде случаев это целесообразно для формирования более эффективных рабочих коллективов. Решение о сохранении должностей будет приниматься индивидуально по итогам детального анализа функций и обязанностей, свойственных для должности.

Основные риски заключены в правильном определении квалификационных требований на вакантную должность, завышение требований может иметь негативные последствия, связанные с чрезмерным затягиванием сроков набора сотрудников и дефицитом кадров в учреждениях. Занижение требований приведет к низкой стартовой квалификации сотрудников и снижению качества предоставляемых бюджетных услуг.

4. Реформирование государственного сектора экономики

Мероприятие D1. Повышение уровня платежей населения
за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной
поддержки наименее обеспеченных слоев населения

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

В связи с постепенным переходом к 100-роцентному уровню платежей населения расходы местных бюджетов на покрытие убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства в период 2003 - 2005 годов постепенно снижались, увеличивались расходы на благоустройство и капитальный ремонт жилищного фонда и коммунальных объектов. Так, в 2003 году на покрытие убытков было направлено 84,8 процента от расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, в 2004 году - 62,6 процента, в 2005 году - 27 процентов. На финансирование объектов внешнего благоустройства в 2003 году было направлено 11,1 процента от расходов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства, в 2004 году - 13,8 процента, в 2005 году - 27,7 процента. Расходы на проведение капитальных работ в 2003 году составляли 7,9 процента, а в 2005 году - 33,6 процента от расходов на жилищно-коммунальное хозяйство.

В структуре предприятий, оказывающих услуги населению в жилищно-коммунальном хозяйстве, предприятия негосударственной формы собственности составляют 17 процентов.

Постановлением администрации области от 25.01.2005 N 51 "Об утверждении положения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в Тульской области" утверждено положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в области. Утвержденным положением оговорен порядок перечисления из бюджета области субвенций муниципальным образованиям области.

С 01.10.2005 в области осуществлен постепенный переход к перечислению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на персонифицированные счета граждан, а с 01.01.2006 все муниципальные образования области перешли к перечислению населению субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг на персонифицированные счета.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2004 N 441 "О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год" установлен федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в размере 22 процентов.

В соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления области при установлении тарифов на 2005 и 2006 годы для населения применяли федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги - 100 процентов.

Установленный муниципальными образованиями уровень возмещения населением затрат по предоставленным жилищно-коммунальным услугам (в среднем по области) составил: в 2003 году - 84,8 процента, в 2004 году - 92,5 процента, в 2005 году - 97,7 процента, в 2006 году - 100 процентов (план).

Фактический уровень возмещения населением затрат по предоставленным жилищно-коммунальным услугам (в среднем по области) составил: в 2003 году - 66,3 процента, в 2004 году - 64,1 процента, в 2005 году - 76,3 процента.

В 2003 - 2004 годах предоставленные субсидии населению на оплату жилья и коммунальных услуг организациями жилищно-коммунального хозяйства не возмещались из бюджетов муниципальных образований области в полном объеме. В 2005 - 2006 годах за счет субвенций, выделяемых из бюджета области, в полном объеме оплачены начисленные субсидии, кроме того, в указанный период бюджеты муниципальных образований области осуществляли погашение кредиторской задолженности, сложившейся по состоянию 01.01.2005.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации установить областные стандарты, используемые для расчета субсидий.

В настоящее время принят Закон Тульской области от 30.09.2006 N 739-ЗТО "О региональных стандартах нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий и оказания мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи".

Концепция изменений

Учитывая, что основной задачей государства является формирование психологии ответственного собственника объекта недвижимости - жилья, необходимо в кратчайшие сроки перейти как минимум к 95-процентной фактической оплате населением коммунальных услуг и издержек, связанных с эксплуатацией жилых помещений.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение возможности использования субвенций муниципальными образованиями в случае экономии полученных субвенций на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (средний по области фактический уровень платежей граждан за предоставленные жилищно-коммунальные услуги составляет не менее 95 процентов).

На первом этапе будут выполнены следующие виды работ:

- утверждение методики предоставления субвенций муниципальным образованиям области на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100-процентного уровня платежей граждан;

- установление порядка использования субвенций муниципальными образованиями области в случае экономии полученных субвенций на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

На втором этапе будут выполнены следующие виды работ:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" установленного фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию области;

- оценка среднего по области, а также среднего в разрезе муниципальных образований области фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги.

Результатом реализации заявленных мероприятий должен стать следующий целевой показатель - средний по области фактический уровень платежей граждан за предоставленные жилищно-коммунальные услуги составит не менее 95 процентов.

Альтернативы и риски

Наличие в области значительного числа малообеспеченных граждан может не позволить в короткие сроки довести фактический уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг до 95 процентов.

Проводимые реформы могут, с одной стороны, быть заторможены, поскольку связаны с возможным ростом социальной напряженности, с другой стороны, установление 100-процентной оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства является вынужденным шагом из-за отсутствия средств на дальнейшее субсидирование убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

5. Совершенствование системы инвестиций

Мероприятие Е1. Мониторинг реализации инвестиционных
проектов, реализуемых за счет средств бюджета области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В настоящее время администрация области участвует в реализации коммерческих инвестиционных проектов, включая смешанные, и социально-инфраструктурных.

Коммерческие инвестиционные проекты направлены на создание и развитие объектов экономической направленности. Реализуются полностью за счет средств частного инвестора либо при частичной поддержке области (смешанные проекты).

Социально-инфраструктурные проекты направлены на реконструкцию и развитие объектов социальной и инженерной инфраструктуры: жилья, образовательных учреждений, объектов здравоохранения, инженерных коммуникаций и дорог. Данные проекты полностью финансируются за счет средств бюджета области.

Инвестиционная деятельность и поддержка реализации инвестиционных проектов регулируются положениями Законом области от 10.04.1997 N 46-ЗТО "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области".

Кроме этого, данный документ устанавливает нормы о предоставлении участникам инвестиционной деятельности налоговых льгот и государственных гарантий.

Отбор коммерческих инвестиционных проектов, для включения в коммерческую часть областной инвестиционной программы, осуществляется на конкурсной основе (Закон от 10.04.1997 N 46-ЗТО). Порядок проведения таких конкурсов регулируется постановлением администрации области от 28.03.2003 N 163 "Об утверждении порядка проведения конкурсов инвестиционных проектов и оказания государственной поддержки за счет средств бюджета Тульской области".

Мониторинг коммерческих инвестиционных проектов осуществляется департаментом внешних экономических связей и инвестиций Тульской области путем контроля соблюдения инвестором заявленных показателей объемов и сроков осуществления инвестиций. Для обеспечения информированности органов исполнительной власти области о ходе реализации коммерческих инвестиционных проектов в области создается информационная система, которая должна позволить отслеживать в режиме реального времени состояние каждого инвестиционного проекта, реализуемого за счет средств консолидированного бюджета области.

Мониторинг реализации социально-инфраструктурных проектов осуществляется департаментом строительства Тульской области. На основании результатов мониторинга, а также с учетом года начала строительства, проектной мощности объекта строительства, сметной стоимости, ожидаемых объемов освоения финансовых средств на конец текущего финансового года им совместно с департаментом финансов Тульской области определяется потребность в финансировании проектов на очередной год.

Оценка бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов

Требования к оценке бюджетной и социальной эффективности коммерческих инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации за счет средств бюджета области, содержатся в постановлении администрации Тульской области от 28.03.2003 N 163 "Об утверждении порядка проведения конкурсов инвестиционных проектов и оказания государственной поддержки за счет средств бюджета Тульской области".

Используемая система оценки бюджетной и социальной эффективности смешанных инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации за счет средств бюджета области, позволяет проводить объективную оценку и отбор действительно актуальных для области проектов.

Оценка бюджетной и социальной эффективности социально-инфраструктурных
инвестиционных проектов

В настоящее время по отношению к социальным инвестиционным проектам проводится только оценка их социальной эффективности. За определение социальной эффективности таких проектов отвечают их инициаторы - органы исполнительной власти области. В основу расчетов положены федеральные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры.

Существующие в области подходы к оценке бюджетной и социальной эффективности, содействию реализации и мониторингу реализации инвестиционных проектов за счет средств бюджета области не лишены следующих существенных недостатков:

- отсутствует развернутая система критериев оценки бюджетной и социальной эффективности, которая позволяла бы определять реальный эффект от выполнения проектов на среднесрочную перспективу, а не только прогнозировать рост доходов бюджета и населения;

- отбор инвестиционных проектов для реализации в явной форме не увязан с системой стратегических целей и задач области, среднесрочными целями и задачами деятельности органов исполнительной власти области, устанавливаемыми в рамках докладов о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственных целевых программ;

- при определении потребности в объектах социальной инфраструктуры не учитываются реальные потребности населения в бюджетных услугах.

Концепция изменений

При проведении преобразований в данной сфере необходимо исходить из того, что система инвестиций является одним из инструментов повышения качества жизни населения и способом достижения целей и задач, поставленных перед губернатором области и руководителями органов исполнительной власти области. В этой связи целесообразно реализовать следующие направления реформирования:

- разработка и утверждение методических рекомендаций по определению бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации на территории области вне зависимости от источника финансирования;

- разработка и утверждение методических рекомендаций по учету расходов на реализацию инвестиционных проектов при составлении проекта среднесрочного финансового плана и проекта бюджета на очередной финансовый год (совместно с мероприятием В5);

- разработка и утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;

- разработка механизмов по увязыванию инвестиционной программы Тульской области с докладами об ожидаемых результатах и результативными программами (мероприятия В3 и В5).

Для совершенствования механизмов оценки эффективности инвестиционных проектов необходимо дополнить перечень критериев оценки и отбора инвестиционных проектов требованиями по оценке эксплуатационных расходов (см. мероприятие Е2).

Для оценки эффективности инвестиций в объекты социального назначения и инфраструктуры следует осуществить разработку соответствующего порядка. Данный порядок будет увязан с работами, реализуемыми в рамках мероприятия Н2. Порядком будет закреплен инвестиционный цикл: от формирования перечня объектов и выбора приоритетных направлений финансирования до ввода объекта в эксплуатацию. Кроме того, данный порядок будет содержать критерии отбора и оценки инфраструктурных проектов: требования к содержанию проектно-сметной документации, требования к величине и структуре эксплуатационных расходов и пр. При этом в рамках инвестиционного цикла должен предусматриваться механизм выделения средств, необходимых для поддержания в рабочем состоянии эксплуатируемых объектов.

При разработке комплексной системы оценки бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов предполагается ввести многокритериальную систему оценки:

- оценка непосредственного результата;

- оценка долгосрочного эффекта;

- оценка мультипликативного эффекта.

В показатели непосредственного результата будут включены индикаторы, которые напрямую характеризуют эффект от реализации инвестиционных проектов.

Система показателей долгосрочного эффекта должна представлять собой совокупность индикаторов, характеризующих системные улучшения в экономическом и социальном устройстве области в результате реализации инвестиционного проекта. Можно будет определять, как повлияет на снижение смертности, повышение рождаемости и продолжительности жизни решение о реализации того или иного коммерческого либо социального проекта.

Мультипликативный эффект позволит определить, в какой мере на всех этапах реализации инвестиционных проектов будут задействованы предприятия, расположенные на территории области. В последующем эта информация позволит определить такие показатели, как: прирост заработной платы работников предприятий смежных отраслей, увеличение налоговых поступлений бюджета от предприятий смежных отраслей, рост занятости населения.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов).

На первом этапе будут выполнены следующие виды работ:

- разработка и формализация требований к показателям бюджетной и социальной эффективности, позволяющим просчитывать долгосрочный эффект от реализации инвестиционный проектов;

- установление порядка оценки бюджетной и социальной эффективности с учетом показателей эксплуатационных расходов для коммерческих и социальных инвестиционных проектов;

- установление порядка оценки мультипликативного эффекта для инвестиционных проектов;

- осуществление работы по оценке бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов с применением новых инструментов.

По итогам реализации первого этапа в области будет сформирована система реализации инвестиционных проектов, которая отвечает требованиям управления по результатам.

На втором этапе будет продолжена работа по оценке бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов с применением новых инструментов, а также выполнены следующие работы:

- установление системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;

- установление порядка прекращения реализации инвестиционных проектов, которые удовлетворяют критериям для досрочного прекращения финансирования расходов;

- систематическая публикация в СМИ и сети "Интернет" отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов.

Альтернативы и риски

Допустимо привлекать к выполнению работ сторонние организации, но при условии активного включения в процесс разработки и согласования промежуточных результатов органов исполнительной власти области.

Оставление ситуации без изменений является одной из альтернатив изменениям, однако это не позволит добиться следующих результатов:

- осуществлять мониторинг за ходом реализации инвестиционных проектов, определять результативность расходования бюджетных средств, выделяемых на реализацию инвестиционных проектов;

- оценивать бюджетную и социальную эффективность инвестиционных проектов, а значит определять целесообразность реализации инвестиционных проектов в увязке со стратегическими целями и задачами развития области.

Привлечение сторонних организаций к мониторингу инвестиционных проектов снижает риски, характерные для предлагаемого варианта, а именно: снижается трудоемкость процесса инвестиционного управления. Однако в этом случае повышаются расходы на осуществление мониторинга, риск достоверности получаемой информации, риск несоблюдения условий договора сторонней организацией.

С учетом текущего состояния кадровых, технологических и иных ресурсов органов исполнительной власти области риски альтернативного варианта представляются более высокими, чем риски основного варианта.

Мероприятие Е2. Совершенствование процедуры принятия решений
об осуществлении новых инвестиционных проектов

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

В области разработаны и утверждены методические указания по созданию промышленных округов на территории области. Данные методические указания содержат следующие важные положения, направленные на упорядочивание развития области путем привлечения инвестиций:

- классификация типов промышленных округов;

- порядок предоставления и рассмотрения заявок на размещение промышленного округа;

- рекомендации органам местного самоуправления по организации работы по созданию промышленных округов;

- организация работы по созданию промышленных округов в органах исполнительной власти области.

В целях повышения эффективности процедур принятия решений о реализации новых инвестиционных проектов администрацией области разрабатываются проекты нормативных актов, предусматривающие:

- упрощение процедуры согласования проектно-сметной документации по инвестиционным проектам на территории области;

- создание консультативного совета по инвестиционной политике при губернаторе области.

Документы предусматривают существенные новации в части упрощения процедур согласования инвестиционных проектов и получения разрешительной и проектно-сметной документации по принципу "одного окна".

Создание Консультативного совета по инвестиционной политике при губернаторе области является результатом работы администрации области по повышению прозрачности деятельности органов исполнительной власти области в сфере реализации инвестиционных проектов на территории области, а также повышению результативности коммерческих проектов путем вовлечения представителей крупного бизнеса в систему отбора и мониторинга коммерческих инвестиционных проектов.

На Консультативный совет возлагаются следующие задачи:

- анализ применения нормативной правовой базы и экспертная оценка проектов документов, регламентирующих инвестиционную деятельность в области;

- анализ хода выполнения инвестиционных проектов, осуществляемых на территории области;

- осуществление информационного обмена по вопросам инвестиционной деятельности;

- выработка рекомендаций по повышению эффективности инвестиционной деятельности в области;

- выработка предложений по привлечению инвестиций на важнейшие социальные объекты области;

- участие в подготовке и проведении конференций, совещаний, семинаров и иных мероприятий по проблемам инвестиционной политики.

Концепция изменений

Сложившаяся в области система планирования инвестиций, оценки и отбора инвестиционных проектов для реализации за счет средств бюджета области не в полной мере отвечает требованиям бюджетирования, ориентированного на результат (см. текст мероприятия Е1). Планируемые новации в части формирования системы "одного окна" и введения такого органа, как Консультативный совет по инвестиционной политике направлены, скорее, на улучшение процедурных моментов, в то время как в рамках перехода на управление по результатам представляется необходимым скорректировать сами подходы к принятию решений об осуществлении новых инвестиционных проектов.

Расходы на реализацию инвестиционной программы необходимо увязывать с бюджетными услугами, целями, задачами и ожидаемыми результатами деятельности органов исполнительной власти области. В этой связи целесообразно дополнить процедуру принятия решений о реализации новых инвестиционных проектов этапами, на которых будут проводиться:

- комплексная оценка эффективности инвестиционных проектов;

- оценка соответствия эффекта от реализации инвестиционных проектов ожидаемым результатам деятельности органов исполнительной власти области, закрепленным в докладах о результатах и основных направлениях деятельности и результативных программах (мероприятия В3 и В5);

- трансформация ожидаемых расходов бюджета области на реализацию инвестиционных проектов и прогнозируемых доходов от их реализации в показатели среднесрочного финансового плана.

В этой связи целесообразно разработать комплексные методические рекомендации по оценке и отбору инвестиционных проектов.

В процедуру принятия решений о реализации новых инвестиционных проектов целесообразно внедрить оценку эксплуатационных расходов будущих периодов. При этом будет проведена работа по оценке целесообразности выделения самостоятельных методик по оценке эксплуатационных расходов для различных видов инвестиционных проектов. В рамках данного механизма предполагается разработать порядок и критерии принятия решения по осуществлению бюджетом области софинансирования подготовки и строительства площадок для реализации жилищных программ.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение запрета для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают финансовый эффект от их реализации).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов).

На первом этапе планируется выполнить следующие работы:

- установление изменений в процедурах принятия решений о реализации новых инвестиционных проектов в соответствии с предложениями об увязке процедур реализации инвестиционных проектов с принципами бюджетирования, ориентированного на результат;

- установление порядка оценки эксплуатационных расходов будущих периодов для инвестиционных проектов;

- установление критериев и порядка оценки эффективности инвестиционных проектов (совместно с мероприятием Е1);

- установление норм, регулирующих запрет на инициацию инвестиционного проекта, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.

На втором этапе будет установлен порядок включения в бюджет области расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.

Это позволит связать оценку текущих и капитальных расходов по инвестиционным проектам, в том числе расходов будущих периодов, со среднесрочным финансовым планом, с одной стороны, и расходной частью бюджета на очередной год, с другой.

Результатом работ станет система оценки инвестиционных проектов, которая позволит более гибко отбирать инвестиционные проекты на их ранних стадиях с учетом стратегических целей и задач развития области и управлять их реализацией.

Альтернативы и риски

Принятие процедуры, ужесточающей правила инвестиционного управления, несет риски затягивания процесса и риск составления неточного прогноза расходной или доходной статей бюджета области, что повлечет за собой автоматический запрет на реализацию проекта.

Альтернативный вариант - это отказ от изменений, увязывающих принятие решений о реализации инвестиционных проектов с управлением по результатам. В этом случае будет усовершенствован только ряд процедур, связанных с подготовкой и реализацией инвестиционных проектов, и не будут созданы необходимые инструменты оценки потребности в инвестиционных проектах и увязывания инвестиционных расходов со среднесрочным финансовым планированием (мероприятие В5) и среднесрочным целеполаганием (мероприятие В3).

6. Создание условий для развития доходной базы

Мероприятие F1. Организация оперативного учета задолженности
перед бюджетом области, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет
области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Мониторинг задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет области осуществляется на основании информации, предоставляемой налоговыми органами в разрезе видов налогов и сборов.

Оценка потерь от недополученных бюджетом области доходов в связи с недоимкой, а также с предоставлением рассрочек и отсрочек производится на основании составляемой налоговыми органами информации по задолженности в разрезе недоимки, отсроченных и рассроченных платежей, реструктурированной задолженности, приостановленных к взысканию платежей.

