Решение Ставропольского краевого суда от 15 февраля 2019 г. по делу N 3а-23/2019

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 19-АПА19-8 настоящее решение оставлено без изменения

Ставропольский краевой суд в составе председательствующего судьи Задорневой Н.П.,

при секретаре судебного заседания Ениной В.Н,

с участием представителей : административного истца - Закрытого акционерного общества "Ставропольский бройлер" - Сорокина Н.В, административного ответчика - муниципального учреждения Дума города Пятигорска; заинтересованных лиц - администрации города Пятигорска, муниципального учреждения "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства" администрации города Пятигорска - Штейна А.М,

прокуратуры Ставропольского края - Колячкиной И.В,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Закрытого акционерного общества "Ставропольский бройлер" к муниципальному учреждению Дума города Пятигорска Ставропольского края о признании недействующими в части нормативных правовых актов,

установил:

Решением Думы города Пятигорска от 28 июля 2009 года N 68-45 ГД утвержден Генеральный план муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края.

Решением Думы города Пятигорска от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края.

23 октября 2018 года Закрытое акционерное общество "Ставропольский бройлер" (далее ЗАО "Ставропольский бройлер", Общество) обратилось в Ставропольский краевой суд с административным иском, впоследствии уточненным, о признании недействующими со дня принятия решений муниципального учреждения - Думы города Пятигорска :

- от 28 июля 2009 года N 68-45 ГД "Об утверждении Генерального плана муниципального образования города-курорта Пятигорска" (основные нормативные положения) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 26:33:020301:22, находящегося по адресу : город Пятигорск, улица Иглина, 1, в границы 3 зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, обозначенной на "Карте (схеме) границ земель лесного и водного фондов, зон с особыми условиями использования территорий", являющейся неотъемлемой частью Генерального плана (в первоначальной редакции данного решения) и к функциональной зоне "Коммунальная" (в редакции решения Думы от 24 ноября 2016 года N 32-3 РД), обозначенных на "Карте (схеме) границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития", являющихся неотъемлемой частью Генерального плана;

- от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города - курорта Пятигорска Ставропольского края (основные и нормативные положения) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 26:33:020301:22, находящегося по адресу : город Пятигорск, улица Иглина, 1, в границы 3 зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, обозначенной на "Карте зон с особыми условиями использования территорий", являющейся неотъемлемой частью Правил землепользования и застройки (в первоначальной редакции решения от 12 ноября от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД), а также к территориальной производственной зоне "К" - коммунальное обслуживание, обозначенной на "Карте градостроительного зонирования территорий", являющейся неотъемлемой частью Правил землепользования и застройки (в первоначальной редакции решения Думы от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД) (том 9 л.д. 2-4).

В обоснование заявленных требований Общество указало, что земельным участком с кадастровым номером 26:33:020301:22, находящимся в городе Пятигорске по улице Иглина, 1, владеет на праве долгосрочной аренды сроком с 8 мая 2015 по 8 мая 2064 года, вид разрешенного использования земельного участка - под птицеводческой фабрикой, на участке находятся 54 объекта недвижимости, принадлежащих истцу на праве собственности.

Данный земельный участок, согласно Генплана города, незаконно отнесен в границы 3 зоны санитарной (горно-санитарной) охраны и к функциональной производственной зоне - "К" (коммунальная), а впоследующем - к территориальной зоне производственной деятельности - "К" (коммунальное обслуживание), без учет разрешенного использования земельного участка - под птицеводческой фабрикой.

Административному истцу не дано разрешение на реконструкцию указанных объектов по причине расположения земельного участка с кадастровым номером 26:33:020301:22 в территориальной зоне "К" - коммунальная зона, согласно градостроительного регламента которой, одним из основных видов разрешенного использования является вид - "коммунально - складские и производственные предприятия 5 класса вредности различного профиля, в т.ч. сельскохозяйственного назначения и автотранспортные". В соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" производство административного истца относится к предприятиям 2 класса, что не соответствует требованиям Правил землепользования и застройки и правилам размещения объектов в 3 зоне санитарной (горно-санитарной) охраны федерального курорта.

Определением суда в предварительном судебном заседании 26 ноября 2018 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено муниципальное учреждение "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства" администрации города Пятигорска (том 3 л.д. 152).

Определением суда в предварительном судебном заседании 7 декабря 2018 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Правительство Ставропольского края (том 5 л.д. 191-200).

В судебном заседании представитель административного истца ЗАО "Ставропольский бройлер" - Сорокин В.Н. заявленные исковые требования поддержал по основаниям, изложенным в административном иске и уточнениях к нему, просил исковые требований ЗАО "Ставропольский бройлер" удовлетворить в полном объеме.

Представитель административного ответчика - муниципального учреждения Дума города Пятигорска и заинтересованных лиц - администрации города Пятигорска, муниципального учреждения "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства" администрации города Пятигорска - Штейн А.М. заявленные исковые требования не признал, поддержал доводы представленных в дело возражений. Пояснил, что расположение на территории города-курорта Пятигорска предприятия 2 класса опасности невозможно, поскольку это противоречит документам градостроительного планирования.

