Раздел 1. Характеристика проблемы

Раздел 1. Характеристика проблемы

1.1. Подпрограмма 1 "Управление муниципальными финансами в Советском районе на 2015 - 2018 годы"

1.1.1. Эффективное, ответственное и прозрачное управление муниципальными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, и достижения других стратегических целей социально-экономического развития Советского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее Советский район).

1.1.2. Задачами первостепенной важности на всех этапах бюджетных реформ являются соблюдение бюджетного законодательства, безусловное исполнение бюджетных обязательств и переориентация бюджетного процесса в Советском районе на решение проблем повышения эффективности функционирования государственного и муниципального секторов экономики.

В последнее десятилетие в систему управления муниципальными финансами стали внедряться такие инструменты бюджетного планирования, как:

мониторинг состояния общественного сектора экономики;

инвентаризация действующих расходных обязательств;

введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая разработку долгосрочных и ведомственных целевых программ Советского района, переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг;

переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению бюджета Советского района и местных бюджетов поселений, входящих в состав Советского района (далее поселений Советского района), на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки". Утверждение трехлетнего бюджета позволяет формулировать среднесрочные приоритетные задачи развития Советского района, оценивать необходимые ресурсы для их реализации и определять возможные источники этих ресурсов.

1.1.3. Одновременно с процессом реформирования системы муниципальных финансов была проведена реформа местного самоуправления и разграничение полномочий, позволившие четко определить сферы ответственности органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в состав Советского района, а также выстроить формализованную систему взаимоотношений между ними (включая систему распределения межбюджетных трансфертов).

Дальнейшие реформы общественного сектора экономики Советского района шли в направлении расширения горизонта бюджетного планирования, внедрения отраслевых систем оплаты труда работников муниципальных учреждений, повышения эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления Советского района, повышения качества оказания муниципальных услуг. В результате реформы системы финансового обеспечения оказания муниципальных услуг и совершенствования правового положения муниципальных учреждений на 01.09.2015 в правовом статусе казённых функционирует 18 муниципальных учреждений, в статусе бюджетных 30 муниципальных учреждений, и в статусе автономных 18 муниципальных учреждений.

1.1.4. В настоящее время большое внимание уделяется обеспечению прозрачности и открытости бюджетного процесса. На официальном веб-сайте Советского района www.admsov.ru в разделе Финансово-экономическое управление администрации Советского района размещается информация об исполнении и плановых показателях бюджета Советского района. В рамках полномочий финансового органа Советского района Финансово-экономическое управление администрации Советского района (далее Финансово-экономическое управление) организует и обеспечивает работу по размещению информации о муниципальных учреждениях на официальном сайте www.bus.gov.ru.

1.1.5. В части управления муниципальным долгом в Советском районе утверждена методика планирования долговых обязательств Советского района и определения долговой нагрузки на бюджет Советского района, создана система мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Советского района и главными администраторами доходов бюджета Советского района, обеспечен системный подход к решению проблемы кредиторской задолженности муниципальных учреждений Советского района.

1.1.6. В 2011 - 2013 годах развитие бюджетной системы Советского района осуществлялось в рамках долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Советского района на период до 2013 года", утвержденной постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.12.2011 N 4756.

По большинству направлений ее реализации были достигнуты положительные результаты.

Несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления государственными финансами в автономном округе и, соответственно в Советском районе, еще не завершен. В настоящее время сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием;

недостаточность трехлетнего горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования;

отсутствие нормативно-методического обеспечения и практики долгосрочного бюджетного планирования;

ограниченность практики использования государственных и муниципальных программ в качестве основного инструмента для достижения целей государственной и муниципальной политики и основы для бюджетного планирования;

сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

отсутствие оценки экономических последствий принимаемых решений;

недостаточная степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств;

Управление муниципальными финансами в незначительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной и муниципальной политики.

1.1.7. Бюджетная система Советского района переходит на программный принцип планирования и исполнения бюджетов. Достижение запланированных стратегических целей, будет осуществляться на основе муниципальных программ Советского района и государственных программ автономного округа. Инструментом финансового обеспечения, синхронизации целей и задач муниципальных программ Советского района станет Бюджетная стратегия Советского района до 2020 года и на период 2030 года (далее Бюджетная стратегия Советского района).

Долгосрочное бюджетное планирование направлено на усиление роли бюджета в развитии экономики, обеспечение устойчивого экономического роста, определение приоритетов в бюджетной политике, выявление проблем и рисков в бюджетной системе и разработку мероприятий по их устранению в долгосрочной перспективе.