Анализ данных об объеме задолженности по налогам и сборам перед бюджетом области в период 2003 - 2005 годов свидетельствует о росте общей суммы задолженности по региональным налогам и сборам с 2 187 556 тыс. рублей (2003 год) до 3 305 121 тыс. рублей (2005 год), основной причиной увеличения которой стал рост объема приостановленных к взысканию платежей. Причиной такого развития ситуации являются активно используемые процедуры введения финансового оздоровления, внешнего управления, открытия конкурсного производства и возбуждения исполнительного производства.

Концепция изменений

Прогнозирование доходной базы бюджета области, включая оценку рассроченных и отсроченных платежей в бюджет, является важной составной частью среднесрочного финансового планирования и бюджетного процесса. Требуется решить задачу по упорядочиванию работы с администраторами поступлений в бюджет области. Это позволит, с одной стороны, более точно прогнозировать доходы бюджета, а с другой, повысить собираемость платежей в бюджет области. В дальнейшем будут проводиться работы, направленные на встраивание прогнозирования доходов бюджета области в среднесрочное планирование (мероприятие В5).

Еще одним важным направлением реформирования следует считать реализацию мер по реструктуризации задолженности перед бюджетом области.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" данных об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции).

На первом этапе будут осуществлены следующие работы:

- утверждение методики оценки потерь бюджета области от недополученных доходов (с учетом инфляции);

- проведение инвентаризации недополученных доходов с учетом разработанной методики с использованием показателя инфляции;

- установление порядка проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед бюджетом области;

- установление перечня приоритетных отраслей, предприятия-налогоплательщики которых, имеющие недоимку, получают возможность на включение в программу по реструктуризации налоговой задолженности в бюджет области;

- установление порядка, обеспечивающего выполнение недоимщиком условий реструктуризации;

- установление порядка управления реструктуризацией задолженности по налоговым платежам;

- установление порядка взаимодействия с налоговыми органами по осуществлению реструктуризации;

- создание территориальных комиссий на уровне муниципальных образований области совместно с органами ФНС по Тульской области, в состав которых включаются руководители муниципальных образований области;

- организация совместно с налоговыми органами проверки предприятий и индивидуальных предпринимателей, по которым установлены факты выплаты заработной платы ниже законодательно установленного уровня (либо не выше) минимального размера оплаты труда;

- формирование списков индивидуальных предпринимателей, имеющих зарегистрированные трудовые договора с наемными работниками с оплатой ниже установленного в области прожиточного минимума для трудоспособного населения;

- организация взаимодействия с районными органами государственной статистики по формированию списков организаций, в которых средняя заработная плата ниже установленного в области прожиточного минимума для трудоспособного населения;

- систематическое направление в районные отделы внутренних дел перечня организаций, в которых установлена заработная плата работникам в размере ниже прожиточного минимума трудоспособного населения в области, для проведения проверок;

- размещение в СМИ материалов с разъяснением последствий получения заработной платы "в конвертах";

- проведение совместных проверок наличия у индивидуальных предпринимателей трудовых договоров с работниками.

В рамках второго этапа планируется осуществить публикацию в СМИ и сети "Интернет" данных об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции).

Альтернативы и риски

Основные риски связаны с тем, что для проведения качественного анализа предоставляемых отсрочек и рассрочек необходима обширная информационная база, большей частью которой располагают только налоговые органы. Отсутствие отработанных процедур обмена информацией может проявиться в отказе налоговых служб предоставлять необходимую для проведения такого анализа информацию.

Мероприятие F2. Создание формализованной методики оценки
финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде
пониженной ставки) по уплате налогов и сборов

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Правовое регулирование предоставления налоговых льгот по платежам, зачисляемым в бюджет области, осуществляется следующими нормативными актами:

1. Ежегодно:

Законами Тульской области о льготном налогообложении (с 1997 года) (например, на 2006 год льготное налогообложение установлено Законом Тульской области от 02.03.2006 N 682-ЗТО "О льготном налогообложении в 2006 году");

2. Без ограничения срока действия:

- Законом Тульской области от 28.11.2002 N 343-ЗТО "О транспортном налоге";

- Законом Тульской области от 24.11.2003 N 414-ЗТО "О налоге на имущество организаций";

- Законом Тульской области от 16.08.2005 N 615-ЗТО "О льготном налогообложении при осуществлении инвестиционной деятельности на территории Тульской области".

Объемы налоговых льгот, предоставляемых хозяйствующим субъектам, неоднородны по годам. Так, в разрезе налогов в 2003 году объем предоставленных налоговых льгот по налогу на прибыль составил 33 280,1 тыс. рублей, а по налогу на имущество предприятий и организаций - 54 273,3 тыс. рублей. При этом в 2005 году объем предоставленных налоговых льгот по налогу на прибыль составил 71 636,7 тыс. рублей, а по налогу на имущество предприятий и организаций - 23 415,4 тыс. рублей.

В разрезе отраслей структура налоговых льгот выглядела следующим образом. В 2003 году: оборонная промышленность - 85 730,2 тыс. рублей, предприятия транспорта - 3 785,6 тыс. рублей. В 2005 году: оборонная промышленность - 86 544,3 тыс. рублей, предприятия транспорта - 7 810,3 тыс. рублей.

Порядок предоставления налоговых льгот регулируется постановлением администрации области от 30.08.2004 N 547 "О порядке рассмотрения вопросов налогообложения". В соответствии с данным документом решение о предоставлении налоговых льгот принимается комиссией по региональной налоговой системе Тульской области.

Налоговые льготы предоставляются социально значимым категориям налогоплательщиков либо налогоплательщикам, реализующим инвестиционные проекты.

Предоставление налоговых льгот сопровождается процедурой оценки финансовых последствий их принятия. В соответствии с Законом Тульской области от 07.06.2004 N 449-ЗТО "О бюджетном процессе в Тульской области" оценка финансовых последствий предоставления налоговых льгот осуществляется в два этапа:

- одновременно с проектом закона области о бюджете области на очередной год в Тульскую областную Думу представляется оценка потерь бюджета области от представленных налоговых льгот;

- одновременно с проектом закона области об исполнении бюджета области представляется отчет о фактических потерях доходов бюджета области от предоставления льгот в отчетном году.

Проведенный анализ финансовой эффективности предоставленных льгот за 2004 и 2005 годы показал, что при общем объеме недополученных доходов за 2004 год в сумме 39 431 тыс. рублей и за 2005 год 95 052,1 тыс. рублей увеличение доходов бюджета области составило 90 131 тыс. рублей и 131 516,8 тыс. рублей соответственно.

По состоянию на 01.01.2006 объем предоставленных налоговых льгот по платежам в бюджет области составил 95 052,1 тыс. рублей, или  0,96 процента от суммы собственных доходов бюджета за 2005 год.

Концепция изменений

Основным условием предоставления налоговых льгот должно стать проведение качественной оценки планируемой и фактической их эффективности.

Налоговые льготы являются одним из инструментов стимулирования экономического роста и решения социально-экономических проблем области. Для повышения отдачи от предоставления налоговых льгот необходимо увязать их предоставление (как в денежном выражении, так и по получателям) с целями и задачами развития области. Для этого механизм предоставления налоговых льгот будет доработан с учетом следующих требований:

- соответствие предоставляемых налоговых льгот целям и задачам, зафиксированным в программе социально-экономического развития области;

- соответствие предоставляемых налоговых льгот целям и задачам, зафиксированным в докладе о результатах и основных направлениях деятельности администрации области;

- интеграция показателей недополученных доходов бюджета области и бюджетной эффективности в среднесрочный финансовый план;

- обязательность оценки финансово-экономических показателей категорий налогоплательщиков по планируемым к установлению и устанавливаемым налоговым льготам;

- установление критериев целесообразности предоставления налоговой льготы.

Выработанные и утвержденные критерии эффективности позволят запретить предоставление налоговых льгот, дающих недостаточный экономический или социальный эффект.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (объем налоговых льгот составляет менее 5 процентов налоговых доходов бюджета за последний отчетный год).

На первом этапе будут выполнены следующие работы:

- установление порядка оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;

- установление запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности для бюджета области.

В рамках второго этапа будут осуществлены следующие работы:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности;

- оценка соотношения объемов налоговых льгот к налоговым доходам бюджета за последний отчетный год.

По итогам второго этапа планируется, что объем налоговых льгот составит менее 5 процентов доходов бюджета области за последний отчетный год.

Альтернативы и риски

Альтернативой может являться полный отказ от предоставления налоговых льгот. Однако в условиях недостаточно развитой социальной сферы, а также в связи с необходимостью стимулирования экономического роста и решения социально-экономических проблем полный отказ от предоставления налоговых льгот является непродуктивным.

Основные риски связаны с тем, что для проведения качественной оценки предоставляемых налоговых льгот необходима не только обширная информационная база, большей частью которой располагают только налоговые органы, но и качественные методики расчета эффективности предоставляемых льгот, учитывающие долгосрочную перспективу.

Мероприятие F3. Повышение деловой активности

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Малое предпринимательство является одним из самых перспективных и динамично развивающихся секторов экономики области. Доля сектора малого предпринимательства в валовом региональном продукте (в процентах): 2003 г. - 10,6; 2004 г. - 12,3; 2005 г. - 12,9.

Принятые в последние годы на федеральном и областном уровне меры по регулированию деятельности малого бизнеса позволили обеспечить в области сохранение позитивной динамики в его развитии. Общее число занятых в сфере малого бизнеса составляет около 20 процентов от экономически активного населения области.

Меры по устранению неоправданных административных барьеров, принятые на федеральном и региональном уровнях, позволили существенно улучшить предпринимательский климат в области. По результатам исследования Всероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения в итоговом рейтинге среди субъектов Российской Федерации Тульской области было присвоено четвертое место.

Несмотря на положительные тенденции развития малого предпринимательства, существует ряд ограничений, сдерживающих его дальнейший экономический рост и повышение конкурентоспособности.

По оценкам предпринимателей в числе факторов, препятствующих развитию бизнеса, на первом месте нехватка финансовых ресурсов.

Банковские кредитные ресурсы, в том числе долгосрочные инвестиционные кредиты, недоступны вследствие жестких требований банковской системы к обеспечению кредитов.