Представитель заинтересованного лица - Правительства Ставропольского края - Резепова Е.А. в судебном заседании пояснила, что все согласования, которые были необходимы для принятия оспариваемых нормативных актов, Правительством Ставропольского края оформлялись в установленном порядке, полагала решение суда по заявленным требованиям на усмотрение суда.

Допрошенная в судебном заседании в качестве специалиста Шишко А.А, являющаяся главным специалистом отдела планировки и застройки муниципального учреждения "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорска", пояснила, что Генеральный план разрабатывался в 2009 году не только на основании Градостроительного кодекса Российской Федерации, но и Земельного кодекса Российской Федерации, строительных норм и правил и иных федеральных законов. На тот период уже действовало постановление Совета министров РСФСР от 9 июля 1985 года N 300 "Об установлении границ и режима санитарной и горно-санитарной охраны курортов г. Ессентуки, Железноводска, Кисловодска и Пятигорска по Ставропольскому краю". Следовательно, при разработке проекта планировки ответчику необходимо было учитывать соблюдение этих требований. На время принятия Генерального плана города Пятигорска птицефабрика истца не действовала, и поэтому было принято решение на земельном участке, где находится птицефабрика, создать новую зону - спортивно-оздоровительную, так как это город - курорт и он должен развиваться. Позднее в 2016 году, когда ЗАО "Ставропольский бройлер" заключил договор аренды земельного участка, были внесены изменения в Генеральный план, которым данная зона отнесена к коммунальной зоне, поскольку необходимо было учитывать, что объекты недвижимости административного истца находятся в третей зоне охраны. Администрация города в данном случае обязана учитывать размещение объектов, которые оказывают негативное воздействие на город- курорт Пятигорск, а также на жилые районы, которые примыкают к данному объекту. Размещение истцом на арендуемом земельном участке объекта производственной деятельности со вторым классом опасности не предусмотрено градостроительным законодательством города.

Выслушав объяснения представителей сторон, заинтересованного лица, пояснения специалиста, исследовав материалы настоящего административного дела, материалы гражданского дела Пятигорского городского суда N 2-2545/13, заслушав заключение представителя Ставропольской краевой прокуратуры Колячкиной И.А, полагавшей, что исковые требования удовлетворению не подлежат, суд приходит к следующему выводу.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Применительно к требованиям частей 8, 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств по соблюдению требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе соблюдению требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Проверяя соблюдение приведенных нормативных положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при принятии оспариваемого Закона Ставропольского края, суд установилследующее.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки городских округов отнесено к вопросам местного значения городского поселения (пункт 20 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 данного Кодекса).

В силу пункта 1 части 3 статьи 8, пункта 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии со статьей 1 Устава муниципального образования города-курорта Пятигорска город-курорт, утвержденного Думой города Пятигорска 31 января 2008 года решением N 5-26 ГД, город Пятигорск является муниципальным образованием, имеющим статус городского округа, созданного для обеспечения права населения на местное самоуправление, а также для выполнения функций, соответствующих его рекреационному предназначению как составной части особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды. Муниципальное образование город-курорт Пятигорск является административно-территориальной единицей Ставропольского края Российской Федерации.

Законом Ставропольского края N 58-кз от 7 июля 2004 года (с изменениями от 7 июля 2011 года N 59-кз) установлена граница муниципального образования города-курорта Пятигорска, в которую вошли : город Пятигорск, поселки - Горячеводский, Нижнеподкумский, Свободы, Средний Подкумок, село Золотушка и станица Константиновская.

В соответствии со статьей 26 Устава муниципального образования города-курорта Пятигорска Дума города Пятигорска (далее Устав города), состоящая из 33 депутатов, является представительным органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения города, в том числе по утверждению генеральных планов города, правил землепользования и застройки подпункты 27 и 28 статьи 6 Устава).

В соответствии с Федеральным Законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормативные правовые акты муниципальных образований вступают в силу после их официального опубликования (статья 47 данного Закона).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (часть 3 статьи 47 Закона о местном самоуправлении).

Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание.

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Статьей 7 указанного Федерального закона предусмотрено, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Аналогичные правила содержатся в пункте 4 статьи 25 Устава города Пятигорска. Частью 1 статьи 50 данного Устава к системе муниципальных правовых актов отнесены нормативные и иные правовые акты - решения Городской думы, порядок подготовки, принятия и официального опубликования (обнародования) которых регламентированы нормами статей 51, 52, 53 Устава.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Частью 3 статьи 47 Закона о местном самоуправлении установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Пункт 7 статьи 25 "Муниципальные правовые акты города - курорта Пятигорска" Устава города Пятигорска в действующей редакции установлено, что в систему муниципальных правовых актов города-курорта Пятигорска входят и решения Думы города Пятигорска.

