Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 30 июля 2018 г. по делу N 33а-6542/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе

председательствующего Хожаиновой О.В,

судей Терентьевой Н.А, Юсуповой Л.А-В,

при секретаре Колесник Е.А,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Белогорского района Республики Крым, в интересах неопределённого круга лиц, к Администрации Белогорского района Республики Крым, главе Администрации Белогорского района Республики Крым Перелович Галине Яношевне, заинтересованные лица: Министерство образования, науки и молодёжи Республики Крым, Белогорский районный совет Республики Крым, о признании незаконным бездействия, обязании совершить определённые действия,

по апелляционному представлению прокуратуры Белогорского района Республики Крым, поданному прокурором, участвующим в деле, на решение Белогорского районного суда Республики Крым от 16 мая 2018 г, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Крым Хожаиновой О.В, объяснения представителей лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым

установила:

прокурор Белогорского района Республики Крым обратился в Белогорский районный суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в интересах неопределённого круга лиц, к администрации Белогорского района Республики Крым Администрации Белогорского района Республики Крым, главе Администрации Белогорского района Республики Крым Перелович Галине Яношевне, заинтересованные лица: Министерство образования, науки и молодёжи Республики Крым, Белогорский районный совет Республики Крым, в котором просил признать незаконным бездействие должностных лиц Администрации Белогорского района Республики Крым, выразившееся в виде неисполнения обязанностей, предусмотренных статьёй 7 Закона Республики Крым от 1 сентября 2014 г. N 58-ЗРК "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Крым", в виде отсутствия отдельного структурного подразделения Администрации Белогорского района Республики Крым, обеспечивающего деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым; обязать Администрацию Белогорского района Республики Крым создать отдельное структурное подразделения Администрации Белогорского района Республики Крым, обеспечивающее деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым.

Заявленные требования мотивированы тем, что по результатам проведённой прокуратурой Белогорского района Республики Крым проверки соблюдения требований Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" было установлено что, постановлением главы администрации Белогорского района Республики Крым от 18 апреля 2016 года N 155 была создана Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым (далее Комиссия), утверждён её состав и Положение об указанной Комиссии. Однако, в нарушение части 5 статьи 7, части 6 статьи 19.2 Закона Республики Крым от 1 сентября 2014 г. N 58-ЗРК "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Крым", отдельного самостоятельного структурного подразделения Администрации Белогорского района Республики Крым, обеспечивающего деятельность Комиссии, не создано. Приведённые обстоятельства свидетельствуют о бездействии административного ответчика, которое влечёт возможность возникновения конфликтных ситуаций в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и не позволяет в полной мере реализовывать весь комплекс полномочий по профилактике правонарушений, представленных законом.

Решением Белогорского районного суда Республики Крым от 16 мая 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления прокурора Белогорского района Республики Крым отказано.

Не согласившись с постановленным решением, прокурор подал апелляционное представление, в которой просил отменить решение суда первой инстанции, постановить новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что решение постановлено с нарушением норм материального права, при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела и при несоответствии выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела. По мнению прокурора, установленное прокурорской проверкой отсутствие отдельного структурного подразделения Администрации Белогорского района Республики Крым, обеспечивающего деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым свидетельствует о бездействии административного ответчика по исполнению обязанностей, предусмотренных статьёй 7 Закона Республики Крым от 1 сентября 2014 г. N 58-ЗРК "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Крым".

Относительно доводов апелляционной жалобы Администрацией Белогорского района Республики Крым поданы письменные возражения о законности решения суда первой инстанции.

Прокурор отдела прокуратуры Республик Крым Бирюк Д.Ю. доводы апелляционного представления поддержала в полном объёме.