Одной из наиболее эффективных форм государственной поддержки малого бизнеса и стимулирования его инвестиционной активности является гарантирование обязательств субъектов малого предпринимательства перед кредитными организациями.

В настоящее время департаментом предпринимательства и потребительского рынка Тульской области совместно с Тульским областным фондом поддержки малого предпринимательства (ТОФПМП) проводится работа по созданию системы гарантирования, в основе которой предоставление поручительств банкам по кредитным договорам субъектов малого предпринимательства, не имеющим достаточного собственного обеспечения.

Успешная реализация первого этапа создания системы гарантирования и формирование основ гарантийного фонда послужат основанием для привлечения из федерального бюджета дополнительных средств на реализацию намеченных мероприятий и позволят существенно увеличить масштаб государственной поддержки предпринимательского сектора и создать полноценный гарантийный фонд. Перечисленные меры не исключают поиска иных источников пополнения гарантийного фонда.

Концепция изменений

Малое предпринимательство является одним из важнейших элементов экономики области.

Необходимо увязать работы по данному мероприятию с повышением инвестиционной привлекательности области в рамках реализации коммерческих инвестиционных проектов (мероприятие Е1).

Изменения будут направлены на создание и внедрение в области механизмов мониторинга деятельности предприятий, прежде всего, в малом предпринимательстве. Это позволит отслеживать текущее состояние дел в отрасли, своевременно выявлять проблемы и принимать на уровне области решения, которые будут направлены на развитие малого предпринимательства.

В результате ожидается получить следующий эффект:

- повысить прозрачность деятельности органов государственной власти области в сфере регулирования малого предпринимательства;

- повысить информированность субъектов малого предпринимательства о нормативном регулировании;

- повысить эффективность расходов бюджета, выделяемых на поддержку малого предпринимательства;

- обеспечить дополнительную инвестиционную привлекательность области, в т.ч. для развития малого предпринимательства.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" результатов мониторинга малого предпринимательства).

На первом этапе будут выполнены следующие работы:

- установление порядка оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства;

- установление порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности), в т.ч. отбор и формализация критериев оценки и мониторинга деятельности организаций в сфере малого предпринимательства, отбор механизмов проведения мониторинга деятельности организаций в сфере малого предпринимательства по отобранным критериям оценки, установление механизмов трансформации результатов мониторинга деятельности организаций в сфере малого предпринимательства в обоснованные решения органов государственной власти и лиц, ответственных за проведение таких работ;

- апробация механизмов мониторинга деятельности организаций в сфере малого предпринимательства;

- формирование реестра СМИ и сайтов в сети "Интернет", где будут публиковаться результаты мониторинга субъектов малого предпринимательства.

На втором этапе планируются:

- переход на использование новых инструментов мониторинга малого предпринимательства;

- систематическая публикация в СМИ и сети "Интернет" результатов мониторинга малого предпринимательства, осуществляемого в соответствии с новыми походами к мониторингу.

Альтернативы и риски

В случае отказа от реформирования в области не будут сформированы необходимые условия для развития малого предпринимательства и повышения инвестиционной привлекательности данного сектора областной экономики. Отказ от мероприятий позволит сэкономить бюджетные средства, которые могли быть выделены, но вместе с тем, это приведет к новым проблемам:

- снижение темпов роста малого предпринимательства;

- снижение прироста налоговых поступлений от малого предпринимательства;

- сокращение рабочих мест, создаваемых малым предпринимательством.

Последствия такого решения могут носить нежелательные экономические и социальные последствия.

Возможна ситуация, при которой при разработке новых подходов к мониторингу малого предпринимательства будут сформулированы и формализованы критерии, на основании которых органам государственной власти области невозможно будет принять адекватное решение.

Мероприятие F4. Организация учета объектов, находящихся
в собственности Тульской области, и предоставление информации
заинтересованным лицам

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Государственная собственность области на 01.01.2006 оценивается по остаточной стоимости в 8,7 млрд. рублей и насчитывает более 3 тыс. объектов.

Государственный сектор имеет незначительный вес в промышленном секторе экономики за исключением дорожного сектора, где стоимость областных дорог составляет более 70 процентов стоимости всего областного имущества.

Основная масса государственного имущества области сосредоточена в отраслях социальной направленности: образовании, здравоохранении, социальной поддержки населения, а также в материальном обеспечении исполнения функций публичной власти.

Комплекс мероприятий по оптимизации структуры областной собственности, повышению эффективности использования имущества области, позволил получить в бюджет области платежей в виде отчислений от прибыли государственных предприятий области в сумме 2 430 тыс. рублей, а также дивиденды на пакеты акций, находящихся в собственности области, на сумму 344 тыс. рублей.

Во исполнение Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) проводилась следующая работа по передаче и приему имущества:

- в государственную собственность области переданы из федеральной собственности 48 образовательных учреждений;

- из государственной собственности области в собственность Российской Федерации передано государственное учреждение юстиции "Тульский областной регистрационный центр";

- определены перечни муниципальных учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты, подлежащих передаче из муниципальной собственности в государственную собственность области, начата работа по приему указанных учреждений в собственность области.

В целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения на этой основе эффективности использования земель проводилась кадастровая оценка земель. В настоящее время работы по государственной кадастровой оценке на территории области полностью завершены. Разработан проект закона области, которым регулируются отношения, возникающие в связи с предоставлением на территории области земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также установлены принципы определения арендной платы за землю, где размер арендной платы определяется в процентном отношении от кадастровой стоимости земельных участков.

В связи с активизацией процесса незаконной скупки земельных долей разработан перечень мероприятий, направленных на предотвращение незаконного оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Организована работа в целях обеспечения описания границ вновь образованных муниципальных образований. В области начата и активно ведется работа по разграничению государственной собственности на землю. По состоянию на 01.01.2005 представлены документированные сведения на 467 земельных участков, подлежащих отнесению к собственности области.

В целях повышения качества учета имущества и оперативности информирования о его состоянии в органах местного самоуправления области начато внедрение программного продукта, который позволит:

- вести учет договоров аренды земельных участков;

- осуществлять контроль за ведением претензионной исковой деятельности по вопросам своевременного перечисления в бюджет области средств от аренды государственных земель.

В 2006 году начаты работы по разработке областной целевой программы по созданию автоматизированной системы ведения областного земельного кадастра для эффективного управления земельными отношениями в области.

Управление объектами недвижимости

В 2004 году 51,7 тыс. кв.м площадей помещений, относящихся к областной собственности, сдавалось в аренду и безвозмездное пользование.

В соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ в областную собственность в 2005 году было передано более 200 юридических лиц, имеющих около 300 объектов недвижимости. Сегодня от этих организаций поступило более 60 договоров аренды, ожидаемый доход по которым составит не менее 10 000 тыс. рублей.

Концепция изменений

Сегодня область располагает необходимой системой учета объектов, находящихся в областной собственности. Имущественный комплекс, находящийся в собственности области, должен рассматриваться как способ обеспечения достижения ожидаемых результатов, а не способ вложения бюджетных средств. В этой связи необходимо провести следующие преобразования в системе управления государственным имуществом:

- разработать и утвердить порядок проведения рыночной оценки имущества, находящегося в собственности области;

- начать оценку рыночной стоимости имущества, находящегося в собственности области, в т.ч. с привлечением независимых оценщиков;

- разработать механизмы учета показателей рыночной оценки стоимости имущества при формировании бюджета области на очередной финансовый год, а также при внесении в него изменений;

- реализовать мероприятия, направленные на повышение открытости органов государственной власти области в части раскрытия информации о собственности, в том числе по отдельным объектам собственности;

- реализовать мероприятия, направленные на формулирование требований к оптимальной структуре собственности области (совместно с мероприятиями В1, В3 и F5).

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности области, независимыми организациями).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" информации о стоимости объектов, находящихся в собственности области, в том числе по отдельным объектам собственности).

В рамках первого этапа будут выполнены следующие работы:

- установление порядка отбора и оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности области, в том числе с привлечением независимых организаций;

- выбор оптимального способа раскрытия информации о собственности области, в том числе по отдельным объектам собственности;

- установление порядка раскрытия информации о собственности области, в том числе по отдельным объектам собственности;

- проведение оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности области.

На втором этапе будут выполняться работы по систематической публикации в СМИ и сети "Интернет" информации о стоимости объектов, находящихся в собственности области, в том числе по отдельным объектам собственности.

Кроме этого, необходимо продолжить работы по переоценке рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности области, и оценивать целесообразность владения ими.

В результате ожидается получить действенную и эффективную систему управления имуществом области, которая бы позволяла:

- увязывать имущественный комплекс с потребностями в бюджетных услугах, целями и задачами органов государственной власти области, устанавливаемыми на долгосрочную и среднесрочную перспективы;

- оценивать целесообразность владения объектом имущества, исходя из степени его применения для достижения целей, задач и результатов, закрепляемых за органами исполнительной власти области;

- оценивать доходы и расходы от владения имущественным комплексом на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Альтернативы и риски

Будет допустимо привлекать к выполнению работ сторонние организации, но при условии активного включения в процесс разработки и согласования промежуточных результатов органов исполнительной власти области.

В случае отказа от реформирования область не сможет сформировать систему управления областным имуществом, которая позволяла бы оценивать целесообразность владения объектами имущества не только по показателю доходности, но и по значимости с точки зрения влияния на достижение стратегических целей и задач.

Мероприятие F5. Мониторинг эффективности деятельности
унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых
принадлежат Тульской области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В собственности области по состоянию на 01.01.2006 находятся пакеты акций 38 хозяйствующих субъектов номинальной стоимостью - 210,736 млн. рублей.

