Пояснительная записка к проекту Бюджетного кодекса Российской Федерации (не действует)

Пояснительная записка
к проекту
Бюджетного Кодекса Российской Федерации

Одной из причин бюджетного кризиса сегодняшней России является отсутствие кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения. Принятые в 1991 году Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" и в 1993 году Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" значительно устарели и не соответствуют действующей Конституции Российской Федерации. Процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета регулируется специальными федеральными законами "О порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона" на каждый год. Кроме того, практика выявила целый ряд крупных концептуальных недостатков самого способа правового регулирования.

Во-первых, указанные законы были приняты именно в качестве основ, то есть закрепили наиболее существенные, основные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации. Такие законы, обычно, дополняются и развиваются в специальных законах либо подзаконных актах. Однако, такой процесс правового развития не состоялся, и в результате многие нормы законов не могут применяться в силу изменившихся обстоятельств, либо нуждаются в толковании.

Во-вторых, правовое регулирование указанных законов оказалось неравномерным. Так, практически полностью отсутствуют нормы регламентирующие процесс исполнения федерального бюджета, контроля за исполнением бюджета, отношения бюджета с негосударственными предприятиями. Сама концепция казначейского исполнения бюджетов не имеет на сегодняшний день законодательного закрепления.

В-третьих, ежегодно меняющиеся принципы организации взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации при составлении и утверждении федерального бюджета указывают на необходимость закрепления основных начал во взаимоотношениях бюджетов бюджетном системы Российской Федерации в постоянно действующем акте.

В-четвертых, чрезвычайно остро стоит проблема ответственности участников бюджетного процесса за неполное финансирование, несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, отказ от введения секвестра и другие бюджетные правонарушения. Нормы, регулирующие применение ответственности либо вовсе отсутствуют, либо содержатся в подзаконных актах. Полномочия органов, участвующих в бюджетном процессе, и процедуры по применению мер ответственности не имеют четкой регламентации.

Отсутствие законодательного регулирования бюджетных правоотношений и механизмов ответственности за нарушение бюджетного законодательства порождает целый ряд негативных социально-экономических последствий. Среди них наиболее сильное отрицательное влияние оказывают:

- хроническое неисполнение закона о бюджете, произвольное финансирование отдельных видов расходов и предметных статей, хроническое недофинансирование и задержки финансирования;

- нецелевое использование бюджетных средств и финансирование расходов, не предусмотренных законом о бюджете;

- осуществление фактического финансирования не в соответствии с законом о бюджете, а на основе внутренних документов Министерства финансов Российской Федерации - лимитов финансирования;

- финансирование бюджетных расходов платежными средствами различной степени ликвидности, что приводит к недофинансированию отдельных получателей бюджетных средств;

- отсутствие правовой и имущественной защиты бюджетополучателя в случае нанесения ему ущерба вследствие недофинансирования либо задержки финансирования;

- безвозмездное использование бюджетных средств негосударственными предприятиями вследствие отсутствия правовой регламентации предоставления бюджетных средств негосударственным предприятиям;

- неполное отражение доходов, получаемых бюджетными учреждениями, органами государственной власти, государственными (казенными) предприятиями от использования государственной собственности в бюджете, что создает систему бесконтрольности в использовании государственных денежных средств и государственного имущества.

Проект Бюджетного Кодекса Российской Федерации представляет собой кодифицированный акт, основной целью которого является комплексное регулирование бюджетных правоотношений и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения.

Концепция правового регулирования бюджетных правоотношений предусматривает следующие основные моменты:

1. Последовательно реализуется концепция казначейской системы исполнения бюджета с зачислением всех доходов на единый счет Казначейства Российской Федерации и финансирования всех расходов с единого счета казначейства, при этом предполагается, что Казначейство осуществляет ведение лицевых счетов бюджетных организаций. В казначейской системе исполнения бюджета осуществляется предшествующий и текущий контроль за исполнением бюджета, при котором расходование средств бюджета проверяется представителями Казначейства на соответствие закону о бюджете и росписи бюджетных расходов.

2. Регламентируется вся цепочка прохождения бюджетных средств и документы, это прохождение обеспечивающие: утвержденный бюджет - роспись бюджетных расходов - бюджетные назначения - уведомление о бюджетных назначениях - лимит финансирования на месяц - уведомление о лимитах финансирования. Документы на каждой стадии подлежат контролю Счетной палаты Российской Федерации и представительных органов власти. Таким образом, исключается возможность подмены фактического финансирования исходя из внутренних документов, не соответствующих утвержденному бюджету.

