Пояснительная записка к проекту федерального закона N 97089081-2 "Об основах межбюджетных отношений в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 97089081-2 "Об основах межбюджетных отношений в Российской Федерации"

Принятие на федеральном уровне закона, регулирующего основы межбюджетных отношений в Российской Федерации, является необходимым и важнейшим условием дальнейшего становления и развития федеративных отношений и местного самоуправления, создания полноценной, эффективно действующей бюджетной системы в нашей стране.

Конституция Российской Федерации 1993 года и принятые в ее развитие федеральные законы предоставили органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления широкие полномочия по решению важнейших социально-экономических и других вопросов.

Эффективное выполнение этих полномочий невозможно без последовательной реализации принципов бюджетного федерализма, то есть создания в государстве единой, детально регламентированной, основанной на конституционных принципах федерализма системы финансового обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления.

Существующие в данной области законодательные акты (Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в состав Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15.04.93г. и Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10.10.91 г.) лишь фрагментарно затрагивают некоторые аспекты межбюджетных отношений, оставляя за рамками правового регулирования наиболее важные и актуальные в настоящее время вопросы в этой сфере. Кроме того, указанные законодательные акты во многом противоречат действующей Конституции Российской Федерации.

Представленный проект федерального закона "Об основах межбюджетных отношений в Российской Федерации" регулирует в соответствии с Конституцией Российской Федерации основы отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления по установлению доходов и расходов бюджетов, распределению их между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Законопроект определяет также гарантии реализации и защиты прав органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений.

Главными задачами законопроекта являются:

- обеспечение реальной самостоятельности бюджетов в Российской Федерации;

- создание условий для максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков и финансирования расходов бюджетов прежде всего за счет установления их собственных доходных источников;

- создание действенного механизма контроля за целевым использованием доходов, передаваемых бюджетам для финансирования конкретных расходов;

- установление системы гарантий и обеспечение реальной защиты бюджетных прав органов государственной власти и местного самоуправления.

Законопроект состоит из пяти глав и 22 статей.

Глава 1 ("Общие положения") определяет предмет регулирования закона, основные используемые в нем понятия (понятия закрепленных и регулирующих доходов бюджетов, государственных минимальных социальных стандартов, минимальных расходов бюджетов, дотаций (трансфертов), субвенций, бюджетных ссуд и другие понятия), а также принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Глава 2 ("Установление и распределение доходов бюджетов") регулирует отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами, местного самоуправления при установлении доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.

Основным концептуальным положением данной части законопроекта является принцип финансирования расходов бюджетов по возможности за счет их собственных доходных источников. Для этого государство должно законодательно закрепить и гарантировать наличие необходимого уровня обеспеченности бюджетов собственными доходными источниками.

Для реализации этого принципа законопроект предусматривает установление федеральными законами закрепленных налоговых (по действующему законодательству при определении гарантированного уровня минимальной бюджетной обеспеченности учитываются как налоговые, так и неналоговые доходы) доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов на уровне, обеспечивающем покрытие в среднем по стране не менее 70 процентов минимальных расходов всех соответствующих бюджетов.

Минимальные расходы, не обеспеченные закрепленными налоговыми доходами бюджетов, а также расходы на финансирование реализации отдельных федеральных государственных полномочий (функций), передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, в том числе полномочий по реализации федеральных законов и иных федеральных нормативных актов, на финансирование мероприятий в рамках федеральных и региональных целевых программ - обеспечиваются за счет установления регулирующих (в виде процентных отчислений от федеральных налогов) налоговых доходов этих бюджетов. При этом предполагается широкое использование дифференцированных (определяемых отдельно для каждого субъекта Российской Федерации в зависимости от соотношения расходов и доходов соответствующих бюджетов) нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Лишь в случае невозможности покрытия указанных расходов за счет установления собственных (закрепленных и регулирующих) налоговых доходов бюджетов эти расходы покрываются за счет предоставления из федерального бюджета целевых дотаций (субвенций).

Реализация предусмотренного в законопроекте принципа покрытия расходов бюджетов прежде всего за счет установления их собственных налоговых доходных источников не только приведет к сокращению встречных финансовых потоков, но и создаст дополнительный стимул для развития на региональном и местном уровнях налогооблагаемой базы, служащей источником поступления доходов в региональные и местные бюджеты соответственно.

Обеспечить более широкие возможности для бюджетных инвестиций в экономику призвана норма проекта, в соответствии с которой при определении уровня бюджетной обеспеченности по текущим расходам бюджетов учитываются только налоговые доходы этих бюджетов.

Данная норма позволит субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям направлять неналоговые доходы своих бюджетов (а это прежде всего доходы от использования государственной и муниципальной собственности) на финансирование инвестиционной, инновационной деятельности и других расходов развития. Текущие же расходы бюджетов при этом будут покрываться за счет устанавливаемых федеральными законами налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, дотаций, субвенций и ссуд из федерального бюджета.

Таким образом, представленный законопроект направлен не только на гармонизацию, упорядочивание межбюджетных отношений, но и на создание условий для экономического роста, притока бюджетных инвестиций в экономику Российской Федерации.

Особое внимание законопроект уделяет обеспечению целевого порядка использования средств, передаваемых бюджетам для финансирования конкретных расходов, и, в частности, определению порядка контроля за использованием целевых бюджетных средств.

Проект предусматривает перечень видов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, целевое использование которых подконтрольно федеральным органом государственной власти. К таким доходам отнесены средства федерального бюджета, передаваемые другим бюджетам в виде целевых трансфертов, бюджетных ссуд, а также регулирующие доходы этих бюджетов, устанавливаемые по дифференцированным нормативам для финансирования конкретных расходов (расходов на финансирование отдельных государственных стандартов, мероприятий в рамках федеральных и региональных целевых программ и т.д.).

Статьи 9-12 законопроекта определяют условия, формы и порядок предоставления дотаций (трансфертов) и ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.

В соответствии со сложившейся практикой предусмотрено создание в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Определяя основания и принципы предоставления средств из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, законопроект содержит норму, в соответствии с которой методика расчета сумм трансфертов из Фонда определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и применяется при составлении проекта федерального бюджета на следующий финансовый год.

Глава 3 ("Установление расходов бюджетов") предусматривает основные принципы установления расходов бюджетов в Российской Федерации.

Содержание данной главы определяется следующими концептуальными положениями:

- расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов устанавливаются для обеспечения реализации полномочий соответственно федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению;

- виды, размеры и порядок использования расходов бюджетов определяются соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления самостоятельно;

- законы, иные нормативные правовые акты, прямо или косвенно устанавливающие расходы бюджетов в нарушение права органов государственной власти, органов местного самоуправления на самостоятельное установление расходов соответствующих бюджетов, в данной части не применяются и могут быть признаны недействительными по решению суда.

Глава 4 "(Основные гарантии прав органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений") устанавливает запрет на ограничение прав органов государственной власти и местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений, а также порядок судебной защиты указанных прав, включая право на гарантированный уровень покрытия минимальных расходов соответствующих бюджетов за счет установления их собственных налоговых доходов.

В главе также определяется порядок возмещения ущерба, причиненного бюджету.

Глава 5 ("Заключительные положения") определяет порядок вступления Закона в силу и приведения в соответствие с ним иных правовых актов.

Представленный законопроект закладывает принципы, основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и не затрагивает вопросы, которые должны быть урегулированы Налоговым Кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации".