Пояснительная записка к проекту федерального закона N 97023482-2 "О государственных минимальных социальных стандартах" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 97023482-2 "О государственных минимальных социальных стандартах"

Проект федерального закона "О государственных минимальных социальных стандартах" подготовлен в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 769 "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".

Разработка законопроекта обусловлена необходимостью формирования правовой базы для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов, введенных в практику Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Действующий порядок формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов нуждается в совершенствовании нормативной базы, позволяющей устанавливать минимальную потребность в бюджетных средствах, необходимых для реализации основных конституционных гарантий граждан. В связи с этим в законопроекте предлагается устанавливать государственные минимальные социальные стандарты в качестве основы для формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Социальная стандартизация является вновь формирующейся сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти. В отличие от традиционной технической стандартизации, связанной с регламентацией процессов производства материальных благ и оказания услуг, социальная стандартизация регламентирует процессы их распределения и потребления.

Поскольку подходы к формированию государственных минимальных социальных стандартов в настоящее время не сложились и практически не урегулированы в законодательном порядке, в законопроекте сформулированы основные понятия, цели и принципы социальной стандартизации.

При этом под государственными минимальными социальными стандартами понимаются установленные законодательством Российской Федерации социальные нормативы и нормы, регламентирующие минимальный уровень гарантии социальной защиты, обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека в материальных благах, общедоступных и бесплатных услугах.

В законопроекте определены условия отнесения социальных нормативов и норм к государственным минимальным социальным стандартам. Законопроект исходит из того, что круг таких стандартов следует ограничить основными наиболее массовыми видами выплат населению, а также общедоступными и бесплатными услугами учреждений и организаций социальной сферы. финансирование которых осуществляется из бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов.

Используемые для указанной цели нормативы и нормы должны обеспечивать расчет финансовых нормативов для определения минимально необходимого объема расходов в соответствии с бюджетной классификацией.

С учетом этого в состав системы государственных минимальных социальных стандартов включены стандарты в области оплаты труда, пенсий, образования, здравоохранения, культуры, социального и жилищно-коммунального обслуживания населения. Набор видов соответствующих стандартов содержится в статьях законопроекта. Указанный набор сформирован по предложениям заинтересованных министерств и ведомств и отражает фактическое состояние нормативной базы отраслей социальной сферы. Реформирование соответствующих отраслей, изменение их нормативной правовой базы позволит корректировать и систему государственных минимальных социальных стандартов.

Настоящий законопроект имеет рамочный характер и исходит из того, что перечни и количественные значения государственных минимальных социальных стандартов должны быть конкретизированы в соответствующих отраслевых законах и иных нормативных правовых актах.

Большинство включенных в настоящий законопроект социальных нормативов и норм уже в настоящее время закреплены законами или решениями Правительства Российской Федерации. Тем не менее отдельные нормативы и нормы, принимаемые в качестве стандартов, требуют внесения дополнений в соответствующее отраслевое законодательство.

В законопроекте предусматривается, что органы государственной власти Российской Федерации устанавливают для всей территории страны государственные минимальные социальные стандарты, обязательные для применения при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Контроль и ответственность за соблюдением государственных минимальных социальных стандартов должны обеспечиваться органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Полное финансирование социальной сферы в соответствии с предлагаемым перечнем государственных минимальных социальных стандартов требует значительных дополнительных средств.

Вместе с тем, в законопроект включены именно те приоритеты, которые должны финансироваться в первую очередь и стать основой формирования и исполнения бюджетов всех уровней.

В связи с этим важное значение приобретает вопрос финансового обеспечения государственных минимальных социальных стандартов.

С учетом реальных финансовых ограничений бюджетного процесса 1997 года применение государственных минимальных социальных стандартов может быть представлено на следующих примерах.

Федеральным бюджетом на 1997 год предусмотрена компенсация Пенсионному фонду Российской Федерации расходов на выплату государственных пенсий и пособий в сумме 7,7 трлн. рублей, кроме того предусматривается также погашение части сложившегося на 1 января 1997 г. долга федерального бюджета перед Пенсионным фондом Российской Федерации на сумму 6,4 трлн. рублей.

Если предусмотренные средства федерального бюджета, поступления страховых взносов, а также другие доходы позволят обеспечить принятие сбалансированного по доходам и расходам бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и его исполнение, это даст возможность в текущем год} полностью профинансировать выплату пенсий в соответствии с нормами пенсионного законодательства и таким образом реализовать государственные минимальные социальные стандарты в области пенсионного обеспечения. В противном случае их полная и своевременная реализация вызывает сомнение.

