Решение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 2011 г. О признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 г. N 173-ПП

Решение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики
от 18 октября 2011 г.

ГАРАНТ:

Определением по административным делам Верховного Суда РФ от 18 января 2012 г. N 21-Г11-8 настоящее решение оставлено без изменения

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики в составе:

председательствующего Бабугоевой Л.М.

при секретаре Садонцевой Г.В.

с участием представителей прокурора Кабардино-Балкарской Республики - Мокаева А.М. и Нибежева И.А., действующих по доверенности N 7-5-63-2011 от 14 октября 2011 года, представителя Правительства Кабардино-Балкарской Республики Кочесокова З.Л., действующего по доверенности N 02-2/3-1620 от 19 апреля 2011 года, представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Соттаева А.Х., действующего по доверенности N 01-08-35/15166 от 12 октября 2011 года, представителя Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Кабардино-Балкарской Республике Кудаевой Л.А., действующей по доверенности N 303 от 14 января 2011 года, представителя Кабардино-Балкарского государственного высокогорного заповедника Уянаева И.Х., действующего по доверенности N 85 от 10 октября 2011 года, представителя Местной администрации Чегемского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики Алоева А.Л., действующего по доверенности N 1000 от 16 августа 2011 года, главы администрации Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского района Кабардино-Балкарской Республики Кулиева И.Х., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании постановления Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года N 173-ПП "О Кабардино-Балкарском высокогорном государственном заповеднике" противоречащим федеральному законодательству и недействующим, установил:

Постановлением Совета Министров РСФСР от 08 января 1976 года N 11 "Об организации Кабардино-Балкарского высокогорного государственного заповедника Главохоты РСФСР в Кабардино-Балкарской АССР" был создан Кабардино-Балкарский высокогорный государственный заповедник Главохоты РСФСР в Кабардино-Балкарской АССР (далее - Заповедник) с передачей ему земли площадью 53303 гектара, в том числе из земель государственного запаса в Советском районе 22700 гектаров, в Чегемском районе - 29372 гектара и 1231 гектар из земель государственного лесного фонда, из них 839 гектаров из земель Чегемского лесхоза и 392 гектара из земель Советского леспромхоза.

19 мая 1988 года Советом Министров КБАССР было принято Постановление N 149-3 "О дополнительном предоставлении земель Кабардино-Балкарскому высокогорному государственному заповеднику, уточнении размеров землепользования и описании границ", которым Кабардино-Балкарскому высокогорному государственному заповеднику было предоставлено дополнительно 29345 гектаров земли из земель Чегемского и Советского районов КБАССР, утверждены новые границы Заповедника общей площадью 82649 гектаров, утверждено Положение об охранной зоне Кабардино-Балкарского высокогорного государственного заповедника.

Впоследствии Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года N 173-ПП "О Кабардино-Балкарском высокогорном государственном заповеднике" указанное Постановление Совета Министров КБАССР от 19.05.1988 г. N 149-3 "О дополнительном предоставлении земель Кабардино-Балкарскому высокогорному государственному заповеднику, уточнении размеров землепользования и описании границ" признано утратившим силу, а внешние границы землепользования Заповедника сохранены в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1976 г. N 11 "Об организации Кабардино-Балкарского высокогорного государственного заповедника Главохоты РСФСР в Кабардино-Балкарской АССР" на площади 53303 гектара.

Ссылаясь на данные обстоятельства, в июле 2011 года прокурор Кабардино-Балкарской Республики в государственных и общественных интересах обратился в Нальчикский городской суд с заявлением о признании Постановления Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года N 173-ПП о признании утратившим силу Постановления Совета Министров КБАССР от 19.05.1988 г. N 149-3 противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемое Постановление от 20 июня 2003 года N 173-ПП принято с превышением полномочий, поскольку органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по распоряжению федеральной собственностью, а земли Заповедника в соответствии со статьей 2 Федерального закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" являются федеральной собственностью.

Определениями судьи Нальчикского городского суда от 01 и 10 августа 2011 года по заявлению прокурора было возбуждено гражданское дело, к участию в нем в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство по управлению государственным имуществом и земельным ресурсам Кабардино-Балкарской Республики, местная администрация Чегемского района Кабардино-Балкарской Республики, местная администрация Черекского района Кабардино-Балкарской Республики, местная администрация с. Булунгу Черекского района Кабардино-Балкарской Республики.

