Решение Верховного Суда Республики Карелия от 04 декабря 2018 г. по делу N 3а-138/2018

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2019 г. N 75-АПА19-4 настоящее решение оставлено без изменения

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

04 декабря 2018 г. г. Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составе председательствующего судьи Кудряшовой Е.П. при секретаре Макаршиной А.А, с участием прокурора Иовлева Д.С, представителя административного истца Чернова С.Г, представителя административного ответчика Бердникова В.Г, представителя заинтересованных лиц Брицыной Е.Н, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Прозоркина Е.Ф. о признании недействующим Порядка организации и проведения публичных слушаний на территории Питкярантского муниципального района, утвержденного решением XXXVI заседания Совета Питкярантского муниципального района XXVI созыва от 24 февраля 2016 г. N333 в части,

установил:

24 февраля 2016 г. на XXXVI заседании XXVI созыва Совета Питкярантского муниципального района принято решение N 333 "Об утверждении порядка организации и проведения публичных слушаний на территории Питкярантского муниципального района" (далее - Порядок).

Административный истец обратился в суд с административным иском, с учетом положений статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) просит признать не действующими со дня принятия разделы 14 и 15 Порядка в той мере, в какой они не предусматривают обязанности Комиссии (организатора публичных слушаний) сообщать о проведении предварительных слушаний правообладателям земельных участков, имеющим общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается разрешение о реконструкции объектов капитального строительства, лицам, проживающим на территории, применительно к которой осуществляется подготовка ее планировки и проекта межевания, правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, и лицам, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов, поскольку они противоречат статьям 39, 40, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на постановление администрации Питкярантского муниципального района от 14 апреля 2017 г. N 174 "Об утверждении документации по планировке территории многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: Республика Карелия, Питкярантский район, п.Импилахти, ул.Комсомольская, д.12", принятое по результатам публичных слушаний, проведенных администрацией Питкярантского муниципального района 11 апреля 2017 г. При этом, несмотря на то, что административный истец владеет на праве общей долевой собственности жилым помещением в двухквартирном доме N 11, расположенном по ул.Комсомольская в п.Импилахти Питкяранстского района, публичные слушания, связанные с утверждением схемы земельного участка по обращению жильцов дома N 12 по ул.Комсомольская п.Импилахти Питкярантского района, прошли в соответствии с Порядком, без извещения жильцов соседнего дома под номером N 11. Южная часть территории земельного участка, являющаяся придомовой территорией дома N 11, была неправомерно включена в границы земельного участка жильцов дома N 12, чем были нарушены законные права собственников жилых помещений дома N 11, в том числе их право на участие в формировании границ земельного участка, на котором расположен жилой дом.

Определением судьи от 23 октября 2018 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Кучеренкова А.А, Кулик С.А, Кулик А.А, Прозоркин С.Ф.

В судебном заседании административный истец не участвовал. Его представитель поддержал уточненные исковые требования по изложенным в административном иске основаниям.

Представитель административного ответчика в судебном заседании в удовлетворении исковых требований просил отказать, полагая, что требования федерального законодательства при утверждении Порядка были соблюдены.

Представитель заинтересованных лиц Кулика С.А. и Кучеренковой А.А. просила отказать в удовлетворении административного иска.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание не явились.

Заслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора Иовлева Д.С, полагавшего в удовлетворении административных исковых требованиях отказать, исследовав письменные материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О

"По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер; публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Подобное регулирование призвано обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления гражданам реальной возможности довести до сведения уполномоченного на принятие соответствующего решения органа свое мнение по обсуждаемому вопросу.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативно-правового акта) на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Эти вопросы регулируются, в частности, законодательством о градостроительной деятельности, отношения в сфере которой имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 24, 28, 31, 39, 40 и 46 ГрК РФ).

Статьей 5.1 ГрК РФ, введённой в действие Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", уточнена процедура проведения публичных слушаний.

При этом в части 3 статьи 19 Федерального закона N 455-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" указано, что решения о проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам межевания и иным проектам, связанным с градостроительной деятельностью, принятые до внесения изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, проводятся в порядке, установленном в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации в редакции, действующей до вступления в силу настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 4 статьи 19 Федерального закона N 455-ФЗ нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, необходимые для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), подлежат принятию и опубликованию не позднее 1 июля 2018 года.

В соответствии с частью 4 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативно-правового акта) порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

В силу взаимосвязанных положений статей 9, 14 Устава Питкярантского муниципального района (далее - Устав) одной из форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения являются публичные слушания, порядок организации которых определяется решением Совета Питкярантского муниципального района, который на основании положений статьи 21 Устава муниципального образования является его представительным органом, уполномоченным на принятие решений по вопросам местного значения.