Официальным опубликованием муниципальных правовых актов города-курорта Пятигорска является их публикация в газете "Пятигорская правда" или в иных периодических печатных изданиях, учредителем которых являются органы местного самоуправления города-курорта Пятигорска (пункт 7 статьи 25 Устава).

В соответствии с частью 1 статьи 18 Градостроительного Кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа определен в статье 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 данного Кодекса, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Решение о подготовке проекта генерального плана принимается главой местной администрации городского округа.

Обязательным приложением к проекту генерального плана являются протокол публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12 и 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Принятию муниципальным учреждением Думой города-курорта Пятигорска оспариваемого Генерального плана предшествовали следующие процедуры.

Постановлением главы города - председателя Думы города Пятигорска от 20 марта 2009 года N 4-П назначено проведение публичных слушаний по проекту Генерального плана города. Публичные слушания назначены с 22 по 24 апреля 2009 года в различных районах города Пятигорска. Данное постановление опубликовано в газете "Пятигорская правда" от 21 марта 2009 года N 28.

В соответствии с Положением о порядке организации и проведении публичных слушаний на территории муниципального образования города-курорта Пятигорска по проектам документов в области градостроительной деятельности, утвержденным решением Думы города Пятигорска от 25 января 2007 года N 07-10 ГД, в пятидневный срок после публикации указанного постановления главы города Пятигорска о назначении публичных слушаний был установлен регламент публичных слушаний, опубликованный в газете "Пятигорская правда" от 26 марта 2009 года N 30.

По результатам публичных слушаний составлены протоколы : N 1 от 21 апреля 2009 года, N 2 от 22 апреля 2009 года, N 3 от 23 апреля 2009 года, N 4 от 24 апреля 2009 года. Заключение от 25 мая 2009 года о результатах публичных слушаний по проекту генерального плана опубликовано в газете "Пятигорская правда" от 28 мая 2009 года N 55.

Решением Думы города Пятигорска от 28 июля 2009 года N 68-45 ГД утвержден Генеральный план муниципального образования города-курорта Пятигорска на период до 2030 года, в который вошли : положение о территориальном планировании муниципального образования города-курорта Пятигорска и 13 карт (схем), в том числе карта (схема) границ земель лесного и водного фондов, зон с особыми условиями использований территорий (том 4 л.д. 159-184, том 8 л.д. 128-156). Указанное решение Думы города Пятигорска опубликовано в общественно-политической газете "Пятигорская правда" от 1 августа 2009 года N 82 (7194) (том 9 л.д. - 29-46).

Решениями Думы города Пятигорска : от 4 октября 2014 года N 28-45 РД; от 24 ноября 2016 года N 32-3 РД; от 23 мая 2017 года N 20-10 РД; 29 июня 2018 года N 25-27 РД в установленном законом порядке внесены изменения в Генеральный план муниципального образования города - курорта Пятигорска (том 4 л.д. 185-202).

Указанные выше фактические обстоятельства не оспариваются административным истцом и заинтересованными лицами.

На "Карте-схеме границ земель лесного и водного фондов, зон с особыми условиями использования территорий", являющейся неотъемлемой частью Генерального плана города, утвержденного решением Думы города Пятигорска от 28 июля 2009 года N 68-45 ГД, отображены границы 1 и 2 зон санитарной охраны. Остальная часть территории города Пятигорска полностью вошла в состав 3 зоны горно-санитарной охраны, которая продолжается и за пределами города. В последующем в Генеральный план изменений, касающихся зон санитарной (горно-санитарной) охраны, не вносилось (том 6 л.д. 79).

В этой же редакции решения Думы согласно указанной "Карте-схеме земель лесного и водного фондов, зон с особыми условиями использования территорий" земельный участок с кадастровым номером 26:33:020301:22 отнесен к функциональной зоне рекреационного назначения - "Спортивно-оздоровительная".

В последующем, решением Думы (в редакции от 24 ноября 2016 года N 32-3 РД), согласно "Карте-схеме земель лесного и водного фондов, зон с особыми условиями использования территорий" земельный участок с кадастровым номером 26:33:020301:22 отнесен к функциональной производственной зоне - "К" (Коммунальная).

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта и судом установлено, что административный истец оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Таким образом, предметом настоящего спора является решение Думы города Пятигорска в первоначальной редакции от 28 июля 2009 года N 68-45 ГД, а также в редакции от 24 ноября 2016 года N 32-3 РЖ.

Постановлением администрации города Пятигорска от 17 июня 2016 года N 2170 назначены публичные слушания на 2 августа 2016 года, так как все изменения в Генеральный план касались только города Пятигорска, без входящих в состав муниципального образования города-курорта Пятигорска населенных пунктов. Постановлением администрации города Пятигорска от 27 июля 2016 года N 2787 внесены изменения в указанное постановление в части назначения публичных слушаний на 11 октября 2016 года.

Протоколом комиссии по организации и проведению публичных слушаний подтверждается проведение публичных слушаний 11 октября 2016 года. Заключение данной комиссии от 24 октября 2016 года опубликовано в газете "Пятигорская правда" от 25 октября 2016 года N 194 и размещено на официальном сайте телекоммуникационной сети "Интернет" в разделе "Архитектура, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство".

Сводное положительное заключение Правительства Ставропольского края от 12 октября 2016 года N 08-18/13218 о согласовании проекта внесения изменений в Генеральный план муниципального образования города-курорта Пятигорска, в том числе управления Ставропольского края по сохранению и государственной охраны объектов культурного наследия от 27 сентября 2016 года и от министерства природных ресурсов Ставропольского края от 4 октября 2016 года.

Решением Думы города Пятигорска от 24 ноября 2016 года ; 32-3 РД внесены изменения в Генеральный план муниципального образования города Пятигорска.

Постановлениями администрации города Пятигорска от 16 ноября 2017 года N 5018 и от 15 декабря 2017 года N 5576 (опубликованы в газете "Пятигорская правда" от 18 ноября 2017 года N 166-167 и от 21 декабря 2017 года N 186 и размещены на официальном сайте муниципального образования, а также на официальном сайте телекоммуникационной сети "Интернет" в разделе "Архитектура, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство"), принято решение о подготовке проекта изменений в Генеральный план города Пятигорска.

Постановлением главы города Пятигорска от 22 мая 2018 года N 1731, опубликованным в общественно-политической газете - "Пятигорская правда" от 24 мая 2018 года N 61-62 (8991-8992), по инициативе главы города Пятигорска назначено проведение публичных слушаний в разное время для жителей города и населенных пунктов, входящих в состав города. В этой же газете опубликован проект изменений в Генеральный план в составе двух карт (схем) и перечня земельных участков, включенных в границы города (том 5 л.д. 138-141).

По результатам проведенных публичных слушаний составлены протоколы N 3 от 14 июня 2018 года, N 4 от 15 июня 2018 года, N 5 от 19 июня 2018 года, N 6 от 20 июня 2018 года и заключение комиссии от 26 июня 2018 года, размещенное в газете "Пятигорская правда" от 28 июня 2018 года N 83 и на официальном сайте телекоммуникационной сети "Интернет" в разделе "Архитектура, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство".

По данному проекту изменений в Генеральный план муниципального образования города Пятигорска получено письменно министерства строительства и архитектуры Ставропольского края от 25 июня 2018 года о том, что установление границ населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, с последующим внесением сведений в Единый государственный реестр недвижимости, не является предметом согласования документов территориального планирования в соответствии с требованиями статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и постановлением Правительства Ставропольского края от 11 сентября 2008 года N 143-п.

Решением Думы города Пятигорска от 29 июня 2018 года N 25-27 РД утверждены изменения в Генеральный план муниципального образования города - курорта Пятигорска. Решение опубликовано в газете "Пятигорская правда" от 5 июля 2018 года N 95 и размещено на официальном сайте телекоммуникационной сети "Интернет" в разделе "Архитектура, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство".

Таким образом, оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки генерального плана, не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Проверяя оспариваемые нормы Генерального плана муниципального образования города-курорта Пятигорска на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Судом установлено и подтверждается надлежащими доказательствами по административному делу, что административному истцу ЗАО "Ставропольский бройлер" на основании долгосрочного договора аренды от 19 мая 2015 года N 70/15ю принадлежит земельный участок с кадастровым номером 26:33:020301:22, площадью 343407 кв.м, категория земель : земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под птицеводческой фабрикой, расположенный по адресу : город Пятигорск, улица Иглина, 1. Срок аренды установлен с 8 мая 2015 года по 8 мая 2064 года.

На данном земельном участке расположены 54 объекта недвижимости (административное здание, столовая-магазин, поликлиника, склад-кормоцех, 2 склада, инкубатор, сторожка, прачечная, котельная - бытовые, мастерская, гараж, дезблок - бытовые, насосная и 40 птичников), принадлежащие Обществу на праве собственности, что подтверждается записями регистрации перехода права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним в 2008 году.

Право собственности ЗАО "Ставропольский бройлер" возникло на основании решений единственного участника ООО "Михайловскинвест" от 15 ноября и 26 сентября 2002 года, передаточных актов от 26 сентября и 15 ноября 2002 года. Из технических паспортов на указанные объекты капитального строительства следует, что годом их постройки является период с 1962 года до 1965 года.

Решением Думы города Пятигорска от 28 июля 2009 года N 68-45 ГД утвержден Генеральный план муниципального образования города-курорта Пятигорска, в который вошли : положение о территориальном планировании муниципального образования города-курорта Пятигорска и 13 карт (схем), в том числе карта (схема) границ земель лесного и водного фондов, зон с особыми условиями использований территорий (том 4 л.д. 159).