Представитель Администрации Белогорского района Республики Крым Уста Э.С. с доводами апелляционного представления не согласилась, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Представитель Белогорского районного совета Республики Крым Захарова Ж.К. поддержала позицию представителя Администрации Белогорского района Республики Крым.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции прокурор Белогорского района Республики Крым, глава Администрации Белогорского района Республики Крым Перелович Г.Я, представитель Министерства образования, науки и молодёжи Республики Крым не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия, с учётом положений части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых лиц, участвующих в деле, их представителей, по имеющимся письменным доказательствам в материалах дела.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив юридическую оценку обстоятельств дела и полноту их установления, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что постановлением Администрации Белогорского района Республики Крым от 18 апреля 2016 г. N 155 "О создании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Белогорского района Республики Крым" была создана комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым и утверждено положение о ней.

Согласно пункту 6.5 Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым деятельность комиссии обеспечивается структурным подразделением, входящим в состав отдела по делам несовершеннолетних и защите из прав администрации Белогорского района Республики Крым.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что Администрация Белогорского района Республики Крым не имела законных оснований для создания отдельного структурного подразделения, обеспечивающего деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым, до получения субвенций из бюджета Республики Крым на финансовое обеспечение функционирования данного структурного подразделения. При этом, суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств того, что в бюджете муниципального образования запланированы дополнительные материальные ресурсы на осуществление переданных им отдельных государственных полномочий в части создания отдельного структурного подразделения, обеспечивающего деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым.

С указанными выводами судебная коллегия не соглашается в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее Федеральный закон N 120-ФЗ) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав создаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям.

Законом субъекта Российской Федерации полномочием по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав могут наделяться органы местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Согласно статье 4 Закона Республики Крым от 1 сентября 2014 г. N 62-ЗРК "Об организации деятельности органов опеки и попечительства в Республике Крым" (далее Закон N 62-ЗРК) органы местного самоуправления муниципальных образований имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Крым.

Из статей 1, 2 Закона Республики Крым от 18 декабря 2014 г. N 45-ЗРК/2014 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Крым государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних" следует, что органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Крым, в том числе муниципального образования Белогорский район, наделяются государственными полномочиями исполнительных органов государственной власти Республики Крым по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних (далее - полномочия) в соответствии со статьёй 4 Закона N 62-ЗРК.

Порядок образования, деятельности и полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Крым устанавливает Закон Республики Крым от 1 сентября 2014 г. N 58-ЗРК "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Крым" (далее Закон N 58-ЗРК).

В силу части 1 статьи 1 названного Закона комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Крым (далее - комиссии) являются постоянно действующими коллегиальными органами, образуемыми в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям.

Муниципальные комиссии образуются главами местных администраций муниципальных районов или городских округов и являются постоянно действующими органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Численный состав муниципальной комиссии определяется с учётом числа органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, объёма и содержания выполняемой работы и не может быть менее 9 человек (часть 1 статьи 7 Закона N 58-ЗРК).

Согласно части 5 статьи 7 Закона N 58-ЗРК деятельность муниципальной комиссии обеспечивается структурным подразделением органа местного самоуправления муниципального образования, действующим на основании положения, утверждённого главой местной администрации.

Финансирование расходов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, осуществляется за счёт предоставления бюджетам муниципальных образований субвенций из бюджета Республики Крым в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством (часть 1 статьи 19-2 Закона N 58-ЗРК).

Материалами дела подтверждено, и не оспаривается сторонами, что Администрацией Белогорского района Республики Крым, во исполнение отдельных государственных полномочий Российской Федерации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, а также в соответствии с положениями Федерального закона N 120-ФЗ, Закона N 58-ЗРК, была создана комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым.

Согласно информационному письму Министерства образования, науки и молодёжи Республики Крым от 6 декабря 2016 г. N 01-14/4383, адресованному главам администраций муниципальных образований Республики Крым, сообщалось, что в связи с изменениями в Законе N 58-ЗРК, в структуре муниципальных образований Республики Крым предусмотрено создание отдельных структурных подразделений, обеспечивающих деятельность комиссий по делам несовершеннолетних. Также сообщалось, что создание таких отдельных структурных подразделений за счёт уменьшения количества штатных единиц, занимающихся вопросами опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, законным не является.