Судом установлено, что оспариваемый Порядок организации и проведения публичных слушаний на территории Питкярантского муниципального района утвержден решением XXXVI заседания Совета Питкярантского муниципального района XXVI созыва от 24 февраля 2016 г. N 333, подписан главой муниципального района, являющегося в соответствии с частью 1 статьи 33 Устава высшим должностным лицом Питкярантского муниципального района, и опубликован в официальном информационном бюллетене "Ведомости Питкярантского муниципального района" от 26 февраля 2016 г. N 06.

Указанное решение является нормативным правовым актом муниципального образования, подлежащим включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (далее - регистр).

Порядок принятия и вступления муниципальных нормативных правовых актов регламентирован Федеральным законом N131-ФЗ, согласно положений части 1 статьи 43.1 которого организация и ведение регистра осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

На основании постановления Правительства Республики Карелия от 26 сентября 2017 г. N 326-П "Вопросы органов исполнительной власти Республики Карелия" Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия является органом, уполномоченным на ведение указанного регистра.

Правила ведения регистра установлены Законом Республики Карелия от 29 декабря 2008 г. N 1254-ЗРК "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Карелия", который обязывает органы местного самоуправления предоставлять в уполномоченный орган муниципальные нормативные правовые акты, сведения об источниках и датах официального опубликования, дополнительные сведения к ним, с соблюдением сроков, установленных статьей 5 Закона N1254-ЗРК.

Вышеперечисленные требования действующего законодательства административным ответчиком соблюдены.

Решение XXXVI заседания Совета Питкярантского муниципального района XXVI созыва от 24 февраля 2016 г. N333 "Об утверждении порядка организации и проведения публичных слушаний на территории Питкярантского муниципального района" включено в регистр под номером RU10009705201600007 от 11 марта 2016 г, действует в редакции от 02 декабря 2016 г. N 12 и от 14 июля 2017 г. N 50.

Указанные обстоятельства участниками административного дела не оспаривались.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований законодательства к форме и виду данного муниципального правового акта, процедуре его принятия, правилам введения в действие и опубликования.

Проверяя соблюдение оспариваемых положений на соответствие федеральному законодательству либо иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Предметом правового регулирования оспариваемого Порядка являются общественные отношения в сфере обеспечения права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, в том числе в принятии решений по вопросам местного значения соответствующего муниципального образования.

Частями 3 и 4 статьи 39 ГрК РФ (в редакции действовашей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) предусмотривалось, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия. Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через десять дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.

Часть 4 статьи 40 ГрК РФ устанавливала, что вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, проводимых в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных статьей 39 настоящего Кодекса. Расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, несет физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении такого разрешения.

Части 7 и 8 статьи 46 ГрК РФ регламентировали, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов. При проведении публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории всем заинтересованным лицам должны быть обеспечены равные возможности для выражения своего мнения.

С 29 декабря 2017 г. указанные нормы действуют в иной редакции либо утратили силу.

Сопоставив и проанализировав оспариваемые административным истцом положения с нормами федерального законодательства, суд считает, что разделы 14 и 15 Порядка в той мере, в которой они не предусматривают обязанности комиссии (организатора публичных слушаний) сообщать о проведении публичных слушаний тем субъектам правоотношений, которые определены соответвующими положениями градостроительного законодательства, а также в той мере, в которой они не устанавливают (не воспроизводят) норм, установленных в части 8 статьи 5.1 действующей редакции ГрК РФ, не содержат противоречий федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим отсутствует необходимость для признания их не подлежащим применению при регулировании вопросов проведения публичных слушаний.

Вывод о недостаточности нормативно-правового регулирования несостоятелен, поскольку такой вывод возможен в случае, когда актом, имеющим большую юпридическую силу, прямо предписывается полномочие органа нормативно-правового регулирования на осуществление правовой регламентации всех, а не отдельных процедур.

Положения Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежат применению к тем правоотношениям, которые они регулируют, наравне с муниципальным актом.

Вопреки доводам административного иска указанные разделы не содержат положений, нарушающих или ограничивающих право заинтересованных лиц на извещение о проведении публичных слушаний, поскольку подлежат применению не только в соответствии с оспариваемым Порядком, но и федеральным законодательством, регулирующим эти вопросы.

Таким образом, фактические обстоятельства дела и нормы действующего законодательства не позволяют суду согласиться с доводами административного истца о нарушении административным ответчиком федерального законодательства при принятии решения "Об утверждении порядка организации и проведения публичных слушаний на территории Питкярантского муниципального района" в части несоответствия оспариваемых разделов утвержденного Порядка нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с частью 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

С учетом изложенного, суд считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом Питкярантского муниципального района в пределах своих полномочий с соблюдением установленной процедуры и не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и свободы административного истца, следовательно, заявленные административные исковые требования удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления Прозоркина Е.Ф. отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Е.П. Кудряшова

Мотивированное решение составлено

10 декабря 2018 г.