Контроль осуществляется за операциями с бюджетными средствами получателей средств бюджета Советского района, средствами администраторов источников финансирования дефицита бюджета Советского района, а так же за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

1.1.8. В последнее десятилетие в сфере автоматизации управления информационными и денежными потоками, обеспечения формирования и исполнения бюджета района:

а) создана информационная система управления финансами Советского района, состоящая из следующих программных продуктов:

автоматизированная система "Бюджет" - программа по формированию и казначейскому исполнению бюджета;

автоматизированная система "Удаленное рабочее место" - удаленное рабочее место Автоматизированной системы "Бюджет" для связи с главными распорядителями бюджетных средств, получателями бюджетных средств и муниципальными бюджетными и автономными учреждениями;

программный продукт "Парус - бюджет" - программа бухгалтерского учёта в бюджетных организациях района;

программа "Скиф" - сводная отчётность финоргана;

программный продукт "Парус - своды" - программа сводной отчётности для главных распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств и муниципальных бюджетных и автономных учреждений;

автоматизированное рабочее место "КБР" - почтовая программа финорган - РКЦ;

автоматизированное рабочее место "СУФД" и "Континент" - почтовая программа финорган - ОФК и УФК с защищённым каналом связи.

б) организован электронный документооборот по безбумажной технологии, для чего внедрены электронно-цифровые подписи и необходимые для этого программные продукты;

в) по договору с удостоверяющим центром отдел информационного обеспечения Финансово-экономического управления выполняет функции сервисного центра, формируя открытые ключи доступа и передавая электронно-цифровые подписи пользователям "из рук в руки";

г) передача дополнительной информации осуществляется посредством почтовых сервисов сети Internet.

Таким образом, на сегодняшний момент в Советском районе сложился определенный уровень автоматизации различных функций и процессов, адекватный уровню развития сферы управления государственными и муниципальными финансами.

Однако до настоящего времени:

не в полной мере решены вопросы дублирования операций и исключения многократного ввода и обработки данных;

не осуществлена полная автоматизация с последующей интеграцией всех процессов управления финансово-хозяйственной деятельности учреждений;

механизм реализации закрепленного в Бюджетном кодексе принципа прозрачности (открытости) бюджетных данных для широкого круга заинтересованных пользователей нуждается в доработке и развитии.

Муниципальная программа "Управление муниципальными финансами Советского района на 2015 - 2018 годы" направлена на урегулирование нерешенных проблем в сфере управления муниципальными финансами Советского района.

1.2. Подпрограмма 2 "Создание условий для эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, повышения устойчивости местных бюджетов Советского района на 2015 - 2018 годы"

1.2.1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством Российской Федерации о разграничении расходных полномочий к компетенции органов местного самоуправления отнесено решение круга значимых вопросов в сферах образования, культуры, физической культуры и спорта, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, охраны окружающей среды и т.п., в существенной степени определяющих качество жизни граждан, проживающих на соответствующей территории.

Реализация указанных полномочий невозможна без сбалансированной и взаимоувязанной политики, проводимой на всех уровнях публичной власти.

Создание условий для эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, повышение устойчивости местных бюджетов, а также сокращение разрыва в уровнях бюджетных возможностей являются обязательными условиями, необходимыми для решения поставленных задач.

1.2.2. Специфика сферы реализации подпрограммы "Создание условий для эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, повышения устойчивости местных бюджетов Советского района на 2015 - 2018 годы" муниципальной программы "Управление муниципальными финансами Советского района на 2015 - 2018 годы" состоит в следующем:

мероприятия подпрограммы направлены, прежде всего, непосредственно на формирование стабильной финансовой основы для исполнения расходных обязательств муниципального района, городских и сельского поселений на базе современных принципов эффективного управления муниципальными финансами, что, в свою очередь, будет способствовать социально-экономическому развитию муниципального образования;

достижение результатов муниципальной программы будет зависеть, в том числе от участия муниципальных образований Советского района в ее реализации.

1.2.3. Межбюджетные отношения на местном уровне являются важным инструментом регулирования бюджетных правоотношений между уровнями власти.

На текущий момент можно констатировать, что в целом система межбюджетных отношений в Советском районе соответствует общепринятым базовым требованиям, установленным федеральным законодательством.

Кардинальные изменения в сфере межбюджетных отношений в Советском районе начались с 2006 года в связи с принятием двух базовых федеральных законов: от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее федеральный закон N 131-ФЗ) и от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающих полномочия по уровням власти, и внесения существенных поправок в бюджетное законодательство в части регулирования межбюджетных отношений. В связи с этим в округе был принят закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 10.11.2008 N 132-оз "О межбюджетных отношениях в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре".

Принятие Закона имело огромное позитивное значение в плане формализации финансовых взаимоотношений между региональными и местными бюджетами на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании расходных обязательств муниципальных образований.

1.2.4. Предоставление межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям обеспечивает реализацию единой бюджетной политики на всех уровнях власти. Реализация указанных аспектов политики осуществляется через различные формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета автономного округа в бюджеты муниципальных образований: дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты.

Среди дотаций основными являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые обеспечивают финансовыми ресурсами местные бюджеты в объемах, гарантирующих минимальную потребность муниципальных образований в средствах на оплату социально-значимых и приоритетных расходов.

