Решение Верховного Суда Республики Алтай от 17 января 2019 г. по делу N 2а-2/2019

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2019 г. N 52-АПА19-2 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный суд Республики Алтай в составе:

председательствующего - Имансакиповой А.О.

при секретаре - Слабодчиковой А.И,

с участием прокурора - Тюхтеневой И.М,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ООО "Шамбала", ООО "Карина-Сервис", ООО "Агентство недвижимости Алтай", Щекиной К.Д, ООО "Партнер", ООО "Кедр-2", Старикова А.В, Бурлуцкой Л.А, ООО "Турочакский сельскохозяйственный перерабатывающий комплекс", Кыдатова В.А, Туймешева В.Д, Ялбакова ФИО22, Комдошевой А.Е, Полторыхина Е.А. к Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай о признании недействующим приказа Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай N454 от 25 июля 2018 года "Об утверждении Положения о памятнике природы республиканского значения "Турочакский" в части включения в территорию памятника природы республиканского значения "Турочакский" земельных участков, принадлежащих на праве собственности административным истцам,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Шамбала", ООО "Карина-Сервис", ООО "Агентство недвижимости Алтай", Щекина К.Д, ООО "Партнер", ООО "Кедр-2", Стариков А.В, Бурлуцкая Л.А, ООО "Турочакский сельскохозяйственный перерабатывающий комплекс", Кыдатов В.А, Туймешев В.Д, Ялбаков А.Н, Комдошева А.Е, Полторыхин Е.А. обратились в Верховный суд Республики Алтай с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай N454 от 25 июля 2018 года "Об утверждении Положения о памятнике природы республиканского значения "Турочакский" в части включения в территорию памятника природы республиканского значения "Турочакский" земельных участков, принадлежащим на праве собственности административным истцам. Административное требование мотивировано тем, что в границы территории памятника природы республиканского значения включены, в том числе земельные участки, принадлежащие на праве собственности административным истцам; оспариваемый приказ противоречит статье 209, статье 263 Гражданского кодекс РФ, статьям 12, 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушает права административных истцов. Поскольку установление режима особо охраняемой природной территории ограничивает права собственников таких земельных участков, решение не может быть принято исключительно на основании мнения органа исполнительной власти, оно должно быть обоснованно, мотивированно. Однако нахождение указанных в разделе видов флоры и фауны на земельных участках административных истцов в Приказе ничем не обоснованно и не подтверждено. Учитывая то, что земельные участки административных истцов отнесены к землям сельскохозяйственного назначения, запрет на выполнение мелиоративных работ, делает использование земельных участков по назначению невозможным. Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт не был своевременно опубликован.

В судебном заседании представители административных истцов Литвинова Е.А. и Еграшева А.А. требование поддержали по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай, Правительства Республики Алтай Свиридов А.С. и Мунатов Е.А. возражали относительно удовлетворения заявления.

Изучив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, прокурора Тюхтеневу И.М, в заключении указавшую на законность оспариваемого приказа Минприроды Республики Алтай от 25 июля 2018 года N454, суд полагает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иными актами, изданными в Российской Федерации, действует федеральный закон.

На основании пункта 1 статьи 58, статьи 59 Федерального закона от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

В статье 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе, памятники природы.

Согласно статье 25 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, которые могут быть федерального, регионального значения.

В силу подпункта 8 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Пунктами 2, 5 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрена возможность создания памятников природы регионального значения на основании решения органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Утверждение границ и определение режима особой охраны территорий памятников природы регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 2 Закона Республики Алтай от 24 декабря 2012 года N70-РЗ "Об особо охраняемых природных территориях Республики Алтай", абзацем "и1" пункта 13 Положения о Министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай, утвержденного Постановлением Правительства Республики Алтай от 21 мая 2015 года N135, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай осуществляет полномочия по утверждению границ и определению режима особой охраны территорий, занимаемых памятниками природы республиканского значения.

Как следует из материалов дела, Правительством Республики Алтай на основании постановления Правительства Республики Алтай от 25 июня 2018 года N191 "О создании памятника природы республиканского значения "Турочакский" и внесении изменения в Перечень памятников природы республиканского значения" создан памятник природы республиканского значения "Турочакский". Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай поручено утвердить границы и определить режим особой охраны территории, занимаемой памятником природы республиканского значения "Турочакский", а также передать памятник природы республиканского значения "Турочакский" собственникам (владельцам, пользователям, арендаторам) земельных участков, на которых находится памятник природы республиканского значения "Турочакский", под охрану, с оформлением паспорта, охранного обязательства и других документов.

Во исполнение постановления Правительства Республики Алтай от 25 июня 2018 года N 191 Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай издан приказ от 25 июля 2018 года N454 "Об утверждении Положения о памятнике природы республиканского значения "Турочакский", которым утверждены границы и определен режим особой охраны территории, занимаемой памятником природы республиканского значения.