Определением судьи Нальчикского городского суда от 17 августа 2011 года на основании пункта 2 части 1 статьи 26 Гражданского процессуального кодекса РФ настоящее гражданское дело передано по подсудности в Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики в связи с тем, что оспариваемый акт является нормативно-правовым.

Определением судьи Верховного суда КБР от 02 сентября 2011 года дело принято к производству суда и к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике.

Глава местной администрации Черекского района и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике заявили письменные ходатайства о рассмотрении дела без участия их представителей, в связи с чем на основании части 5 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса РФ суд считает возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

В судебном заседании представители прокурора Кабардино-Балкарской Республики Нибежев И.А. и Мокаев А.М., Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Соттаев А.Х., Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Кабардино-Балкарской Республике Кудаева Л.А. поддержали заявленные требования по изложенным в заявлении прокурора Кабардино-Балкарской Республики основаниям.

Представитель Кабардино-Балкарского государственного высокогорного заповедника Уянаев И.Х. просил признать Постановление от 20 июня 2003 года N 173-ПП недействующим, ссылаясь на то, что оно было направлено на фактическое изъятие части отведенных Заповеднику земель и принято с превышением полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Из его объяснений, данных суду, следует, что Постановление Совета Министров КБАССР 19 мая 1988 года N 149-3 о дополнительном предоставлении 29345 гектаров земли Заповеднику было исполнено фактической передачей дополнительных земель в указанном размере и определением его новых границ. С 1988 года по 2004 годы Заповедник фактически владел и осуществлял природоохранную функцию на территории 82649 гектаров земель, находящихся в двух районах Республики: Черекском (бывший Советский) и Чегемском.

После принятия оспариваемого по настоящему делу Постановления N 173-ПП от 20 июня 2003 года по инициативе Территориального Управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Кабардино-Балкарской Республике Заповедник зарегистрировал право пользования землей в размере, определенном Постановлением Совета Министров РСФСР от 08 января 1976 года N 11 - 53303 гектаров, в том числе, 40129 гектаров в Черекском районе и 13174 гектаров в Чегемском районе и получены свидетельства о государственной регистрации права соответственно от 22 июня 2007 года и 22 октября 2008 года.

Представитель Правительства Кабардино-Балкарской Республики Кочесоков З.Л., представитель Местной администрации Чегемского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики Алоев А.Л., глава администрации Верхне-Чегемского сельского поселения Кулиев И.Х. не признали заявленных требований, мотивируя тем, что Постановление Совета Министров КБАССР от 19 мая 1988 года N 149-3 "О дополнительном предоставлении земель Кабардино-Балкарскому высокогорному государственному заповеднику, уточнении размеров землепользования и описании границ" было принято с нарушением действующего законодательства о порядке изъятия земель, а оспариваемое Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года N 173-ПП направлено на устранение этих нарушений земельного законодательства и принято в соответствии с компетенцией исполнительного органа субъекта Российской Федерации в порядке самоконтроля.

Из позиции Представителя Правительства Кабардино-Балкарской Республики Кочесокова З.Л. следует, что принятие решения об увеличении площади заповедника до 82649 гектаров не входило в компетенцию Совета Министров КБАССР, данное постановление противоречило Закону РСФСР от 27 октября 1960 года "Об охране природы в РСФСР" и постановлению Совмина РСФСР от 5 июня 1962 года N 769 "Об утверждении Положения о государственных заповедниках РСФСР, находящихся в ведении Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР". Кроме того, он считает, что поскольку Заповеднику не было выдано свидетельство о праве на 29345 гектаров земли, выделенных дополнительно постановлением от 19 мая 1988 года N 149-3, то указанная территория не приобрела статуса федеральной собственности, в связи с чем имеет место спор о праве, подведомственный арбитражному суду.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Предметом оспаривания по настоящему делу является принятое исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - Правительством Кабардино-Балкарской Республики Постановление от 20 июня 2003 года N 173-ПП об изменении границы особо охраняемой природной территории федерального значения Федерального государственного учреждения "Кабардино-Балкарский высокогорный государственный заповедник".

Указанное Постановление опубликовано в официальном печатном издании - газете "Кабардино-Балкарская правда" 11 июля 2003 года в N 163-164 (20765-20766), стр. 3 (л.д. 53-54).

Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" территории природных заповедников относятся к особо охраняемым природным территориям и являются объектами общенационального достояния (преамбула), в связи с чем правовой акт об изменении границ особо охраняемой природной территории затрагивает права неопределенного круга лиц и носит нормативно-правовой характер.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституция Российской Федерации гарантирует верховенство федеральных законов на территории Российской Федерации по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В силу части 5 статьи 76 Конституции законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий как федерального, так и регионального значения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", согласно пункта 6 статьи 2 которого особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и в зависимости от этого являются соответственно собственностью Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.

Разграничение государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность осуществлено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". При этом объекты государственной собственности, указанные в Приложении 1 к данному Постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, относятся исключительно к федеральной собственности.

Исходя из положений пункта 2 раздела 1 Приложения N 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР N 3020-1 охраняемые или особым образом используемые природные объекты, в том числе заповедники, составляют основу национального богатства страны и являются федеральной собственностью.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 2056-р Федеральное государственное учреждение "Кабардино-Балкарский высокогорный государственный природный заповедник" включен в перечень федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении Минприроды России и Росприроднадзора (л.д. 247).

Как указано выше Кабардино-Балкарский высокогорный государственный заповедник был создан Постановлением Совета Министров РСФСР от 08 января 1976 года N 11 "Об организации Кабардино-Балкарского высокогорного государственного заповедника Главохоты РСФСР в Кабардино-Балкарской АССР" с закреплением земли площадью 53303 гектара, в том числе из земель государственного запаса в Советском районе 22700 гектаров, в Чегемском районе - 29372 гектара и 1231 гектар из земель государственного лесного фонда, из них 839 гектаров из земель Чегемского лесхоза и 392 гектара из земель Советского леспромхоза (л.д. 122).

Впоследствии исполнительным органом Кабардино-Балкарской Республики неоднократно принимались решения, касающиеся деятельности Заповедника:

26 мая 1978 года Совет Министров КБАССР принял Постановление N 272 "Об установлении границ Кабардино-Балкарского высокогорного заповедника", которым территория, закрепленная за Заповедником была доведена до 66611 гектаров (л.д. 123-130).

Постановлением Совета Министров КБАССР от 6 сентября 1978 года N 418 Постановление N 272 от 26 мая 1978 года было признано утратившим силу (л.д. 131).

Постановлением от 17 мая 1985 года N 157 Совет Министров КБАССР во изменение Постановления N 272 от 26 мая 1978 года установил площадь Кабардино-Балкарского высокогорного государственного заповедника в размере 74009 гектаров и утвердил описание его границ (л.д. 132-138).

На основании указанного Постановления Кабардино-Балкарскому высокогорному государственному заповеднику были выданы государственные акты на право пользования землей общей площадью 74081 гектаров, в том числе на территории Черекского района - 60907 гектаров и Чегемского района - 13174 гектаров (л.д. 139-150).

19 мая 1988 года Совет Министров КБАССР принял Постановление N 149-3, которым признал утратившими силу постановления от 6 сентября 1978 года N 418, от 17 мая 1985 года N 157, предоставил Заповеднику дополнительно 29345 гектаров земли и утвердил его границы на площади 82649 гектаров (л.д. 23-36).

На основании данного Постановления N 149-3 было разработано Положение "О Кабардино-Балкарском государственном высокогорном заповеднике", утвержденное 11 сентября 1992 года заместителем министра экологии и природных ресурсов России (л.д. 193-203). В соответствии с пунктом 3 указанного Положения Кабардино-Балкарский государственный высокогорный заповедник образован Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1976 года N 11, а постановлением Совета Министров КБАССР от 19 мая 1988 года N 149-3 уточнены размеры землепользования на площади 82649 гектаров (л.д.194). Указанные положения закреплены также и в пункте 3 Положения "О Кабардино-Балкарском государственном высокогорном заповеднике" в редакции приказа Минприроды РФ от 17 марта 2005 года (л.д. 204-212).

Анализ вышеуказанных постановлений Совета Министров КБАССР, принятых во исполнение этих постановлений описаний границ Заповедника, государственных актов на право пользования землей свидетельствует о том, что размер территории Заповедника неоднократно изменялся и к моменту принятия оспариваемого по настоящему делу Постановления Правительства КБР от 20 июня 2003 года N 173-ПП он владел 82649 гектарами земли, находящейся, в силу прямого указания в законе, в федеральной собственности.