Решениями Думы города-курорта Пятигорска от 4 октября 2014 года N 28-45 РД, от 24 ноября 2016 года N 32-3 РД, от 23 мая 2017 года N 20-10 РД, от 29 июня 2018 года N 25-27 РД внесены изменения в Генеральный план, в том числе и в карту (схему) границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития (том 4 л.д. 185-190, 191-195, 196-197, 198-202).

В обоснование заявленных требований о незаконности Генерального плана муниципального образования города-курорта Пятигорска административный истец сослался на то, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" данный Кодекс применяется к отношениям по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства, возникшим после его введения в действие. К указанным отношениям, возникшим после введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, этот Кодекс применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие. Действие Кодекса распространяется на отношения, возникшие до его введения в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено указанным Кодексом.

Однако, вышеуказанные объекты недвижимости, принадлежащие ЗАО "Ставропольский бройлер" на праве собственности, запроектированы и возведены по действовавшим ранее нормативным документам, до введения в действие постановления Совмина РСФСР от 9 июля 1985 года N 300, постановления Правительства Российской Федерации от 6 июля 1992 года N 462, постановления Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 года N 14 и установления границ и режима округа санитарной охраны курорта Пятигорска.

С учетом действия закона во времени, по мнению административного истца, следует применять законодательство о градостроительной деятельности и иное законодательство, применяемое к градостроительным отношениям, в редакции, действовавшей во время возведения объектов капитального строительства. Несоответствие местоположения объектов капстроительства Общества, а также их назначения, требованиям названных нормативных правовых актов не может служить основанием для ограничения прав Общества, поскольку на время их возведения указанные нормативные акты не были приняты и, соответственно, Общество не могло их нарушить.

Данное требование не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Порядок официального опубликования федеральных нормативных правовых актов определен Федеральным законом от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

В соответствии с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу данной Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Из этого следует, что Конституция Российской Федерации не связывает возможность применения ранее действовавших правовых актов на территории Российской Федерации с их официальным опубликованием и не распространяет на них содержащиеся в ее части 3 статьи 15 требования об этом.

Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1970 года N 723 курорты Кисловодск, Ессентуки, Пятигорск и Железноводск отнесены к курортам общесоюзного значения.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 года N 300 "Об установлении границ режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск в Ставропольском крае приняты предложения ВЦЧПС и Министерства здравоохранения СССР, согласованные с Госпланом РСФСР, Госстроем РСФСР, Министерством сельского хозяйства РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР, Министерства здравоохранения РСФСР и Ставропольским крайисполкомом, об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае.

Указом Президента Российской Федерации "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации" от 27 марта 1992 года N 309 в целях сохранения природных свойств курортов Кавказских Минеральных Вод - всемирно известной местности с уникальными лечебными и оздоровительными факторами, историко-архитектурным обликом району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого - курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной защиты курорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 462 от 6 июля 1992 года "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах" определены границы особо -охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод. В состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации вошел и город Пятигорск. Утверждено "Положение об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах", которым в частности регулируются вопросы охраны и рационального использования природных лечебных факторов, экономического и социального развития Кавказских Минеральных Вод. Установлено, что особо - охраняемый эколого-курортный регион является Федеральным курортом и охрана природных лечебных ресурсов и окружающей природной среды курортов осуществляется в соответствии с природоохранным законодательством Российской Федерации, другими нормативными актами Российской Федерации.

Федеральным законом от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" определены общие понятия курорта, а также округов санитарной (горно-санитарной) охраны как особо охраняемой природной территории с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, природопользования и проживания.

В части 3 статьи 16 данного Закона для лечебно-оздоровительных местностей и курортов установлены границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны с ограничением или запрещением осуществления различных видов хозяйственной деятельности исходя из установленных зон охраны.

На территории первой зоны запрещено проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны введены ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

В связи с этим, независимо от нахождения территории с особым правовым режимом, в том числе лечебно-оздоровительной местности или курорта, в границах населенного пункта, осуществление на ней строительства и иной хозяйственной детальности должно осуществлять с учетом установленных Законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" ограничений и запретов.

В Федеральном законе N 33-ФЗ от 14 марта 1995 года "Об особо охраняемых природных территориях" как в первоначальной редакции, так и в редакции изменений, установленных на 3 августа 2918 года N 342-ФЗ, прямо указано на то, что особо охраняемые природные территории - это участки земли, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное и оздоровительное значение, которые изъяты решением органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и, для которых установлен режим особой охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей курорта.

Раздел VIII указанного Закона N 33-ФЗ признан полностью утратившим силу на основании пункта 23 статьи 1 Федерального Закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ, вступившего в законную силу 30 декабря 2013 года. В соответствии с пунктом 3 статьи 10 данного закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Федерального закона, сохраняются в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Предметом правового регулирования данной нормы является сохранение охранных природных территорий в тех рамках, в которых они были созданы до вступления в силу Закона N 406-ФЗ. Указанная статья сохраняет особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу названного закона в границах, определенных уполномоченными органами государственной власти (органами местного самоуправления).