Проанализировав в совокупности вышеуказанные положения действующего федерального и регионального законодательства, принимая во внимание то, что именно административный ответчик наделен соответствующими полномочиями по определению границ и режима особой охраны территорий, занимаемых памятниками природы республиканского значения, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным органом исполнительной власти Республики Алтай в пределах предоставленных полномочий.

Судом проверена процедура принятия оспариваемого акта, предусмотренная Федеральным законом от 23.11.1995 года N174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (ст.12), Законом Республики Алтай от 05.03.2008 года N18-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Алтай" (глава 4), и установлено, что такая процедура соблюдена. Так, до издания оспариваемого нормативного правового акта были проведены публичные слушания по материалам комплексного экологического обследования территории, обосновывающих придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения - памятник природы "Турочакский" в Турочакском районе Республики Алтай, что подтверждается распоряжением Главы Администрации муниципального образования "Турочакский район" от 07.03.2018 года N89-р "О создании комиссии по проведению общественных обсуждений материалов комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающих придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения - памятник природы "Турочакский" в Турочакском районе", извещением о проведении общественных обсуждений, опубликованном в газетах "Истоки плюс" N8(117) от 22.02.2018 года, "Звезда Алтая" N7 от 21.02.2018 года и на сайте Администрации Турочакского района, протоколом общественных обсуждений (в форме общественных слушаний) по "Материалам комплексного экологического обследования территории, обосновывающих придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения - памятник природы "Турочакский" в Турочакском районе Республики Алтай" от 26.03.2018 года, протоколом заседания комиссии по проведению общественных слушаний от 04.05.2018 года. Также получено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы указанных материалов, утвержденное Приказом Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай N306 от 01 июня 2018 года.

Из заключения экологической экспертизы следует, что при разработке материалов комплексного экологического обследования участков территории были получены все необходимые согласования.

Судом установлено, что оспариваемый приказ опубликован с нарушением десятидневного срока, установленного ч.1 ст. 35 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 N 18-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Алтай", оспариваемый приказ опубликован 14.12.2018 года на официальном интернет-портале Республики Алтай http://altai-republic.ru.

Вместе с тем, указанное обстоятельство не является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, поскольку исходя из анализа пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, согласно которому целью абстрактного нормоконтроля является прекращение действия оспариваемого нормативного правового акта, а также учитывая, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении N50 от 25 декабря 2018 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" задачей судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативными свойствами, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только административного истца, заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, и принимая во внимание, что на день рассмотрения административного дела оспариваемый нормативный правовой акт официально опубликован, суд не находит оснований для признания оспариваемого приказа недействующим по указанному мотиву.

Доводы административных истцов о нарушении их прав, предусмотренных статьей 35 Конституции Российской Федерации и о противоречии оспариваемого приказа статье 209 Гражданского кодекса РФ основаны на неверном толковании норм права.

Как следует из карты (плана) памятника природы республиканского значения "Турочакский", являющейся приложением N1 к Положению о памятнике природы республиканского значения "Турочакский", выписок из Единого государственного реестра недвижимости в отношении земельных участков, принадлежащих административным истцам, из пояснений представителей сторон в судебном заседании, земельные участки, указанные в административном иске, вошли в границы территории памятника природы республиканского значения "Турочакский".

В Положении о памятнике природы республиканского значения "Турочакский" указано, что основная ценность территории памятника природы заключается в наличии реликтовых и особо ценных сохранившихся в естественном состоянии растительных сообществ и природных горно-лесных ландшафтов в целом с высоким уровнем биоразвития; высока насыщенность этих сообществ редкими, реликтовыми и эндемичными видами растений, часть которых внесена в Красную книгу Республики Алтай; на территории памятника природы обитают редкие виды животных, отдельные виды которых внесены в Красную книгу Республики Алтай.

Согласно статье 1 Федерального Закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Запрещая деятельность, влекущую за собой нарушение сохранности памятника природы, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай не вышло за пределы своих полномочий, поскольку оспариваемый приказ не регламентирует вопросы собственности, не регулирует отношения в сфере гражданского права, не затрагивает субъективных прав административных истцов как участников гражданско-правовых отношений, регулирует вопросы использования памятника природы, а не имущества административных истцов.

Пункт 1 статьи 209 ГК РФ, предусматривающий право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, не может толковаться расширительно, так как пункт 2 и пункт 3 этой же статьи допускают возможность ограничения этих прав законом и иным правовым актом, а также наличием прав и охраняемых законом интересов других лиц, ущерба окружающей среде.

В силу пунктов 1, 2 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

В соответствии с частью 2 статьи 59 Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды" запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Сохранение и охрана памятников природы осуществляется в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, установленного статьей 42 Конституции Российской Федерации. При этом в силу статьи 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду.