Также 5 февраля 2018 г. за N 418/2018 между Министерством образования, науки и молодёжи Республики Крым и Администрацией Белогорского района Республики Крым было заключено соглашение о предоставлении из бюджета Республики Крым в 2018 г. бюджету муниципального образования Белогорский район Республики Крым субвенции на осуществление переданных органам местного самоуправления в Республике Крым отдельных государственных полномочий Республики Крым по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Между тем, что также не оспаривается сторонами, на момент обращения в суд с данным иском и принятия решения судом первой инстанции, структурное подразделение Администрации Белогорского района Республики Крым муниципального образования Белогорский район Республики Крым для обеспечения деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым создано не было, положение о таком структурном подразделении главой Администрации Белогорского района не утверждалось.

Приведённые выше обстоятельства свидетельствуют о бездействии Администрации Белогорского района Республики Крым в части неисполнения положений части 5 статьи 7 Закона N 58-ЗРК, пункта 6.5 Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Белогорского района Республики Крым, утверждённого постановлением Администрации Белогорского района Республики Крым 18 апреля 2016 г. N 155.

Вышеуказанные обстоятельства не были учтены судом первой инстанции, что повлекло за собой указание в оспариваемом решении выводов, не соответствующих фактическим обстоятельствам административного дела, что в свою очередь является основанием для отмены решения Белогорского районного суда Республики Крым от 16 мая 2018 г. на основании пункта 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вместе с тем, судебная коллегия принимает во внимание дополнительно представленные в судебном заседании суда апелляционной инстанции решение 70-й сессии Белогорского районного совета Республики Крым 1-го созыва от 31 мая 2018 г. "О внесении изменений в Структуру администрации Белогорского района Республики Крым, утверждённую решением 8-й сессии Белогорского районного совета Республики Крым 1-го созыва от 17.12.2014 года N 60 "Об утверждении Положения об администрации Белогорского района Республики Крым и её структуры", согласно которому создан сектор по обеспечению деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым, который в силу пункта 3 названного решения является самостоятельным структурным подразделением администрации Белогорского района Республики Крым; а также распоряжение Администрации Белогорского района Республики Крым от 26 июня 2018 г. N 159-р "Об утверждении положения о секторе по обеспечению деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Республики Крым".

Таким образом, на момент рассмотрения данного дела в суде апелляционной инстанции представленные документы свидетельствуют об исполнении Администрацией Белогорского района Республики положений части 5 статьи 7 Закона N 58-ЗРК, пункта 6.5 Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белогорского района Белогорского района Республики Крым, утверждённого постановлением Администрации Белогорского района Республики Крым 18 апреля 2016 г. N 155.

Учитывая установленные по делу обстоятельства и вышеуказанные нормы права, принимая во внимание наличие оснований для отмены решения суда первой инстанции, судебная коллегия приходит к выводу, что на момент рассмотрения данного дела в суде первой инстанции отсутствуют правовые основания для удовлетворения требований административного искового заявления прокурора Белогорского района Республики Крым.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

В связи с указанным, решение Белогорского районного суда Республики Крым от 16 мая 2018 г. по административному делу N 2а-615/2018 подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Ввиду изложенного, судебная коллегия по административным делам Верховного суда Республики Крым, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Белогорского районного суда Республики Крым от 16 мая 2018 г. по административному делу N 2а-615/2018 отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления прокурора Белогорского района Республики Крым, в интересах неопределённого круга лиц, к Администрации Белогорского района Республики Крым, главе Администрации Белогорского района Республики Крым Перелович Галине Яношевне о признании незаконным бездействия, обязании совершить определённые действия - отказать.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение 6-ти месяцев.

Председательствующий: О.В. Хожаинова

Судьи: Н.А. Терентьева

Л.А-В. Юсупова