В случае возникновения рисков неисполнения расходных обязательств и разбалансированности бюджетов муниципальных образований оказывается финансовая помощь в виде дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов или бюджетных кредитов.

С целью оказания финансовой помощи для осуществления органами местного самоуправления полномочий поселений, входящих в состав Советского района, из бюджета Советского района предоставляется дотация.

Субсидии являются одной из форм государственной поддержки, стимулирующей активность муниципальных образований в решении вопросов развития экономики и социальной сферы муниципальных образований.

Повышение качества оказания муниципальных услуг осуществляется через механизм делегирований региональных полномочий на уровень муниципальных образований с предоставлением субвенций в качестве финансового обеспечения указанных полномочий.

Таким образом, предоставление межбюджетных трансфертов является неотъемлемой частью политики органов местного самоуправления.

1.2.5. Возможность обеспечения равного доступа граждан Советского района к гарантированному объему муниципальных услуг определяется характером и качеством системы распределения и механизма перераспределения финансовых ресурсов внутри бюджетной системы.

В соответствии с требованиями федерального закона N 131-ФЗ с 2006 года количество муниципальных образований, расположенных на территории Советского района семь городских поселений и одно сельское поселение.

В этой связи существенно возрастает роль межбюджетного регулирования по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав Советского района, и оказание им финансовой помощи с целью обеспечения равной доступности населения к получению муниципальных услуг, предоставляемых за счет средств местных бюджетов, вне зависимости от места их постоянного проживания на территории Советского района.

На выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав Советского район, из бюджета района предоставляются дотации бюджетам поселений.

Действующий в районе формализованный порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений объективен и прозрачен.

При этом методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав Советского района, на протяжении всего срока реализации муниципальной программы должна соответствовать установленным бюджетным законодательством требованиям.

Межбюджетные субсидии, предоставляемые поселениям, входящим в состав Советского района, на софинансирование государственных программ, являются одной из форм государственной поддержки в решении вопросов развития экономики и социальной сферы поселений, формирование "бюджета развития" муниципалитетов, способствующей сокращению существующей межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии.

Вместе с тем существует ряд проблем по предоставлению и эффективному использованию указанных субсидий.

Правила формирования, предоставления и распределения субсидий, разрабатываемые исполнительными органами власти не в полной мере учитывают целевые показатели результативности предоставления субсидий.

Кроме того, распределение большинства субсидий из бюджета Советского района бюджетам поселений, входящим в состав Советского района, осуществляется в течение текущего финансового года. В результате органы местного самоуправления поселений фактически лишены возможности достоверного бюджетного планирования. Необходимо предпринимать меры по увеличению числа субсидий, распределяемых между бюджетами поселений, входящих в состав Советского района, до начала финансового года решением о бюджете Советского района, так как, это позволит избежать ситуации с задержкой заключения соглашений, открытия финансирования, а следовательно, и несвоевременного перечисления средств бюджетам поселений Советского района, наличия неиспользованных остатков бюджетных средств на конец отчетного финансового года.

Актуальным остается вопрос консолидации (укрупнения) субсидий. Необходимо, чтобы направления и приоритеты государственной политики, обозначенные муниципальной программой, реализовывались на местном уровне через финансовую поддержку в виде одной межбюджетной субсидии, предоставляемой в рамках соответствующей муниципальной программы.

Законом о межбюджетных отношениях предусмотрена возможность стимулирования деятельности органов местного самоуправления к повышению эффективности муниципального управления и качества управления муниципальными финансами.

1.2.6. Поддержка реформ на местном уровне послужила хорошим проводником для практического внедрения новаций, предусмотренных федеральным бюджетным законодательством (муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг, ведомственных и долгосрочных целевых программ, планирования по действующим и принимаемым обязательствам и т.д.).

Тем не менее, в ряде поселений, входящих в состав Советского района, остается низким качество организации и управления бюджетным процессом, свидетельством чего являются низкая достоверность финансового планирования, недостаточное использование современных процедур и методов управления бюджетным процессом, в частности внедрение программно-целевых методов планирования и исполнения бюджета.

1.2.7. Муниципальная программа призвана создать условия для дальнейшего развития и совершенствования межбюджетных отношений, для сокращения различий в бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав Советского района, в целях наиболее полного удовлетворения спроса граждан на муниципальные услуги, для устойчивого исполнения бюджетов поселений, обеспечения финансированием социально-значимых и первоочередных расходов в целях недопущения ухудшения социально-экономической ситуации, создания стимулов к повышению управления муниципальными финансами.

Муниципальная программа является "обеспечивающей", ориентирована на создание общих условий для всех участников бюджетного процесса, в том числе органов исполнительной власти, реализующих другие государственные и муниципальные программы автономного округа и Советского района.

Достижение целей муниципальной программы будет осуществляться путем решения задач в рамках соответствующих подпрограмм.

Состав целей, задач и подпрограмм муниципальной программы приведен в ее паспорте.