Статьи 2, 31 и 32 данного федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" в ранее действовавшей редакции предусматривали отнесение курортов к землям особо охраняемых природных территорий, оборот которых ограничен в силу пункта 2 и подпункта 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ (статьи 2 и 6) курорты были исключены из состава земель особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Федерального закона, сохранились в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 1425 от 7 декабря 1996 года (с изменениями и дополнениями) во исполнение Федеральных законов "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и "Об особо охраняемых природных территориях" утверждено "Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей", утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, которое определяет порядок организации округов и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территорий.

При этом, согласно пункта 14 данного Положения на территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 года N 14 в соответствии с Законом N 26-ФЗ курорты Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенные в Ставропольском крае, признаны курортами федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены Постановлением Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 года N 300 "Об установлении границ режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае".

В соответствии с пунктами 21, 22 указанного постановления установленный для территории курорта Пятигорск режим округа санитарной (горно-санитарной) охраны учитывается при разработке территориальных комплексных схем, схем функционального зонирования, схем землеустройства, схем территориального планирования и генеральных планов развития территорий.

Анализ изложенных правовых норм свидетельствует о том, что законодатель последовательно обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий. При этом курорты, будучи - в соответствии с преамбулой Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся к особо охраняемым объектам и территориям.

Подобное правовое регулирование согласуется и с требованиями Конституции Российской Федерации, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь (статьи 41 и 42).

Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" определяет общие правила применения нормативных правовых актов до приведения их в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации, вступившим в силу 30 декабря 2004 года (за исключением ряда статей).

Принятие и вступление в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации предполагало необходимость приведения в соответствие с ним не только федеральных законов, но и указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов других федеральных органов исполнительной власти и иных подзаконных нормативных правовых актов, ранее регулирующих отношения, которые урегулированы вновь принятым Градостроительным кодексом, то есть градостроительные отношения.

С учетом изложенного, а также того, что на время приобретения административным истцом в 2008 году объектов недвижимого имущества птицефабрики, расположенных в города Пятигорске по улице Иглина, действовало вышеуказанное природоохранное законодательство, обжалуемый административным истцом нормативный правовой акт - Генеральный план города-курорта Пятигорска, принятый на основании градостроительного и природоохранного законодательства, и которым предусмотрено функциональное и территориальное зонирование территории города Пятигорска, не противоречат вышеизложенному законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе Федеральному закону N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Кроме того, апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 12 августа 2014 года удовлетворен иск Ставропольского межрегионального природоохранного прокурора, заявленного в Пятигорский городской суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга. Признано незаконным бездействие администрации города Пятигорска, выразившееся в невнесении на местность границ первой, второй и третьей зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны. На администрацию города Пятигорска возложена обязанность произвести работы по вынесению на местность указанных границ охраны курорта федерального значения Пятигорск в границах муниципального образования городского округа Пятигорск.

В целях исполнения указанного решения суда, 3 августа 2015 года администрация города Пятигорска заключила муниципальный контракт, в соответствии с которым были выполнены работы по вынесению на местность границ первой, второй и третьей зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта федерального значения в границах муниципального образования городского округа Пятигорска.

Согласно выполненных работ земельный участок по улице Иглина, 1 в городе Пятигорске вошел в третью зону округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта федерального значения, на территории которой вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

В соответствии с требованиями указанного Федерального закона вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - санитарно-защитная зона, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II классов опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения.

В сфере градостроительства применяется, в том числе, постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Из содержания пунктов 41. и 4.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 следует, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств 1 и 2 класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации; действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; экспертизы проекта санитарно-защитной зоны; оценки риска здоровью населения.

В соответствии с СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 для птицефабрики - предприятия 1 класса опасности - санитарно-защитная зона принимается размером 1000 м, а для предприятия 2 класса опасности - 500 метров. В случае сохранения и развития птицефабрики ЗАО "Ставропольский бройлер" существующая застройка Новопятигорского жилого района и вся жилая застройка в селе Золотушка окажется в санитарной зоне птицефабрики, что недопустимо в силу требований указанного СанПиН.

Разрешая доводы административного истца в части несогласия с изначально установленной в Генеральном плане города в отношении земельного участка с кадастровым номером 26:33:020301:22 к функциональной зоны рекреационного назначения - "Спортивно-оздоровительная", а в последующем, решением Думы от 24 ноября 2016 года N 32-3 РД - к функциональной производственной зоне - "Коммунальная", суд приходит к выводу о том, что ранее установленная в 2009 году функциональная зона - "Спортивно-оздоровительная" изменена в 2016 году на функциональную зону "Коммунальная" и не нарушает прав истца в настоящее время.

