ОБОСНОВАНИЕ

Обоснование
необходимости Федерального закона
"О телевизионном вещании и радиовещании"

Конституция Российской Федерации в Разделе первом Главы 2 "Права и свободы человека и гражданина" в Статье 29 и Декларация прав и свобод человека и гражданина в Статье 13 закрепили право каждого на свободу мысли, слова, на беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений, а также право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Ограничение этого права могут устанавливаться только Законом и только "в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.". Конституционная норма о том, что только Закон может ограничить это право, установить границы и рамки для осуществления этого права - уже реальная гарантия со стороны государства в обеспечении данных прав и свобод.

Декларация прав и свобод человека и гражданина также содержит норму и перечень причин, на основании которых закон может ограничить свободу массовой информации: "Ограничение этого права может устанавливаться только в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается законом". Только закон, как нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, призван гарантировать право искать, получать и свободно распространять информацию установлением детального и эффективного механизма реализации этих прав. Без установления конкретного механизма право остается декларацией.

Первым серьезным шагом в законодательстве Российской Федерации стал Закон "О средствах массовой информации", принятый в декабре 1991 года и вступивший в действие 8 февраля 1992 года. Принятие этого Закона юридически закрепило гарантии свободы массовой информации в России, и стало возможным в результате серьезных изменений, произошедших в обществе в политической сфере (становление подлинной российской государственности, формирование гражданского общества, реформирование политической системы и укрепление ее институтов), в области права (введение в действие ряда совершенно новых для законодательства России законов, таких как "О собственности" и других, явные пробелы в правовом регулировании целого комплекса отношений в сфере организации и деятельности средств массовой информации, идеологическая отсталость и юридические недоработки союзного Закона "О печати и других средствах массовой информации") и в сфере экономики (переход к основам рыночной экономики, кардинальная смена методов хозяйствования, объективная необходимость налоговых льгот для средств массовой информации).

Закон "О средствах массовой информации" ставил задачу дать правовое закрепление общим принципам свободы массовой информации и механизма организации и деятельности средств массовой информации вообще, то есть безо всякой их дифференциации и учета специфики деятельности того или иного средства массовой информации.

Хотя в общем плане в Законе "О средствах массовой информации" содержатся статьи, нормы и положения которых регулируют правоотношения в области телерадиовещания, необходимо дать более детальные правовые основы в области регулирования отношений в сфере телерадиовещания. Необходимость исходит из того, что сфера телерадиовещания достаточно специфична и занимает объем, если не больший, то такой же как все остальные средства массовой информации вместе взятые, а по влиянию - заметно их превосходит. Закон "О средствах массовой информации", являясь базовым законом в этой области, тем не менее в большей степени регулирует отношения в области печатных средств массовой информации, при том, что специфика телерадиовещания такова, что отдельные положения Закона "О средствах массовой информации" не способны в полной мере дать достаточно полную правовую базу для организации и деятельности именно в сфере телерадиовещания. Основное - разница в физической возможности распространять массовую информацию путем телерадиовещания, с одной стороны, и отсутствием такого ограничения при распространении информации через печатные средства массовой информации, с другой стороны. Это естественным образом влечет за собой объективную необходимость в более сильном, по сравнению с печатными средствами массовой информации, участии государства в лице специально уполномоченных органов в предоставлении собственно права на такую деятельность и, как следствие, - в контроле за его исполнением. Исходя из вышесказанного, а также принимая во внимание опыт зарубежных государств по регулированию в сфере телерадиовешания, указанные особенности телерадиовещания, как сферы отношений, должны быть отражены именно в специальном законе, и именно в силу своей специфичности.

Основным из необходимых правовых условий для осуществления телерадиовещания является лицензирование этого вида деятельности - тем самым четко зафиксирован переход от методов административного управления сферой телерадиовещания к методам регулирования деятельности в области телерадиовещания. Одновременно с этим, законом о средствах массовой информации вводится специальный орган - Федеральная комиссия по телерадиовещанию, который наряду с Президентом России, Правительством Российской Федерации, призван проводить государственную политику в области телерадиовещания на основе специального федерального закона.

Тем самым, в российском законодательстве были заложены предпосылки и прямые указания для дальнейшего законотворчества в области телерадиовещания, что подтверждается назревшей потребностью постепенного формирования законодательной базы для создания объективной, подчиненной только закону и обществу "четвертой" - информационной власти в правовом государстве.

Закон "О телевизионном вещании и радиовещании" становится в первый ряд законодательных актов, призванных дать правовое регулирование отношений в области телерадиовещания. Закон, помимо определения места, компетенции и порядка формирования Федеральной комиссии по телерадиовещанию, в первую очередь как органа общественного контроля в области телерадиовещания, закрепляет возможность существования вещательных организаций как различных форм собственности (государственные, некоммерческие и коммерческие), так и различных организационно-правовых форм, предусматривает возможность существования общественных вещательных организаций, как нового института в области телерадиовещания, призванного в максимальной мере отражать интересы общества в целом; более детально решает вопросы лицензирования и организации государственного, общественного и коммерческого телерадиовещания, в том числе, отражает особенности лицензирования в области телерадиовещания, устанавливает специальный режим для отдельных видов вещания (без лицензии, экстренного, вещания в особых ситуациях, для детей и подростков и др.), а также закрепляет и развивает как нормы, закрепляющие свободу телерадиовещания, так и устанавливающие ответственность за нарушение законодательства. В Федеральном законе "О телевизионном вещании и радиовещании" отражены международные обязательства Российской Федерации и положения Конституции Российской Федерации.