В соответствии с постановлением администрации области от 16.05.2003 N 278 "О мерах по повышению эффективности использования имущества, находящегося в собственности Тульской области, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями Тульской области" ежегодно руководители государственных унитарных предприятий должны представлять проект программы деятельности предприятия на следующий год. Мероприятия программы должны отражать основные направления деятельности в планируемом периоде по достижению целей, определенных уставом, решениями администрации области. Вместе с проектом программы представляется технико-экономическое обоснование планируемых мероприятий, затрат на их реализацию, а также ожидаемого эффекта от их выполнения. Руководитель предприятия ежегодно вместе с отчетом о деятельности предприятия за прошедший год представляет предложения по уточнению размера части прибыли, подлежащей перечислению в бюджет области в текущем году, а также при необходимости -предложения по уточнению показателей деятельности предприятия, предусмотренных программой деятельности предприятия на текущий год.

Размер прибыли предприятия, подлежащий перечислению в бюджет области, определяется органом исполнительной власти на заседании отраслевой балансовой комиссии на основании отчета о деятельности предприятия за прошедший год и утвержденной программы деятельности предприятия. При этом сумма прибыли, подлежащая перечислению в бюджет области, рассчитывается с учетом расходов на реализацию мероприятий по развитию предприятия.

Контроль выполнения программы осуществляется путем представления руководителем предприятия отчета о выполнении программы деятельности областного государственного унитарного предприятия.

Концепция изменений

Целью политики эффективного управления унитарными предприятиями будет осуществление финансовых вложений в объекты, которые:

- являются прибыльными;

- способствуют решению социальных и экономических проблем области.

Одновременно будут сокращаться финансовые вложения в уставные капиталы убыточных, низкорентабельных предприятий, а также предприятий и организаций, которые не способствуют решению социальных и экономических проблем области.

Такой подход позволит перенаправить финансовые вложения, осуществляемые за счет средств бюджета области, в те объекты, которые будут обладать высокой бюджетной и социальной эффективностью. Таким образом, решение задачи повышения эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, будет увязано с достижением стратегических целей и задач, поставленных перед областью.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение порядка предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" реестров и результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области).

На первом этапе будут выполнены следующие работы:

- формирование системы критериев оценки эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности;

- утверждение методики оценки эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, с учетом оценки бюджетной и социальной эффективности, а также приоритетных направлений развития области;

- установление порядка предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области;

- проведение оценки результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий за три последних отчетных года.

На втором этапе реформ планируется выполнить следующие работы:

- утверждение методических рекомендаций по оценке целесообразности сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, на основе оценки их бюджетной и социальной эффективности, а также приоритетных направлений развития области;

- оценка целесообразности сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, с учетом результатов оценки бюджетной и социальной эффективности, а также приоритетных направлений развития области;

- публикация в СМИ и сети "Интернет" результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области.

В результате проведенных преобразований в области будет сформирована новая системы управления инвестициями, которая позволит осуществлять инвестиции в форме финансовых вложений с учетом приоритетных направлений развития области, а также целей, задач и ожидаемых результатов, которые будут закрепляться за органами исполнительной власти области.

Альтернативы и риски

Основным риском является утверждение некорректных критериев оценки эффективности деятельности унитарных предприятий и принятие на их основе неверных управленческих решений. Это может привести к излишнему социальному напряжению в области, ухудшению качества предоставляемых бюджетных услуг и снижению социального эффекта от их деятельности.

Альтернативой является применение системы индивидуальной оценки каждого унитарного предприятия на основе индивидуальных критериев эффективности, что, однако, приведет к снижению прозрачности системы в целом, развитию неконструктивных отношений между руководителями предприятий и органами власти области и потребует существенных трудозатрат для проведения постоянного мониторинга по индивидуальным критериям.

7. Совершенствование долговой политики

Мероприятие G1. Внедрение формализованных процедур управления
государственным долгом, принятия долговых
обязательств, их рефинансирования

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Управление долговыми обязательствами Тульской области и их учет регулируются положениями:

- Закона Тульской области от 07.06.2004 N 449-ЗТО "О бюджетном процессе в Тульской области";

- распоряжения администрации Тульской области от 29.11.1999 N 1210-р "Об утверждении Положения о порядке ведения долговой книги Тульской области";

- постановления администрации Тульской области от 28.09.2005 N 695 "Об утверждении генеральных условий эмиссии и обращения государственных облигаций Тульской области";

- постановления администрации Тульской области от 18.05.2006 N 251 "Об утверждении условий эмиссии и обращения государственных облигаций Тульской области".

В настоящее время администрацией области принимаются меры по рефинансированию краткосрочных обязательств перед коммерческими банками в долгосрочную задолженность перед инвесторами. Для реализации данных мер администрацией области разработаны и утверждены следующие документы:

- постановление администрации Тульской области от 17.02.2006 N 88 "О внесении изменений и дополнений в постановление администрации Тульской области от 28.09.2005 N 695 "Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения государственных облигаций Тульской области";

- постановление администрации Тульской области от 18.05.2006 N 251 "Об утверждении Условий эмиссии и обращения государственных облигаций Тульской области";

- постановление администрации Тульской области от 16.06.2006 N 289 "Об утверждении Решения об эмиссии государственных облигаций Тульской области 2006 года в форме документарных ценных бумаг на предъявителя с фиксированным купонным доходом".

Разница в процентных ставках и сопоставимый объем рефинансируемых средств позволят снизить стоимость обслуживания долга.

Таким образом, областными нормативными документами регулируются только процедурные вопросы, в то время как методические рекомендации по расчету платежеспособности бюджета области с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период, а также методические рекомендации по определению объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность области не формализованы.

Концепция изменений

Политика по управлению государственным долгом должна быть выстроена с учетом следующих подходов:

- исполнение долговых обязательств прошлых лет (в т.ч. путем реструктуризации и новации);

- планирование долговых обязательств с учетом стратегических целей и задач области, в т.ч. с учетом потребности в финансировании расходов на предоставление бюджетных услуг населению (увязывание работ с мероприятиями Программы реформирования В1, В3, В5);

- увязывание объемов привлекаемых долговых обязательств и расходов на обслуживание государственного долга области с ожидаемыми налоговыми и неналоговыми доходами бюджета области (т.е. объективными возможностями доходной части бюджета) (увязывание работ с мероприятием А2).

Для повышения качества управления государственным долгом целесообразно разработать соответствующие методические рекомендации по планированию объемов долговых обязательств, оценке их бюджетной и социальной эффективности, расчету долговой емкости бюджета.

Целесообразно внести изменения и дополнения в структуру долговой книги Тульской области с тем, чтобы обеспечить больший объем данных для анализа, в том числе и среднесрочного планирования. В частности будет рассматриваться целесообразность внесения в долговую книгу информации об объеме долга, остатках, стоимости обслуживания долга.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку бюджета области).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (все операции по долговым обязательствам в последнем отчетном году полностью соответствуют установленной процедуре).

На первом этапе планируется выполнить следующие работы:

- внесение изменений в нормативные правовые акты области, направленных на регулирование порядка оценки бюджетной и социальной эффективности привлекаемых долговых обязательств;

- внесение изменений в нормативные правовые акты области, направленных на регулирование порядка расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период;

- внесение изменений в нормативные правовые акты области, направленных на регулирование порядка расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность области.

На втором этапе планируется выполнить следующие работы:

- систематическая публикация в СМИ и сети "Интернет" данных об объемах и видах обязательств, сроках их погашения, оценке социальной эффективности;

- оценка соответствия в последнем отчетном году всех операций по долговым обязательствам установленной процедуре.

Внедрение перечисленных процедур управления долгом позволит добиться того, что все операции по долговым обязательствам в последнем отчетном году будут полностью соответствовать установленной процедуре.

Альтернативы и риски

Альтернативой является оставление ситуации без изменений или проведение минимальных изменений, направленных, например, на реформирование платежного календаря, новацию долговых обязательств. В этом случае есть риск получить систему управления государственным долгом, которая не будет связана с показателями среднесрочного плана, потребностью населения в бюджетных услугах, ожидаемыми результатами деятельности администрации и органов исполнительной власти области.

Мероприятие G2. Формализация процедур предоставления
государственных гарантий области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Главными получателями государственных гарантий области являются Тульский областной фонд поддержки малого предпринимательства и муниципальные образования области. За последние несколько лет государственные гарантии области выдавались по заимствованиям муниципальных образований, осуществляемым для обеспечения покрытия временных кассовых разрывов.

Ежемесячно составляются отчеты по выданным гарантиям в разрезе следующих показателей: получатель, реквизиты договора поручительства, сумма долга по договорам, сумма долга в иностранной валюте и российских рублях, срок погашения долга. Формализованный порядок ведения этого реестра отсутствует.

Оценка бюджетной и социальной эффективности выдаваемых за счет средств бюджета области государственных гарантий не проводится.

Концепция изменений

Государственные гарантии должны стать инструментом стимулирования развития экономического потенциала области. Целесообразно рассмотреть возможность предоставления гарантий субъектам экономической деятельности, осуществляющим свою деятельность на территории области, в случае, если для реализации их проектов банковской гарантии недостаточно. При этом не будет возможности получения государственной гарантии области субъектами, которым банками либо иными финансовыми институтами было отказано в предоставлении гарантии либо поручительства. Исключение могут составить субъекты малого предпринимательства, для которых получение банковской гарантии может быть затруднено (мероприятие F3).

Порядок предоставления государственных гарантий за счет средств бюджета области будет включать в себя:

- требование об обязательном предоставлении залога в обеспечение выданной гарантии;

- процедуру конкурсного отбора претендентов на получение гарантий.

Главная цель намечаемых преобразований - встраивание системы предоставления государственных гарантий в управление по результатам. Для этого выдачу гарантий предполагается увязать со стратегическими целями социально-экономического развития области, чтобы обеспечить развитие именно перспективных экономических субъектов.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение формализованной процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (все гарантии, выданные в последнем отчетном году, полностью соответствуют установленной процедуре).