Установление оспариваемым решением Думы города Пятигорска от 24 ноября 2016 года N 32-3 РД функциональной производственной зоны - "Коммунальная" не противоречит вышеуказанному градостроительному и природоохранному законодательству, не нарушает прав административного истца, поскольку указанным законодательством не предусмотрено наличие функциональной зоны - "Сельскохозяйственная" на территории 3 зоны горно-санитарной охраны города-курорта Пятигорска для предприятий 2 класса опасности.

Об этом указано в ответе муниципального учреждения "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорска" на обращение административного истца за разрешением на реконструкцию объектов капитального строительства по улице Иглина, 1 для последующего содержания родительского стада до 200000 голов (том 3 л.д. 18-19).

По мнению суда, административный истец фактически не согласен с отказом администрации города Пятигорска в выдаче разрешения на реконструкцию птичников, расположенных в городе-курорте Пятигорске в границах 3 округа санитарной охраны, установленной для курортов федерального значения, без соблюдения определенных условий, что само по себе не является основанием к удовлетворению заявленных требований об оспаривании нормативного правового акта - Генерального плана города - курорта Пятигорска.

Судом установлено, что решением Думы города Пятигорска от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования города - курорта Пятигорска.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (части 1 - 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Принятию Думой города Пятигорска оспариваемых Правил землепользования и застройки предшествовали следующие процедуры.

Решением Думы города Пятигорска от 25 января 2007 года утверждено Положение о порядке организации и проведении публичных слушаний на территории муниципального образования города-курорта Пятигорска по проектам документов в области градостроительной деятельности, в соответствии с которым организацию проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, внесение в них изменений, осуществляют администрация города Пятигорска, комиссия, состав и порядок деятельности которой определяется руководителем администрации города Пятигорска (том 4 л.д. 132-156).

Постановлением администрации города Пятигорска от 25 августа 2014 года N 2950 принято решение о назначении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки. Публичные слушания назначены на 28 октября 2014 года. Проект Правил землепользования и застройки опубликован в газете "Пятигорская правда" от 26 августа 2014 года N 138-141 и размещен на официальном сайте муниципального образования города.

28 октября 2014 года состоялись публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки. Заключением комиссии по организации и проведению публичных слушаний по проектам документов в области градостроительной деятельности на территории муниципального образования город-курорт Пятигорск, опубликованном в газете "Пятигорская правда" от 4 августа 2018 года N 109-110, одобрен представленный на публичные слушания проект правил землепользования и застройки города (том 6 л.д. 49-64).

Решением Думы города Пятигорска от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска.

Постановлением администрации города Пятигорска от 29 мая 2018 года N 1816, опубликованном в газете "Пятигорская правда" N 65-66 от 31 мая 2018 года назначены публичные слушания по проекту изменений в Правила землепользования и застройки (том 5 л.д. 142-150).

Решением Думы города Пятигорска от 27 сентября 2018 года внесены изменения в Правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми производственная зона - "К" (коммунальная зона) изменена на зону производственной деятельности - "К" (коммунальное обслуживание).

Таким образом, оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (пункт 1); создания условий для планировки территорий муниципальных образований (пункт 2); обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 3); создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 4).

Частью 2 указанной нормы установлено, что правила землепользования и застройки включают в себя : порядок их применения и внесения изменений в указанные правила (пункт 1); карту градостроительного зонирования (пункт 2); градостроительные регламенты (пункт 3).

Оспариваемые административным истцом Правила землепользования и застройки по составу и содержанию соответствуют приведенным требованиям федерального закона.

Порядок установления территориальных зон регламентирован статьей 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с частью 1 которой при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом : возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков (пункт 1); функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2); определенных настоящим Кодексом территориальных зон (пункт 3); сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4); планируемых изменений границ земель различных категорий (пункт 5); предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункт 6); историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения (пункт 7).

В соответствии с частью 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; 3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; 4) видов территориальных зон; 5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Картой границ зон с особыми условиями использования территорий, являющейся неотъемлемой частью Правил землепользования и застройки, утвержденной в первоначальной редакции решением Думы города Пятигорска от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД, земельный участок с кадастровым номером 26:33:020301:22, находящийся у административного истца на правах аренды, отнесен в границы 3 зоны санитарной (горно-санитарной) охраны. Впоследующем каких либо изменений в этой части в Правила землепользования и застройки города Пятигорска не вносилось (том 8 л.д. 230).

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в указанной редакции земельный участок с кадастровым номером 26:33:020301:22 отнесен к территориальной зоне "К" - (коммунальная зона) (том 8 л.д. 229).

Территориальная зона "К" в соответствии со 31 Правил землепользования и застройки, в редакции решения Думы города Пятигорска от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД, предназначена для размещения, в том числе, коммунально-складских и производственных предприятий 5 класса вредности различного профиля, в том числе сельскохозяйственного назначения в основных видах разрешенного использования (том 5 л.д. 35-37).