3. Отношения бюджета и бюджетополучателя строятся на основе обязательств бюджета, к которым относятся трудовые договора и трудовые соглашения с работниками бюджетных учреждений, государственные договора (контракты), выплаты населению (трансферты), определенные федеральными законами, законами субъекта Федерации, муниципального образования. Обязательства бюджета подлежат обязательному финансированию в течении финансового года, либо оформлению в качестве долговых обязательств, если не вводился режим секвестра.

4. Секвестр рассматривается как обязательный механизм корректировки исполнения утвержденного бюджета в ситуации недостаточности поступлений доходов бюджета, предусматривается ответственность финансовых органов за не введение механизма секвестра, направленная не предотвращение случаев субъективных решений об объеме и сроках финансирования отдельных бюджетополучателей. Вместе с тем, разрешение на введение и отмену секвестра при определенных условиях самим исполнительным органом позволяет ему более оперативно реагировать на ситуацию по поступлению доходов в бюджет. Важным моментом правового регулирования секвестра является обязательное уведомление бюджетополучателей об изменившихся условиях их финансирования.

5. Проработана система управления государственным долгом, государственными заимствованиями и управления задолженностью иностранных государств Российской Федерации. Определены возможные источники финансирования дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, бюджета муниципального образования, условия эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг.

6. В Бюджетном Кодексе определяются условия предоставлений государственных гарантии для обеспечения обязательств юридических лиц перед третьими лицами, а также порядок отражения предоставленных гарантии в структуре государственного долга и расходах бюджета.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает два способа бюджетного финансирования: безвозвратный и возвратный. Первый способ применяется к бюджетным учреждениям и государственным органам (органам местного самоуправления) и опирается на единую смету, охватывающую все получаемые доходы и производимые расходы. Второй способ применяется к иным (не бюджетным учреждениям и органам) юридическим лицам. В основе его лежит бюджетная ссуда, возмездная или безвозмездная, но возвратная. Налоговые кредиты, отсрочки по уплате налогов могут быть предоставлены только в виде бюджетной ссуды. При предоставлении бюджетных ссуд должен заключаться договор, предусматривающий обеспечение возврата бюджетной ссуды.

8. Бюджетный Кодекс также регламентирует предоставление бюджетных инвестиции негосударственным предприятиям. Средства, вложенные в юридические лица, не относящиеся к государственным (муниципальным) предприятиям, возвращаются в виде права государственной (муниципальной) собственности в уставном капитале таких юридических лиц, возникающей при получении бюджетных инвестиций. Регламентация предоставления бюджетных ссуд, государственных гарантий и предоставление их только под определенное обеспечение, а также оформление права государственной собственности на инвестиции за счет средств бюджета в капитал негосударственных предприятий ставит барьер на пути безвозмездной перекачки бюджетных средств в негосударственные коммерческие структуры.

9. Упорядочиваются вопросы предоставления средств бюджета на реализацию государственных (муниципальных) заказов и заключения государственных договоров (контрактов). Обязательными условиями их получения является проведение открытых конкурсов и заключение договора в соответствии требованиями бюджетного законодательства. Для всех бюджетных организаций и государственных заказчиков вводится обязательность ведения протоколов закупок. Предусмотренный механизм обеспечивает осуществление контроля не только за целевым использованием бюджетных средств, но и за эффективностью размещаемых заказов и осуществляемых закупок, в том числе и ценовой контроль.

10. Определяются участники бюджетных правоотношений (Министерство финансов, Казначейство России, Банк России, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетополучатели), устанавливаются их права и обязанности. Установление правового статуса каждого участника бюджетных правоотношений является основой для обеспечения своевременного и в полном объеме прохождения бюджетных средств из бюджета до бюджетополучателей и осуществления контроля за исполнением бюджета как специальными органами, так и самими бюджете получателя ми.

11. В Бюджетном Кодексе регламентируются вопросы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, процедуры передачи расходов с одного уровня бюджета другому, порядок предоставления финансовой помощи из федерального бюджета и права федеральных органов власти при предоставлении финансовой помощи; порядок финансирования дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в случае принятия федеральных законов, эти расходы предусматривающие.

12. Бюджетный кодекс регламентирует порядок определения и заключение соглашений с банками, уполномоченными на проведение отдельных операций со средствами бюджета. Выбор уполномоченных банков может быть осуществлен на основе публичного конкурса.

13. В качестве условия неукоснительного исполнения федерального бюджета предусматривается разделение Министерства финансов Российской Федерации и Казначейства. Основной задачей Министерства финансов Российской Федерации становится разработка проекта федерального бюджета и составление росписи бюджетных расходов, которая передается для исполнения Казначейству Российской Федерации. Последнее отвечает за исполнение бюджета согласно полученной росписи бюджетных расходов. Разделение функций составления и исполнения федерального бюджета порождает взаимный контроль органов и предупреждает появление злоупотреблений.