В рамках первого этапа будут выполнены следующие работы:

- установление требований к бюджетной и социальной эффективности предоставляемых государственных гарантий области, в том числе для оценки последствий исполнения выданных государственных гарантий области;

- проведение оценки бюджетных и социальных последствий фактов исполнения гарантий, а также бюджетной и социальной эффективности выданных за отчетный период гарантий;

- установление порядка предоставления государственных гарантий области, включая установления порядка конкурсного отбора претендентов на получение государственных гарантий, а также установление требования о предоставлении залога в обеспечение выданной гарантии.

На втором этапе будут выполнены следующие работы:

- систематическая публикация в СМИ и сети "Интернет" материалов по объявляемым конкурсам и результатам их проведения на получение гарантий;

- оценка соблюдения установленных процедур при предоставлении гарантий в последнем отчетном году.

Цель второго этапа - добиться того, чтобы в последнем отчетном году все государственные гарантии области были выданы в соответствии с утвержденной процедурой.

В результате реализации намеченных мероприятий будет сформирована новая система предоставления государственных гарантий области, обеспечивающая увязку с управлением по результатам и подкрепленная необходимой нормативной правовой базой. Это поможет принимать взвешенные и обоснованные решения по выдаче государственных гарантий хозяйствующим субъектам.

Альтернативы и риски

Альтернативным вариантом развития по данному направлению является сохранение существующих подходов к предоставлению государственных гарантий. Однако в данном случае увеличиваются риски роста бюджетных расходов в связи с увеличением объемов предоставляемых гарантий. Это является недопустимым, поскольку фактически будет происходить перераспределение бюджетных средств в пользу выплат по гарантиям и уменьшение бюджетных средств, выделяемых на оказание бюджетных услуг и выполнение государственных функций.

Еще одним риском предлагаемого варианта является чрезмерное усложнение процедуры предоставления гарантии, использование бюджетных средств на подготовку и проведение конкурсов при отсутствии востребованности гарантий на требуемых условиях со стороны хозяйствующих субъектов.

8. Совершенствование межбюджетных отношений

Мероприятие Н1. Внедрение объективных и прозрачных механизмов
распределения финансовой помощи

Описание исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

С целью выравнивания возможностей бюджетов муниципальных образований области по финансированию закрепленных за ними полномочий, а также создания стимулов для развития собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на муниципальном уровне в Тульской области был разработан и принят Закон от 06.07.2000 N 198-ЗТО "О порядке регулирования межбюджетных отношений в Тульской области" (далее - Закон N 198-ЗТО).

Выравнивание возможностей бюджетов муниципальных образований области по финансированию закрепленных за ними полномочий осуществлялось с применением механизма предоставления финансовой помощи в форме дотации, порядок предоставления которой был закреплен в Законе N 198-ЗТО.

В соответствии с порядком, установленным Законом N 198-ЗТО, распределение дотации производилось между бюджетами муниципальных образований, у которых минимальные доходы не превышают закрепленные за конкретной территорией доходы. Минимальные доходы бюджета - минимально допустимый объем доходов бюджетов муниципальных образований, рассчитанный исходя из среднедушевого муниципального дохода.

В качестве исходных данных для расчета минимальных доходов бюджетов муниципальных образований применялись:

- суммарные доходы консолидированного бюджета области;

- численность жителей области;

- численность жителей муниципального образования;

- среднеобластные душевые доходы;

- корректирующие коэффициенты.

При определении расчетного размера дотации бюджетам муниципальных образований использовались следующие показатели:

1. Подушевой доход бюджета муниципального образования;

2. Закрепленные доходы бюджета муниципального образования;

3. Регулирующие доходы, переданные в бюджет муниципального образования на постоянной основе;

4. Доходы, переданные в порядке регулирования бюджету муниципального образования.

При предоставлении дотаций применялись следующие основные принципы:

- при превышении (или равенстве) закрепленных доходов над доходами, рассчитанными по среднедушевому методу, дополнительные средства из бюджета области в виде дотации муниципальным образованиям не предоставляются;

- превышение закрепленных доходов бюджета муниципального образования над минимальными доходами не может быть перераспределено через межбюджетные отношения.

Следует отметить, что применяемый механизм расчета минимальных доходов муниципальных образований позволял в период действия Закона N 198-ЗТО с достаточной степенью объективности осуществлять распределение финансовой помощи между муниципальными образованиями области.

С 2006 года межбюджетные отношения в Тульской области формируются в соответствии с Законом Тульской области от 11.11.2005 N 639-ЗТО "О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Тульской области" (далее - Закон N 639-ЗТО).

Законом N 639-ЗТО предусматривается расчет финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности исходя из следующих факторов:

- уровня развития и структуры экономики;

- налоговой базы отдельно по каждому налогу;

- различия в структуре населения и с учетом других факторов и условий, влияющих на стоимость предоставляемых бюджетных услуг;

- репрезентативной системы налогов и расходов.

Для аккумулирования в бюджете области средств, предназначенных для выделения муниципальным образованиям области в виде финансовой помощи, Законом N 639-ЗТО предусмотрено создание следующих фондов:

- областного фонда финансовой поддержки поселений;

- областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- областного фонда сбалансированности местных бюджетов;

- областного фонда муниципального развития;

- областного фонда софинансирования социальных расходов;

- областного фонда компенсаций.

Распределение средств из вышеуказанных фондов регламентируется следующими методиками, являющимися приложениями к Закону N 639-ЗТО:

- Методикой расчета дотаций из областного фонда финансовой поддержки поселений;

- Методикой расчета дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- Методикой расчета дотаций из областного фонда сбалансированности местных бюджетов;

- Методикой расчета и порядком предоставления субсидий на формирование районных фондов финансовой поддержки поселений и финансовое обеспечение решения вопросов местного значения городских округов;

- Методикой расчета дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений.

Оценка доходного потенциала

Для проведения оценки налоговой доходности департаментом финансов Тульской области ежегодно разрабатывается методика расчета исходной базы, которая доводится до каждого муниципального образования области, в состав которой включается контингент налоговых и неналоговых доходов конкретной территории.

Методика включает в себя порядок расчета конкретных доходных источников, в основу которого положена оценка:

- исполнения консолидированного бюджета (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц);

- показателей по налогооблагаемой базе (налог на имущество физических лиц, земельный налог);

- показателей прогноза социально-экономического развития (темпы роста прибыли предприятий, темпы роста фонда оплаты труда).

Департаментом финансов Тульской области осуществляется согласование исходной базы с каждым муниципальным образованием области, результаты согласования оформляются Протоколами согласования, которые подписываются губернатором области и главой администрации муниципального образования.

Дифференциация расходных потребностей

Для оценки относительных различий в расходных потребностях муниципальных районов (городских округов) используется репрезентативная система расходов, которая включает основные виды расходов, связанные с решением вопросов местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов).

В целях учета удаленности, протяженности, различной плотности населения территорий области, тарифной политики локальных монополий в методике расчета дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) применяются следующие коэффициенты, учитывающие удорожание стоимости предоставления бюджетных услуг:

- коэффициент масштаба;

- коэффициент дисперсности расселения;

- коэффициент уровня урбанизации;

- коэффициент возрастной структуры населения;

- коэффициент стоимости коммунальных услуг для бюджетных учреждений.

Концепция изменений

Основными задачами в рамках реформирования системы предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям области являются:

- совершенствование механизмов распределения финансовой помощи с учетом четырехуровневой бюджетной системы;

- отказ от использования фактических и прогнозируемых доходов/расходов при определении объемов финансовой поддержки;

- совершенствование механизмов формирования и распределения средств дополнительных фондов, через которые будут перечисляться средства муниципальным образованиям (регионального фонда компенсаций, фонда софинансирования социальных расходов, фонда сбалансированности местных бюджетов).

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение методики распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов, в рамках которой производится перераспределение средств, с учетом областных нормативов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (в последнем отчетном году не менее 80 процентов расходов на предоставление финансовой помощи осуществлялось по утвержденным методикам).

На первом этапе планируется выполнить следующие работы:

- утверждение методики оценки уровня социально-экономического положения муниципальных образований области, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей, равномерности налоговой базы;

- проведение оценки уровня социально-экономического положения муниципальных образований области, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей, равномерности налоговой базы на основе утвержденной методики;

- установление областных нормативов качества, используемых при распределении средств Фонда софинансирования социальных расходов;

- утверждение методики расчета налогового потенциала;

- совершенствование механизмов формирования и распределения средств дополнительных фондов, через которые будут перечисляться средства муниципальным образованиям области (областного фонда компенсаций, фонда софинансирования социальных расходов, фонда сбалансированности местных бюджетов).

При формировании подходов к расчету доходного потенциала будут применяться положения, установленные ст. 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации и п. 5 Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ (ред. от 27.12.2005) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".

В ходе реализации второго этапа планируется выполнить следующие работы:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" проектов методик, утвержденных методик и расчета по распределению финансовой помощи;

- оценка объема расходов бюджета области в последнем отчетном году на предоставление финансовой помощи на предмет соответствия утвержденным методикам.

Результатом второго этапа должен стать следующий показатель - в последнем отчетном году не менее 80 процентов расходов на предоставление финансовой помощи осуществлялось по утвержденным методикам.

Альтернативы и риски

Альтернативных вариантов реформирования в данной сфере не существует, так как требования к системе распределения финансовой помощи муниципальным образованиям определены на федеральном уровне.

Основные риски заключаются в недостаточном качестве разработанных методик. Для снижения этих рисков предусматривается публикация проектов методик в СМИ и их общественное обсуждение.

Мероприятие Н2. Формализация процедуры оказания
инвестиционной финансовой помощи

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Администрацией области ежегодно на этапе формирования бюджета области на очередной финансовый год проводится работа, связанная с оценкой:

- состояния существующих объектов социального назначения и инфраструктуры на предмет необходимости проведения модернизации и реконструкции;

- потребности в капитальных вложениях муниципальных образований области;

- объемов незавершенного строительства и необходимости продолжения работ на объектах;

- необходимости строительства новых объектов и включения их в адресную инвестиционную программу.

Работа по определению величины инвестиционной финансовой помощи ведется в двух основных направлениях:

- оценка инвестиционной финансовой помощи в объекты инженерной инфраструктуры;

- оценка инвестиционной финансовой помощи в объекты социальной инфраструктуры.