Федеральным законом минимальный размер оплаты труда с 1 января 1997 года установлен в сумме 83,49 тыс.рублей. Соответственно должны увеличиться пособия и стипендии, установленные в зависимости от минимального размера оплаты труда.

Одним из основных пособий семьям с детьми является ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 лет. Его финансирование осуществляется за счет бюджетных средств. В составе сумм финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, предусмотрено 27,3 трлн. рублей на выплату пособий. Однако при этом Не учитывается указанное повышение минимального размера оплаты труда.

Предусмотренные суммы не учитывают также сложившейся задолженности по выплате пособий, которая на конец января 1997 года составила 7,1 трлн. рублей.

С учетом этого установление минимального размера оплаты качестве минимального социального стандарта потребовало бы увеличения предусмотренных в федеральном бюджете расходов на эти цели не менее, чем на 10 процентов.

В отраслях социальной сферы в качестве государственных минимальных социальных стандартов предлагается использовать нормативы и нормы. количественные значения которых утверждены Правительством Российской Федерации или подлежат утверждению после принятия закона. Финансовое обеспечение ряда из них складывается следующим образом.

На 1997 год консолидированным бюджетом по отрасли "Образование" предусматривается выделение средств в объеме 105 трлн. рублей, в том числе из федерального бюджета - 18,5 трлн. рублей. Для полного обеспечения введения государственных минимальных социальных стандартов в образовании дополнительно потребуется из консолидированного бюджета 25 трлн. рублей, в том числе из федерального бюджета 8 трлн. рублей.

Для введения государственных минимальных социальных стандартов в области культуры в 1997 году потребовалось бы дополнительно по консолидированному бюджету более 15 трлн. рублей бюджетных средств, что в 1,5 раза превышает предусмотренные бюджетом.

Только на 50-60% обеспечено финансовыми средствами, предусмотренными в бюджете на 1997 год, введение государственных минимальных социальных стандартов обеспеченности домами-интернатами для престарелых и инвалидов.

С учетом изложенного применение предлагаемых в законопроекте большинства государственных минимальных социальных стандартов для определения минимально необходимых расходов бюджетов в настоящее время возможно с использованием понижающих коэффициентов, отражающих реальные бюджетные возможности.

Государственные минимальные социальные стандарты могут быть использованы в качестве нормативной базы при определении размеров финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. При этом слезет иметь в виду, что установление на федеральном уровне фиксированных значений государственных минимальных социальных стандартов с условием их обязательного и полного финансирования может в конечном счете привести к фактической передаче федеральному бюджету соответствующих минимальных расходов, что будет ограничивать самостоятельность субъектов Российской Федерации в вопросах финансирования социальной сферы, а также повлечь за собой пересмотр сложившихся пропорций в распределении налоговых поступлений в пользу федерального уровня.

Проектом закона предусматривается, что реализация государственных минимальных социальных стандартов обеспечивается путем закрепления доходных источников н оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам из федерального бюджета.

Вместе с тем разработка настоящего законопроекта не может решить весь круг вопросов, связанных с определением минимальной бюджетной обеспеченности, формирования бюджетов соответствующих уровней и межбюджетных отношений. Задачей настоящего законопроекта является формирование нормативной базы для бюджетной работы. В нем предлагается; закрепить понятие государственных минимальных социальных стандартов и другие связанные с ним термины, определить приоритетные направления социальной политики, подлежащие стандартизации на данном этапе, и нормативы и нормы, принимаемые в качестве государственных минимальных социальных стандартов по соответствующим сферам социального развития, a также порядок их установления. Таким образом в законопроекте закрепляется круг основных конституционных гарантий, имеющих приоритетное значение при формировании различных бюджетов.

Вопросы применения государственных минимальных социальных стандартов должны найти отражение также в других подготавливаемых в настоящее время законопроектах. Это прежде всего принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении проект федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в котором государственные минимальные социальные стандарты рассматриваются в качестве основы финансовых нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, то есть включаются в качестве нормативного инструмента в бюджетный процесс.

Кроме того, аналогичные вопросы затрагиваются в законопроекте о минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в других законопроектах. подготавливаемых в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Вся эта работа в целом позволит сформировать правовое поле, необходимое для закрепления важнейших конституционных гарантий граждан и совершенствования механизма их финансирования на основе государственных минимальных социальных стандартов.