Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"

Принятие нового Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" вызвано необходимостью существенного пересмотра действующего в настоящее время Закона РСФСР "О несостоятельности (банкротстве) предприятий", принятого 19 ноября 1992 года. Этот закон, один из немногих ориентированных на рыночные отношения, разрабатывался в условиях отсутствия практики применения такого законодательства и основополагающих законодательных актов, регулирующих новые экономические и правовые отношения.

Практика применения этого закона показала необходимость устранения пробелов в технологии процедур банкротства, несоответствий действующему законодательству, совершенствования концепции этого законодательства. Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 65 относит регулирование отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством) к специальному закону, а также в статье 25 регулирует банкротство индивидуального предпринимателя, субъекта правоотношений оставшегося за пределами регулирования действующего закона 1992 года.

Попытка совершенствования этих отношений предпринята в проекте Федерального закона "О банкротстве (несостоятельности)", принятого Государственной Думой в первом чтении 5 декабря 1995 г. Однако существенным недостатком концепции этого проекта является его ликвидационная направленность, а также слабая защита работников должника, недостаточный учет особенностей регулирования банкротства отдельных категорий должников. Учет многочисленных замечаний при подготовке проекта ко второму чтению привел к необходимости переписать проект полностью. В связи с этим возникла необходимость вновь рассмотреть в первом чтении проект федерального закона под названием "О несостоятельности (банкротстве)".

Основными отличиями нового проекта от принятого 5 декабря 1995 г. в первом чтении являются: изменение структуры проекта - процесс делится на этапы в соответствии с применяемыми к должнику процедурами; значительно расширены меры, направленные на сохранение должника; установлены особенности банкротства отдельных категорий юридических лиц, а также граждан, включая индивидуальных предпринимателей. Проект обеспечивает соблюдение баланса между интересами кредиторов и должника, предоставляя защиту их прав от взаимных недобросовестных действий. Установленные в законе нормы материального права обеспечены нормами процессуального права, тем самым детально описана технология прохождения всех процедур. Это создает условия защищенности законом прав участников процесса.

Проект закона защищает интересы работников должника, предоставляя им право участия через их представителя в рассмотрении дела арбитражным судом, участие в собрании кредиторов, привилегированное положение при удовлетворении их требований, нераспространение моратория на выплату заработной платы, защиту от увольнений при продаже предприятия, принятия органами исполнительной власти мер по созданию новых рабочих мест при банкротстве градообразующих организаций, должник обязан принять меры по переквалификации работников. Вместе с тем, меры по защите работников могли бы быть отражены более комплексно, если бы была возможность ссылаться на соответствующие нормы в трудовом законодательстве. Однако в нем есть достаточные пробелы, связанные с неурегулированностью проблем по высвобождению большого количества работников, в том числе и с отсутствием закона "О социальных планах". Существенными мерами по защите работников является и то. что проект закона "О несостоятельности (банкротстве)" носит реорганизационный характер, т.к. в нем предусмотрено много процедур, направленных на сохранение организаций и его работников.

Процесс о банкротстве делится на следующие этапы.

В законе предусмотрена глава II "Предупреждение банкротства". До момента подачи заявления соответствующие органы исполнительной власти, собственники, учредители обязаны принять своевременные меры по предупреждению банкротства. Должнику может быть предоставлена финансовая помощь в виде санации (досудебная санация).

С момента принятия заявления должника о банкротстве на три месяца вводится период наблюдения и назначается арбитражный управляющий с целью контроля над действиями управляющих должника. Руководители организации не отстраняются, организация продолжает работать. Целью этой процедуры является - принятие мер по обеспечению требований кредиторов, сохранению имущества должника; выяснение финансового состояния должника, поскольку на момент принятия заявления о банкротстве не ясно является ли должник фактически банкротом, выясняется какие процедуры могут быть применены к должнику.

Процедурой, направленной на восстановление платежеспособности должника. является внешнее управление. Она вводится арбитражным судом на основании решения собрания кредиторов. Арбитражному суду дается право самостоятельно ввести процедуру внешнего управления. Процедуру осуществляет назначенный арбитражным судом внешний управляющий, который разрабатывает и реализует план внешнего управления под контролем кредиторов и арбитражного суда. Внешнее управление вводится на срок до 12 месяцев и может быть продлено на 6 месяцев, для градообразующих организаций этот срок может быть продлен еще на один год.

План проведения внешнего управления может включать в себя следующие меры. направленные на сохранение должника: продажу предприятий, как имущественного комплекса, с сохранением рабочих мест; продажу части имущества (активов) должника; уступку прав требований должника; исполнение обязательств должника третьими лицами, т.е. судебная санация.

Проект предусматривает такую процедуру прекращения дела о банкротстве и сохранения должника, как мировое соглашение. Оно может быть заключено на любой стадии процесса, даже в конкурсном производстве. Должник и кредиторы заключают соглашение, содержащее порядок и условия урегулирования спора, которое утверждается арбитражным судом. Стороны несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение мирового соглашения. В целях защиты работников должника. мировое соглашение заключается только на условиях удовлетворения их требований в полном объеме.

Если все принятые меры не привели к восстановлению платежеспособности должника, либо эти меры не применялись, в силу невозможности восстановления должника, арбитражный суд принимает решение о признании должника банкротом и открытии конкурсного производства. Целью конкурсного производства является соразмерное удовлетворение требований кредиторов, в порядке установленной очередности, за счет продажи всего имущества должника. При продаже имущества устанавливается особый режим для отдельных категорий имущества.

В процессе о несостоятельности (банкротстве) основными лицами между которыми распределяются обязанности по проведению процедур являются кредиторы и управляющие, а также арбитражный суд. Очень важной задачей закона являлось установление баланса прав и ответственности этих лиц. В связи с этим, в проекте закона установлены значительные права кредиторов, как в принятии решений, так и в контроле за деятельностью управляющих. Арбитражный суд не только ведет процесс, но вправе самостоятельно принимать решения, в том числе и экономического характера, а также осуществлять контроль за деятельностью лиц участвующих в деле.

Проект закона устанавливает особенности процедур в отношении отдельных категорий должников в силу специфичности их деятельности или значимости для экономики. Это градообразующие организации, сельскохозяйственные организации, банки и иные кредитные организации, страховые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, финансовые компании. Для некоторых организаций, предусмотрены упрощенные процедуры - для должников находящихся в стадии ликвидации и отсутствующих должников.

Для банков и иных кредитных организаций, а также страховых организаций устанавливаются только основные положения специфические для применения к ним настоящего закона. Все, что не урегулировано настоящим законом, должно содержаться в специальных законах о банкротстве этих организаций.

Новшеством для нашего законодательства является регулирование отношений. связанных с банкротством граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также крестьянских (фермерских) хозяйств.

Проект закона предусматривает также защиту от необоснованного объявления должника банкротом, которая обеспечивается всем судебным процессом, в том числе путем судебного обжалования действий кредиторов, управляющих. Должник может быть признан банкротом только арбитражным судом. Не допускается разглашение или опубликование иным образом сведений о банкротстве должника до момента публикации решения арбитражного суда о признании должника банкротом, лица допустившие такие действия несут установленную федеральным законом ответственность.