Деятельность российских структур, сходных по осуществляемым функциям с направлениями деятельности Федеральной комиссии по телерадиовещанию (комиссия по вещанию при Министерстве печати Российской Федерации, а в настоящий момент-при Федеральной службе России по телевидению и радиовещанию), а также наличие довольно совершенного зарубежного законодательства в этой области и богатой практики его применения (например деятельность Высшего аудиовизуального Совета Республики Франция, Федеральной комиссии по коммуникациям в США, Советов по делам средств массовой информации в Германии и др.) подтверждают необходимость и своевременность принятия настоящего Закона. Зарубежный опыт адаптирован на российскую почву, с учетом системы российского законодательства и принимая во внимание особенности общественного и политического развития современной России, в том числе и невозможность в одночасье в полном объеме ввести уже зарекомендовавшие себя в демократических странах мира системы государственного регулирования телерадиовещания.

Необходимость данного Закона вызвана также наличием серьезного противоречия между сложившейся административной практикой, действующими в области телерадиовещания нормами, и потребностью в гибком, стабильном и эффективном правовом регулировании бурно развивающейся области - телевизионного вещания и радиовещания - специфической области массовых коммуникаций, одной из определяющих форм обеспечения конституционных прав граждан на получение и распространение информации. Указами Президента России после ликвидации Министерства печати и информации Российской Федерации функция предоставления от имени государства права на осуществление телерадиовещания на территории Российской Федерации (лицензия на вещание), на проведение государственной политики по регулированию деятельности вещательных организаций, передана Федеральной службе России по телевидению и радиовещанию. Но до сих пор эта функция остается во многом не реализованной. Одна из основных причин - отсутствие сильной и развитой нормативной базы. Слабость должного правового регулирования в этой важнейшей области охотно заполняется сторонними организациями, создавая благоприятное поле для коррупции. ослабляет влияние государства на процессы, происходящие в области телерадиовещания, дает возможность на местах не руководствоваться едиными общефедеральными нормами и правилами, допускает свое трактование конституционных прав и свобод граждан. Так, например, кому выдавать лицензии на вещание "на местах", де-факто определяют федеральные и территориальные органы исполнительной власти, зачастую не имеющие никакого отношения к телерадиовещанию, а порой и просто главы местных администраций. При этом творческого конкурса при выдаче лицензии не проводится, не защищаются интересы телезрителей и радиослушателей, не создаются гарантии популяризации ценностей российской культуры. Во многих случаях частоты телерадиовещания фактически продаются, а на выбор вещательной организации необоснованно сильное влияние оказывают предприятия радиосвязи, предоставляющие услуги по доведению телерадиосигнала до приемников потребителей.

Настоящий Федеральный закон призван снять эти противоречия.

Предполагается, что Закон станет первым этапом в формировании пакета законодательных актов, регулирующих деятельность в области телерадиовещания.

Закон существенно упрощает порядок создания новых вещателей в России:

- заявитель получает только одно разрешение - лицензию на вещание, а не множество ведомственных разрешений, являющееся единственным и достаточным документом для осуществления телерадиовещания в России, - что сокращает простор для коррупции государственных чиновников,

- облегчаются условия выбора свободных частот, контроля за используемыми радиочастотами для осуществления распространения аудио- и аудиовизуальной массовой информации, и процедура получения разрешения на использование для целей телерадиовещания - Перечни частот телерадиовещания публикуются в открытой печати, а лицензии на деятельность в области связи для целей телерадиовещания, разрешения на использование радиочастот и иные документы, необходимые для технического использования радиочастот, оформляются уже на основе выданной лицензии на вещание,

- держателю лицензии на вещание законом предоставляется право на приобретение в собственность необходимых ему средств связи для целей телерадиовещания,

- создание независимой Федеральной комиссии по телерадиовещанию усиливает общественный контроль за предоставлением лицензий, за деятельностью вещательных организаций и за распределением частот для целей телерадиовещания,

- впервые предоставляется возможность для организации в России, так называемого, общественного телерадиовещания, когда вещательная организация образуется и действует не как институт государства, а как институт общества, учреждаемая им через свои общественные организации и финансируемая всем обществом за счет абонентной платы.

Закон предоставляет возможности для выделения определенного ресурса частот для телерадиовещания, в первую очередь через осуществление более тщательного контроля за использованием полос частотного спектра, отведенного для целей телерадиовещания, и способствует проведению конверсии радиочастотного спектра,

Важнейшие положения Закона - защита отечественных производителей телерадиопродукции, разумные ограничения иностранных инвесторов при получении лицензии, установление обязанностей телерадиокомпаний в области распространения культуры и образования, стимулирование духовного и эстетического воспитания молодежи, защиты общественной морали, семьи, здорового образа жизни, охраны окружающей среды. Закон ограничивает распространение эротических программ, регулирует осуществление благотворительной и особенности рекламной деятельности в области телерадиовещания. По Закону государственные и общественные вещательные организации не могут отдавать предпочтение тем или иным политическим партиям, объединениям предпринимателей, групп работодателей.

Закон вводит обязанность для вещательных организаций не разглашать данные предварительного следствия, не распространять информацию, нарушающую презумпцию невиновности, не разглашать информацию о частной жизни лица, его персональных данных без его согласия. Вещательные организации не вправе существенным образом менять характер и объемы вещания без предварительного оповещения телезрителей и радиослушателей. Вводятся и ряд других обязанностей вещательных организаций, направленные на защиту гражданских прав и свобод.

Принятие Федерального закона "О телевизионном вещании и радиовещании" - существенный шаг в упорядочении законодательства Российской Федерации в сфере телерадиовещания, в борьбе с коррупцией в этой области, в дальнейшем продвижении России по пути к реальной демократии и в защите ценностей отечественной культуры.