Инвестиционная финансовая помощь в объекты инженерной инфраструктуры

Мероприятия по развитию газификации и водоснабжения в сельской местности формируются департаментом сельского хозяйства Тульской области на основании заявок муниципальных образований области. При проведении оценки поданных заявок муниципальных образований области учитываются:

- уровень обеспеченности природным газом сельских населенных пунктов;

- численность сельского населения, для которого после выполнения указанных мероприятий повысится уровень удовлетворения основных жизненных потребностей;

- перспективы устойчивого социально-экономического развития сельских муниципальных образований;

- эффективность функционирования агропромышленного производства и развитие несельскохозяйственных видов деятельности в сельской местности;

- расширение рынка труда;

- развитие процессов самоуправления.

При формировании перечня объектов строительства на планируемый год приоритет определяется в соответствии со следующими критериями:

- проект является объектом незавершенного строительства;

- наличие разработанной и утвержденной проектно-сметной документации, прошедшей соответствующую экспертизу;

- софинансирование объекта осуществляется в рамках реализации федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года".

Инвестиционная финансовая помощь в объекты социальной инфраструктуры

Формирование перечня объектов социальной инфраструктуры, планируемых к строительству, осуществляется департаментом строительства Тульской области.

В соответствии с Законом Тульской области от 10.04.1997 N 46-ЗТО "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области" в программу строек и объектов могут быть включены объекты государственной и муниципальной собственности на безвозвратной основе, т.е. данная программа носит некоммерческий характер.

Программа согласовывается с органами исполнительной власти области, далее рассматривается депутатами Тульской областной Думы и утверждается в разрезе строек и объектов в качестве приложения к закону области. Как таковой формализованный порядок включения объектов, утвержденный органом исполнительной власти области, отсутствует.

В первоочередном порядке в перечень строек включаются объекты, не завершенные строительством и объекты, на финансирование которых выделяются средства в рамках реализации федеральной адресной инвестиционной программы.

Бюджетные ассигнования бюджетам муниципальных образований области на финансирование капитальных вложений передаются в порядке межбюджетных отношений. Ежегодно принимаемым постановлением администрации области о мерах по реализации закона области о бюджете области на соответствующий год устанавливается, что передача средств бюджета области на финансирование капитальных вложений по стройкам и объектам муниципальной собственности и местного значения осуществляется по договорам, заключаемым администрацией Тульской области с органами местного самоуправления.

Основными направлениями инвестирования по программе являются здравоохранение и спорт, образование, социальная политика, культура.

За последние три отчетных года в порядке межбюджетных отношений из бюджета области передавались средства на финансирование объектов незавершенного строительства по разделу "Здравоохранение". В перечень объектов программы включены в основном объекты специализированного назначения, это больница скорой медицинской помощи в г. Туле, а также городская больница N 1 областного центра, на базе которой планируется создать кардионейрососудистый центр.

Концепция изменений

Одной из важных задач, решаемых администрацией области, является содействие социально-экономическому развитию, повышение обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры. Решение данной задачи достигается путем формирования в составе бюджета области областного фонда муниципального развития.

В настоящее время администрацией области разработан проект закона "О порядке отбора инвестиционных проектов (программ) развития общественной инфраструктуры муниципальных образований и распределения субсидий из областного фонда муниципального развития", определяющий порядок отбора инвестиционных проектов (программ) развития общественной инфраструктуры муниципального значения (далее - инвестиционные проекты) и распределения субсидий из областного фонда муниципального развития. Проект данного закона регламентирует:

- порядок отбора инвестиционных проектов для финансирования из средств областного фонда муниципального развития;

- порядок формирования перечня инвестиционных проектов для финансирования из средств областного фонда муниципального развития;

- процедуру проведения конкурса инвестиционных проектов;

- порядок предоставления субсидий из областного фонда муниципального развития;

- порядок осуществления контроля целевого использования средств областного фонда муниципального развития.

В целях повышения эффективности инвестиционной финансовой помощи, выделяемой из бюджета области, целесообразно внедрить инструменты комплексной оценки и отбора инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации за счет инвестиционной финансовой помощи. При разработке этих инструментов необходимо опираться на следующие подходы:

- направленность инвестиционных проектов на решение социально-экономических проблем области;

- увязка инвестиционных проектов со стратегическими целями и задачами области;

- наличие оценки ожидаемого социально-экономического эффекта от реализации проекта;

- оценка реализации инвестиционного проекта в достижение целей и задач, которые поставлены перед областью и закреплены в докладах о результатах и основных направлениях деятельности муниципальных образований области;

- отбор инвестиционных проектов на конкурсной основе, при необходимости с привлечением независимых экспертов и представителей общественных организаций.

При разработке вышеупомянутых инструментов также будут учтены положения, изложенные в мероприятии Е2 настоящей Программы реформирования.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка формирования, распределения и расходования средств областного фонда муниципального развития).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (сокращение разрыва в обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры).

На первом этапе реформы планируется осуществить следующие работы:

- установление порядка оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проекта и соответствующих приоритетов;

- установление порядка отбора инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципальных образований области и распределения субсидий из областного фонда муниципального развития.

При разработке порядка оценки инвестиционных проектов будут учтены следующие принципы:

- соответствие целей и задач областного фонда муниципального развития приоритетам среднесрочной программы социально-экономического развития области;

- заявительный принцип участия муниципального образования в получении инвестиционной финансовой помощи из областного фонда муниципального развития;

- осуществление целевой поддержки капитальных вложений в социальную и инженерную инфраструктуру на условиях софинансирования из бюджетов муниципальных образований;

- осуществление мониторинга, контроля и оценки эффективности расходования средств областного фонда муниципального развития.

Указанный порядок предполагается использовать для оценки инвестиционных программ и проектов и принятия решений о предоставлении субсидий муниципальным образованиям области.

На втором этапе реформы будут осуществлены следующие виды работ:

- образование в составе бюджета области областного фонда муниципального развития;

- публикация в СМИ и сети "Интернет" оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований области;

- оценка разрыва обеспеченности муниципальных образований области объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Объем областного фонда муниципального развития и распределение субсидий из него между муниципальными образованиями (группами муниципальных образований) области будут утверждаться законом области об бюджете области на соответствующий финансовый год.

Для объективного выбора объектов и муниципальных образований для софинансирования инвестиций планируется осуществить утверждение порядка оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности.

По результатам реализации второго этапа ожидается сокращение разрыва в обеспеченности муниципальных образований области объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Альтернативы и риски

Альтернативным вариантом является применение существующих механизмов выделения инвестиционных ресурсов муниципальным образованиям области. Основным риском в данном случае будет являться недостаточная эффективность использования средств бюджета области.

Мероприятие Н3. Формализация процедур предоставления
бюджетных кредитов местным бюджетам

Описание исходного состояния

Исходное состояние - второй уровень.

Департаментом финансов Тульской области на регулярной основе проводится анализ причин возникновения кассовых разрывов при исполнении бюджетов муниципальных образований.

Проводимая оценка причин возникновения кассовых разрывов в ходе исполнения местных бюджетов показывает, что основными причинами их возникновения являются:

- неравномерность поступления доходов (обусловленная спецификой действующего налогового законодательства, а также сезонностью производства на отдельных видах бюджетообразующих отраслей);

- сезонный характер расходов.

До августа 2005 года на территории области порядок предоставления бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов регулировался Правилами предоставления из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований Тульской области бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, утвержденными постановлением администрации области от 20.04.2004 N 233 "Об утверждении правил предоставления из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов" (далее - постановление N233). Постановлением N 233 предусмотрено, что предоставление бюджетной ссуды оформляется соглашением между департаментом финансов Тульской области и органом местного самоуправления, предусматривающим следующие обязательства органа местного самоуправления:

- полностью ликвидировать задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы;

- полностью ликвидировать задолженность по оплате коммунальных услуг, оказываемых учреждениям, финансируемым за счет средств бюджетов муниципальных образований.

Положениями постановления N 233 закреплялся запрет на предоставление бюджетной ссуды муниципальному образованию при наличии просроченной задолженности по ранее полученной бюджетной ссуде.

Следует отметить, что применение норм постановления N 233 позволило по состоянию на 01.01.2006 полностью ликвидировать просроченную задолженность по заработной плате перед работниками бюджетной сферы.

В соответствии с положениями Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" начиная с Закона Тульской области от 31.12.2004 N 500-ЗТО "О бюджете Тульской области на 2005 год" установлена плата за пользование бюджетными кредитами на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований области, в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита, а при покрытии расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, по ставке 0 процентов.

В целях реализации Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" принят Закон Тульской области от 15.05.2006 N 696-ЗТО "О бюджетных кредитах, предоставляемых из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований Тульской области" (далее - Закон N 696-ЗТО).

Законом N 696-ЗТО определено, что под временным кассовым разрывом, возникающим при исполнении бюджета муниципального образования области, понимается недостаточное поступление в определенный период финансового года доходов для осуществления расходов, предусмотренных нормативным правовым актом законодательного органа муниципального образования области на соответствующий финансовый год, с учетом источников финансирования дефицита местного бюджета. Бюджетный кредит предоставляется на возвратной и возмездной основах на срок до одного года в пределах текущего финансового года. Плата за пользование бюджетным кредитом устанавливается в размере, утверждаемом законом области о бюджете области на очередной финансовый год.

Законом N 696-ЗТО закреплен запрет на предоставление бюджетного кредита бюджету муниципального образования области при наличии просроченной задолженности органов местного самоуправления перед бюджетом области.

Законом N 696-ЗТО определено, что бюджетный кредит выделяется из бюджета области только при условии предоставления муниципальным образованием необходимых документов, определенных постановлением администрации области.

При предоставлении бюджетных кредитов из бюджета области муниципальному образованию администрацией области проводится:

- анализ финансово-экономического состояния заемщика областных средств;

- оценка фактического разрыва, возникшего при исполнении его бюджета.