При этих обстоятельствах признание Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года N 173-ПП утратившим силу Постановления Совета Министров КБАССР от 19 мая 1988 года N 149-3 о дополнительном предоставлении Заповеднику 29345 гектаров земли и приведение размера территории Заповедника с 82649 гектаров к 53303 гектарам является нарушением компетенции субъекта Российской Федерации, поскольку в силу положений федерального законодательства особо охраняемые природные территории федерального значения, в том числе территории заповедников, являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти и только Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение этими землями (пункты 6, 7 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", п. 2 ст. 9, п. 6 ст. 95 Земельного кодекса РФ).

Согласно пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в редакции от 30 декабря 2001 года N 2-ФЗ, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации при условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер Закона от 30 декабря 2001 г. следует читать "N 196-ФЗ"

Доводы представителя Правительства Кабардино-Балкарской Республики о незаконности вышеперечисленных постановлений Совета Министров КБАССР, в том числе и Постановления от 19 мая 1988 года N 149-3, в силу нарушения при их принятии порядка изъятия земельных участков, о фактическом неисполнении Постановления от 19 мая 1988 года N 149-3 о дополнительном предоставлении Заповеднику 29345 гектаров в силу отсутствия решения Правительства Российской Федерации об увеличении территории земель Заповедника и регистрации права Заповедника на выделенную дополнительно территорию, и о наличии в связи с этим спора о праве, подведомственного арбитражному суду, не имеют правового значения для правильного разрешения настоящего дела, поскольку дело рассматривается в порядке абстрактного нормоконтроля и решение вопроса о законности оспариваемого Постановления Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года N 173-ПП не требует установления фактических обстоятельств организации и деятельности Заповедника, либо определение материально-правового положения привлеченных к участию в деле лиц.

В рамках настоящего дела суд не решает вопрос о законности и обоснованности названных постановлений Совета Министров КБАССР, в том числе и Постановления от 19 мая 1988 года N 149-3.

Вместе с тем, доводы о законности действий Правительства Кабардино-Балкарской Республики по признанию утратившим силу Постановления от 19 мая 1988 года N 149-3 по мотиву отсутствия фактического исполнения данного акта и предоставления Заповеднику дополнительно 29345 гектаров противоречат представленным по делу доказательствам: объяснениям представителя Заповедника о том, что до 2004 года Заповедник осуществлял природоохранную функцию на территории 82649 гектаров, пункту 3 Положения "О Кабардино-Балкарском государственном высокогорном заповеднике", в соответствии с которым Заповедник образован Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1976 года N 11, а постановлением Совета Министров КБАССР от 19 мая 1988 года N 149-3 уточнены размеры землепользования на площади 82649 гектаров, документации по утверждению границ Заповедника на площади 82649 гектаров и письму Территориального органа федеральной службы государственной статистики по Кабардино-Балкарской Республике от 18 октября 2011 года N 03-1128, из которого следует, что согласно представленных в органы государственной статистики Кабардино-Балкарским государственным высокогорным заповедником сведений по форме федерального статистического наблюдения N 1 площадь заповедника до 2004 года составляла 82649 гектаров, а с 2005 года составляет 53303 гектаров (л.д. 246).

Кроме того, в Перечне особо охраняемых природных территорий Кабардино-Балкарской Республики федерального и регионального значения по категориям, утвержденном Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2000 года в редакции Постановления от 08 июня 2010 года N 126-ПП площадь Кабардино-Балкарского высокогорного государственного заповедника указана без изменения 82649 гектаров (л.д. 64).

При этих обстоятельствах, суд считает, что сам по себе факт отсутствия решения Правительства Российской Федерации об утверждении постановления Совета Министров КБАССР от 19 мая 1988 года N 149-3 о расширении территории Заповедника до 82649 гектаров, не мог служить основанием для принятия исполнительным органом субъекта Российской Федерации решения по вопросу, отнесенному к исключительной компетенции Российской Федерации. Вопросы определения границ Заповедника подлежали разрешению в установленном федеральным законодательством порядке (статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").

По смыслу статей 251-253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону, либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

С учетом изложенного суд считает, что оспариваемое Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года N 173-ПП принято с превышением полномочий и с нарушением действующего законодательства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики, решил:

Заявление Прокурора Кабардино-Балкарской Республики удовлетворить. Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года N 173-ПП "О Кабардино-Балкарском высокогорном государственном заповеднике".

Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме путем подачи кассационной жалобы, представления в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики.

Председательствующий

Л.М. Бабугоева