14. Существенному правовому регулированию подвергнут финансовый контроль, который может осуществляться в форме парламентского либо административного контроля. Определен объем контрольных полномочий, соответствующий каждой форме. В качестве обязательных условий при рассмотрении отчета об исполнении предусмотрено проведение внутреннего и внешнего аудита бюджета. Определены правовые последствия отклонения отчета об исполнении бюджета.

15. Бюджетный кодекс предусматривает систему административной и имущественной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Разрешения споров и наложения мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства преимущественно возлагается на Арбитражный суд Российской Федерации. Регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства складывается из:

- определение органов, применяющих меры ответственности к нарушителям бюджетного законодательства - органов Казначейства Российской Федерации, Арбитражный суд Российской Федерации, Счетная Палата Российской Федерации;

- установление перечня и видов бюджетных правонарушений;

- установление системы санкций и мер воздействия на правонарушителей;

- определение процедуры наложения мер ответственности.

Концепция правового регулирования, заложенная в проекте Бюджетного Кодекса Российской Федерации предусматривает внесение изменений в некоторые действующие нормативные акты, а также согласований с рядом законопроектов. Необходимо внесение изменений:

- в Уголовный Кодекс Российской Федерации в части ответственности руководителей финансовых органов, органов Казначейства Российской Федерации, главных распорядителей (распорядителей) кредитов, бюджетополучателей за неисполнение закона о бюджете, хищение бюджетных средств с использованием служебного положения, иное причинение вреда государственной (муниципальной) казне, иные нарушения бюджетного законодательства, а также неисполнение предписаний Счетной Палаты Российской Федерации,

- в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в части ответственности руководителей органов и организаций за нарушение бюджетного законодательства,

- в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" в части дополнения полномочий по осуществлению контроля,

- в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности" в части предоставления права органам Казначейства Российской Федерации получать сведения по операциям участников бюджетного процесса и другие законопроекты.

Кроме того, проект Бюджетного Кодекса Российской Федерации необходимо согласовать с законопроектами "О Правительстве Российской Федерации", "О структуре органов государственной власти", "Налоговый Кодекс", "О государственном унитарном предприятии" и "Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации".

Бюджетный кодекс был первоначально внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Государственной Думы О.Г.Дмитриевой 14 ноября 1996 года. Он был направлен в комитеты и фракции Государственной Думы, Совет Федерации, исполнительным и представительным (законодательным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, Арбитражный суд, Конституционный суд, Прокуратуру Российской Федерации, Счетную Палату, Правительство Российской Федерации, Банк России. Получены заключения, около 400 замечаний и предложений, которые были рассмотрены и в большой своей части учтены. Основные концептуальные изменения заключаются в отказе от использования Административной Палаты, в качестве органа, рассматривающие вопросы бюджетных правонарушений, что предполагалось первоначальным вариантом проекта Бюджетного Кодекса. В процессе подготовки к первому чтению уточнены функции резервных фондов, детализированы вопросы заключения и размещения государственных контрактов (договоров), государственного долга, механизмов реализации ответственности за бюджетные правонарушения. Существенно дополнены главы, касающиеся казначейского исполнения бюджета и контроля за исполнением бюджета, а также осуществлен целый ряд других изменений и дополнений. Внесение вышеуказанных изменений вызвало необходимость повторной рассылки данного законопроекта по комитетам Государственной Думы.

В Бюджетном Кодексе в главах XXIII и XXIV содержатся нормы административной ответственности руководителей и должностных лиц за бюджетные правонарушения. Данные нормы по согласованию с Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе при подготовке ко второму чтению могли бы быть изъяты из Бюджетного Кодекса и перенесены в Кодекс об административных правонарушениях.

Бюджетный кодекс разработан авторским коллективом под руководством депутата Государственной Думы, д.э.н., проф. О.Г.Дмитриевой, включающим к.э.н. Н.Р.Петухову, к.ю.н, доц. Н.А.Шевелеву, к.ю.н М.А.Ковалевского. В работе над законопроектом принимали также участие сотрудники аппарата подкомитета по бюджету В.И.Котельникова, Р.Б.Ламм, В.Ю.Яковлева, А.А.Петрик.

В доработке законопроекта к первому чтению после внесения в Государственную Думу принимали участие депутаты Государственной Думы Калягин В.А., Мазур А.А., депутаты-члены подкомитета по бюджету, представители Счетной Палаты, Арбитражного Суда, Банка России, Министерства экономики.