Для реализации положений Закона N 693-ЗТО администрацией области утверждено постановление от 17.08.2006 N 400 "Об утверждении порядка рассмотрения обращений муниципальных образований о предоставлении бюджетного кредита из бюджета Тульской области".

Концепция изменений

Введение единой методики прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов как при исполнении бюджета области, так и при исполнении местных бюджетов позволит выработать единую финансовую политику в рамках управления областным долгом и применять разработанные механизмы в рамках среднесрочного бюджетного процесса.

Следует отметить, что при разработке методик прогнозирования временных кассовых разрывов будет учитываться величина процентной ставки по предоставляемым бюджетным кредитам. Так, существующая в настоящий момент ситуация со стоимостью привлеченных кредитных ресурсов для области создает, в определенной степени, предпосылки для формирования еще одного механизма дотирования муниципальных образований области .

Приближение величины устанавливаемой процентной ставки по бюджетным кредитам к ставкам финансового рынка должно повысить степень мотивированности органов местного самоуправления к повышению качества планирования бюджета и его исполнения.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние на первом этапе - третий уровень (утверждение формализованной методики расчета распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв).

Планируемое состояние на втором этапе - пятый уровень (отсутствие просроченной задолженности по представленным бюджетным кредитам).

На первом этапе планируется установление порядка расчета кассовых разрывов по бюджетам муниципальных образований области и возможного объема бюджетных кредитов, предоставляемых на их покрытие.

На втором этапе планируются:

- публикация в СМИ и сети "Интернет" данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований области помесячно;

- полная ликвидация просроченной задолженности муниципальных образований области по ранее предоставленным бюджетным кредитам.

Альтернативы и риски

Отказ от практики предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям области на покрытие временных кассовых разрывов из бюджета области мог бы стать альтернативой запланированным мероприятиям. В этом случае необходимо на местном уровне разработать методику прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов при исполнении бюджета муниципального образования или предусматривать резервирование и источники заимствования соответствующих финансовых средств. Однако осуществление данного решения маловероятно в силу дефицитности абсолютного числа местных бюджетов, а привлечение в качестве заемных средств банковских кредитов приводит к удорожанию обслуживания временных кассовых разрывов и к еще большей дефицитности местных бюджетов, а также повышению нагрузки на бюджет области, связанной с увеличением объема финансовой помощи местным бюджетам.

Основные риски связаны не с разработкой методики прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов, а с дефицитом свободных финансовых ресурсов у местных бюджетов, необходимых для их покрытия.

Мероприятие Н4. Организация мониторинга качества управления
финансами области и платежеспособности муниципальных образований области

Описание исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

Для проведения оценки перечня показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, и для осуществления контроля за выполнением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации департаментом финансов Тульской области проводятся следующие мероприятия.

С 2001 года администрация области заключает с муниципальными образованиями области соглашения о мерах по оздоровлению муниципальных финансов и условиях оказания финансовой помощи за счет средств бюджета области. Выполнение условий соглашения учитываются при рассмотрении вопросов по оказанию финансовой помощи муниципальным образованиям (предоставление бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов).

Основные критерии соглашений

В соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.05.2005 N 98 "О мониторинге соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации" с июля 2005 года департаментом финансов Тульской области ежемесячно проводился мониторинг работы органов местного самоуправления по обеспечению формирования местных бюджетов на 2006 год. С 1 января 2006 года ежеквартально проводится мониторинг работы органов местного самоуправления муниципальных образований Тульской области. Результаты мониторинга по форме, разработанной Министерством финансов Российской Федерации, представляются в Департамент межбюджетных отношений Минфина России. Мониторинг ведется в разрезе следующих показателей:

- количество местных бюджетов;

- доходы местных бюджетов;

- расходы местных бюджетов;

- структура расходов местных бюджетов;

- расходы на содержание органов местного самоуправления;

- расходы на оплату труда в муниципальных образованиях;

- структура местных бюджетов по степени дотационности;

- межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета Тульской области местным бюджетам;

- межбюджетные трансферты из местных бюджетов;

- сбалансированность местных бюджетов;

- динамика кредиторской задолженности местных бюджетов;

- организация муниципального финансового контроля;

- нормативно-правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

- повышение квалификации и переподготовка кадров финансовых органов муниципальных образований.

Данные мониторинга позволяют оперативно оценивать работу муниципальных образований области по реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принимать меры по устранению нарушений, оказанию консультативной и методологической помощи.

Губернатором области принято постановление от 06.07.2006 N 55-пг "О ходе реализации мероприятий по оздоровлению государственных и муниципальных финансов Тульской области". Данным постановлением одобрен План мероприятий по оздоровлению государственных финансов Тульской области на 2006 - 2008 годы и рекомендовано разработать и утвердить соответствующие мероприятия органам местного самоуправления.

План включает в себя следующие мероприятия и показатели их выполнения:

- увеличение доходной базы;

- оптимизация расходов бюджетов.

Концепция изменений

Предоставление определенной самостоятельности муниципальным образованиям в вопросах финансового планирования и управления бюджетными средствами потребует развития системы оперативного и ежегодного мониторинга качества управления и платежеспособности местных бюджетов.

Практика применения мониторинга в 2005 году показала недостаточность существующих показателей. Учитывая это, в рамках реализации Программы реформирования будет разработана новая система показателей мониторинга финансового положения и качества управления финансами местных бюджетов, основные индикаторы которого будут охватывать следующие направления:

- состояние и качество управления муниципальным долгом;

- условия оплаты труда муниципальных служащих и применяемые механизмы мотивации;

- исполнение бюджета по доходам и расходам;

- состояние кредиторской задолженности (по оплате труда, по оплате коммунальных расходов и пр.);

- установленный и фактический уровень оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства населением, уровень погашения начисленных субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг;

- тарифная политика локальных монополий.

При разработке индикаторов финансового состояния и качества управления муниципальными финансами администрация области будет исходить из положений нормативных актов федерального уровня, а также планирует разработать собственные индикаторы, позволяющие более качественно анализировать проблемы, присущие муниципальным образованиям, входящим в состав области. Планируется, что данные показатели будут охватывать поселенческий уровень и использоваться в качестве дополнительного материала при осуществлении межбюджетного регулирования.

Следует отметить, что развитие системы мониторинга потребует также, внедрения современных информационных технологий, позволяющих обеспечить получение в режиме удаленного доступа и автоматизировать расчет требуемых показателей, а также наглядно отображать полученные данные.

Для поддержки мониторинга качества управления финансами области и платежеспособности муниципальных образований в рамках комплексной автоматизации бюджетного процесса в целях сбора и консолидации информации об исполнении нижестоящих бюджетов в режиме реального времени планируется обеспечить решение следующих задач:

- сбор информации от нижестоящих финансовых органов по оперативным заданиям (ответ на задание формируется автоматически непосредственно из базы данных нижестоящего финансового органа в режиме реального времени), мониторинг оперативной информации;

- сбор информации от нижестоящих финансовых органов по плановым заданиям к установленному сроку;

- отслеживание поступления ответов на задания, анализ, преобразование и консолидация по заданным алгоритмам либо возврат уведомления об ошибках в предоставленной информации;

- сбор произвольной информации по гибко настраиваемым формам;

- упрощение этапа заполнения формы за счет введения автоматических подстановок согласно правилам подстановки, заданным в форме;

- проверка корректности введенных данных согласно правилам контроля, заданным в форме;

- защита передаваемой информации средствами ЭЦП и шифрования;

- мониторинг процесса обмена данными с помощью административных утилит;

- обмен посредством электронной почты по любым каналам связи (даже коммутируемым, с низкой скоростью передачи данных);

- анализ структуры доходов и расходов территориальных бюджетов;

- учет и анализ исполнения бюджетов поселений, включающей в себя:

- планирование доходной и расходной части бюджета поселения, формирование сводной бюджетной росписи;

- санкционирование расходов бюджета;

- учет кассовых поступлений и выбытий;

- ведение бюджетного учета;

- формирование сводной бюджетной отчетности.

В целях повышения качества управления муниципальными финансами необходимо обеспечить вовлеченность муниципальных образований в проводимые реформы. Для этого необходимо сформировать фонд реформирования муниципальных финансов в составе бюджета области, разработать порядок распределения средств из фонда и механизмы оценки результатов реформ на муниципальном уровне. Для поддержки проведения реформ на муниципальном уровне требуется обеспечить им необходимую информационно-методическую поддержку по реализации бюджетной реформы на муниципальном уровне.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение методик оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (увеличение за последний отчетный год средней по муниципальным образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом).

На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:

- утверждение методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области;

- установление порядка формирования и распределения средств фонда реформирования муниципальных финансов.

На втором этапе реформы планируется выполнение следующих работ:

- включение фонда реформирования муниципальных финансов в состав бюджета области на 2008 год;

- совершенствование существующей системы мониторинга результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований;

- реализация мероприятий по привлечению муниципальных образований области к проведению бюджетной реформы за счет средств фонда реформирования муниципальных финансов;

- публикация в СМИ и сети "Интернет" результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области;

- увеличение за последний отчетный год средней по муниципальным образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области в сравнении с предыдущим финансовым годом.

Альтернативы и риски

Альтернативой использования комплексной методики оценки качества управления и платежеспособности муниципальных образований является оценка на основе мнения независимых экспертов. Привлечение экспертов позволит увеличить глубину оценки, но при этом повысит субъективность в связи с тем, что критерии оценки будут устанавливаться не системно, а произвольно и будут зависеть от мнения эксперта. Однако в таком случае существует риск неэффективности системы в целом, так как это снизит системность подхода к проводимой оценке.

Риском выбранного варианта реформирования является объемность методики, трудоемкость проведения оценки, систематизации и обобщения полученных данных. Минимизация данного риска может быть получена за счет внедрения современных информационных технологий, позволяющих обеспечить получение в режиме удаленного доступа и автоматизировать расчет требуемых показателей.