В статье 4 Правил землепользования и застройки установлено, что данные Правила разработаны на основании Генерального плана города Пятигорска и не должны ему противоречить. Статьей 5 Правил предусмотрено, что объекты недвижимости, существовавшие на законных основаниях до вступления в силу настоящих Правил или до вступления изменений в настоящие Правила являются несоответствующими Правилам в случае, в том числе, когда эти объекты имеют вид использования, который не предусмотрен для соответствующих территориальных зон.

Решением Думы города Пятигорска от 27 сентября 2018 года внесены изменения в Правила землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером 26:33:020301:22 был отнесен к территориальной производственной зоне - "К" (коммунальное обслуживание) с определенным для этой зоны градостроительным регламентом, в соответствии с которым в условных видах разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства содержатся объекты пищевой промышленности по переработке сельскохозяйственной продукции.

В указанной редакции Правил землепользования и застройки правовой режим зоны сельскохозяйственного назначения "СХ-1" - птицеводство, то есть осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением домашних пород птиц; размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции птицеводства; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материал).

В соответствии с пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет и включают карту функциональных зон городского округа (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В статье 30 Генерального плана города Пятигорска, утвержденного решением Думы города от 12 ноября 2014 года N 35-37, определено, что земельный участок с кадастровым номером 26:33:020301:22 входит в состав коммунальной производственной зоны.

Суд не может согласиться с утверждением административного истца о том, что оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты Думой города Пятигорска без учета вида разрешенного использования земельного участка, а также определенных Генеральным планом функциональных зон и характеристик их планируемого развития.

Из материалов административного дела следует, что на принадлежащем административному истцу на праве аренды земельном участке находятся строения птицефабрики, которые не функционируют более 10 лет. Предприятие - арендатор ЗАО "Ставропольский бройлер" имеет, как указал представитель административного истца, 2 класс санитарной опасности. Предполагаемое использование земельного участка для функционирования предприятия 2 класса вредности не является планируемым использованием земельного участка в городе - курорте Пятигорске.

Таким образом, намерение фактически использовать земельный участок предприятием-арендатором со 2 классом санитарной опасности, не соответствует назначению территориальной зоны "К", а установление в отношении земельного участка, входящего в состав функциональной зоны "К" территориальной зоны - "К" (коммунальная, коммунальное обслуживание), не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Кроме того, учитывая, что документы территориального планирования составляют основу для подготовки правил землепользования и застройки, Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 2 части 1 статьи 34 прямо предписывает при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, то есть определять зонирование внутри установленной функциональной зоны, то в целом доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта Градостроительному кодексу Российской Федерации, предусматривающему при подготовке правил учет сложившейся планировки территории и существующего землепользования, являются необоснованными.

Так, пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Правилами землепользования и застройки для территориальной производственной зоны "К" установлен градостроительный регламент, которым определен правовой режим земельного участка.

Ссылка административного истца на то, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены его права на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, а также на реализацию планов использования находящихся на праве собственности объектов недвижимого имущества, осуществляемого в рамках предпринимательской деятельности, по мнению суда, является ошибочной.

В илу пунктов 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также аналогичного содержания части 2 статьи 8 Правил землепользования и застройки, земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция указанных объектов может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П "По делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статье 23 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в связи с запросом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

На основании изложенного, суд полагает установленным, что оспариваемый административным истцом нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления, с соблюдением установленного порядка принятия, их содержание в оспариваемой части не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для признания их не действующим не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими со дня принятия решений муниципального учреждения Думы города Пятигорска :

- от 28 июля 2009 года N 68-45 ГД "Об утверждении Генерального плана муниципального образования города-курорта Пятигорска" (основные нормативные положения) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 26:33:020301:22, находящегося по адресу : город Пятигорск, улица Иглина, 1, в границы 3 зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, обозначенной на "Карте (схеме) границ земель лесного и водного фондов, зон с особыми условиями использования территорий", являющейся неотъемлемой частью Генерального плана (в первоначальной редакции данного решения), и -к функциональной зоне "Коммунальная" (в редакции решения Думы от 24 ноября 2016 года N 32-3 РД), обозначенных на "Карте (схеме) границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития", являющихся неотъемлемой частью Генерального плана;

- от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города - курорта Пятигорска Ставропольского края" (основные и нормативные положения) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 26:33:020301:22, находящегося по адресу : город Пятигорск, улица Иглина, 1, в границы 3 зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, обозначенной на "Карте зон с особыми условиями использования территорий", являющейся неотъемлемой частью Правил землепользования и застройки (в первоначальной редакции решения от 12 ноября от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД), а также к территориальной производственной зоне "К" - коммунальное обслуживание, обозначенной на "Карте градостроительного зонирования территорий", являющейся неотъемлемой частью Правил землепользования и застройки (в первоначальной редакции решения Думы от 12 ноября 2014 года N 35-47 РД) - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы через Ставропольский краевой суд.

Председательствующий судья Задорнева Н.П.