Таким образом, запрещение деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятника природы, установлено в соответствии с приведенными выше нормами федерального законодательства, поскольку такое использование нарушает охраняемые законом интересы других лиц - населения Республики Алтай, в сохранении уникального природного комплекса исходя из принципа преобладания интереса сохранения памятника природы над интересами его использования (статья 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", преамбула Федерального закона "Об особо охраняемых территориях"), обусловлено прежде всего необходимостью выполнения требований законодательства Российской Федерации, сохранения и охраны памятников природы в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.

Что касается применения к данным правоотношениям статьи 263 Гражданского кодекса РФ, статей 12, 13, 40, 42, 43 Земельного кодекса РФ, то данные доводы административного иска также несостоятельны, поскольку в данном случае правоотношения регулируются специальными федеральными законами - Федеральным законом от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", а также другими нормативными правовыми актами, принятыми в их исполнение.

Доводы административных истцов о том, что запрет на выполнение мелиоративных работ, на проезд транспортных средств, уничтожение порубочных остатков и другие ограничения на землях сельскохозяйственного назначения, а также невозможность возводить строения и сооружения на землях населенных пунктов, исключают возможность использовать принадлежащие на праве собственности земельные участки в соответствии с их назначением в нарушение положений Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федерального закона "О мелиорации", статьи 263 Гражданского кодекса РФ, не являются основаниями для удовлетворения требований, поскольку оспариваемый приказ не содержит абсолютного запрета на владение и пользование своими участками в соответствии с назначением, а устанавливает возможность проведения определенных видов деятельности, например - ведение сельского хозяйства, при условии не нанесения ущерба охраняемым природным комплексам, что и указал законодатель в части 1 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ. Иные ограничения не предусмотрены ни в федеральном законодательстве, ни в оспариваемом приказе.

При этом установление границ и режима особой охраны памятника природы не зависит от наличия в его границах хозяйствующих субъектов, а несогласие административных истцов с установленными границами памятника природы и режимом особой охраны не свидетельствует о нарушении их прав и не может являться основанием для признания оспариваемого приказа недействующим. Более того, административными истцами какие-либо замечания или предложения при проведении публичных слушаний по вопросу создания памятника природы "Турочакский" не высказывались.

Оспариваемый приказ принят в целях сохранения высокоаттрактивных природных ландшафтов; поддержания биоразнообразия территории: сохранения и восстановление редких и исчезающих видов растений и животных, а также ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении видов животных и растений, сохранения среды их обитания; сохранения традиционных видов природопользования местного населения; сохранения и развитие рекреационного потенциала территории, поэтому не может быть расценен как нарушающий права административных истцов.

Доводы подателей административного иска о необоснованности включения принадлежащих им земельных участков в границы территории памятника природы, являются несостоятельными, опровергаются материалами комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающих придание этой территории статуса памятника природы "Турочакский", заключением государственной экологической экспертизы.

Ввиду изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в части установления границ и режима особой охраны территории памятника природы, в частности запрета на осуществление деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности этого памятника природы, не противоречит федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

Признание по доводам административных истцов недействующим оспариваемого приказа может привести к неопределенности статуса памятника природы на территории Турочакского района, в том числе режима охраны; предоставить возможность ведения хозяйственной деятельности, что, в свою очередь, повлечет уничтожение и нарушение природных лесных экосистем и ландшафтных комплексов, создаст условия, в том числе, для незаконной массовой рубки лесных насаждений, уничтожению редких и исчезающих видов растений и животных, занесенных в Красную книгу Республики Алтай, и их генофонда, невозможности проведения мониторинга состояния популяций редких и исчезающих видов растений, животных, среды их обитания.

При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным органом государственной власти, в установленной форме, официально опубликован, не противоречит федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, следовательно, не нарушает прав и законных интересов административных истцов, суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления и признания приказа Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай N454 от 25 июля 2018 года недействующим.

Руководствуясь статьями 175, 176, 178, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление ООО "Шамбала", ООО "Карина-Сервис", ООО "Агентство недвижимости Алтай", Щекиной К.Д, ООО "Партнер", ООО "Кедр-2", Старикова А.В, Бурлуцкой Л.А, ООО "Турочакский сельскохозяйственный перерабатывающий комплекс", Кыдатова В.А, Туймешева А.Е, Ялбакова А.Н, Комдошевой А.Е, Полторыхина Е.А. к Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай о признании недействующим приказа Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай N454 от 25 июля 2018 года "Об утверждении Положения о памятнике природы республиканского значения "Турочакский" в части включения в территорию памятника природы республиканского значения "Турочакский" земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд Республики Алтай в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья А.О. Имансакипова

Мотивированное решение составлено 22 января 2019 года.