Пояснительная записка к проектам федеральных законов "О введении государственной монополии на оптовые поставки этилового спирта, спиртосодержащих растворов и алкогольной продукции", "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции", "О поправках к федеральному закону "О бюджете на ______ год" (не действует)

Пояснительная записка
к проектам федеральных законов "О введении государственной монополии на оптовые поставки этилового спирта, спиртосодержащих растворов и алкогольной продукции", "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции", "О поправках к федеральному закону "О бюджете на ______ год"

Необходимость принятия данных Законов обусловлена тем, что современное состояние российской спиртовой и ликеро-водочной промышленности характеризуется продолжающимся спадом производства, которое в значительной степени связано с развалом внутреннего алкогольного рынка, утратой государственного контроля над ситуацией, нерациональной налоговой политикой, наличием противоречащих друг другу нормативных актов.

С учетом существующей емкости российского рынка водки и ликеро-водочных изделий доля легальных производителей в 1994-1995 годах составила менее 50 процентов и имеет тенденцию к дальнейшему снижению. В январе 1997 года производство водки и ликеро-водочных изделий составило всего 2,7 млн.декалитров или менее 50% к январю 1996 года. Объем выпуска водки и ликеро-водочных изделий в 1995 году составил 121,1 млн.декалитров. В бюджет поступило акцизов 5073 млрд. рублей, что в пересчете на одну бутылку водки составило около 2100 рублей, тогда как при реально существующих затратах на производство эта сумма должна быть не менее 6000 рублей. В сложившихся условиях более логично будет использование фиксированных ставок акциза на единицу объемного содержания этилового спирта в конечной алкогольной продукции и получение акциза через специальную марку. Это позволит выровнять стоимость ликеро-водочной продукции по всей территории России, устранить влияние колебаний цены исходного сырья, используемого в производстве спирта, на акцизные сборы, резко ограничить возможности для недобросовестной конкуренции, упростить процедуру контроля за сбором акцизов, уменьшит вероятность искусственной дестабилизации работы отечественных товаропроизводителей принятием ведомственных подзаконных актов, как это имело место в 93-94 годах (разница акцизных ставок на отечественную и импортную алкогольную продукцию привела к утрате 45-50 % российского алкогольного рынка и колоссальным бюджетным потерям).

Такой принцип заложен в Федеральном законе "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции", где "Ставки акцизов рассчитываются на единицу объемного содержания этилового спирта в алкогольной продукции" (статья 13).

Указанный закон принимался большинством депутатов как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации с преодолением вето Президента, в нем учтены пожелания субъектов Федерации и товаропроизводителей алкогольной продукции. Этот закон по сути является основой для законодательного регулирования принимаемых в последующем правовых актов по данной проблеме.

Однако указанный закон носит в основном отсылочный характер и концептуально охватывая проблему, не предлагает в достаточном объеме правовых норм прямого действия по ее решению. Надежды на то, что эти недоработки будут устранены через подзаконные акты, пока не оправдались, о чем свидетельствует вышеприведенный анализ состояния рынка алкогольной продукции, а также содержание принятых после упомянутого закона Указов Президента и постановлений Правительства.

Образовавшийся правовой вакуум по данной проблеме инициирует нормотворчество субъектов Федерации, которые своими силами пытаются преодолеть негативные явления, возникающие на рынке алкогольной продукции. В частности, в республиках Татарстан, Карелия, Осетия, Удмуртия пошли по пути создания республиканских оптовых рынков алкогольной продукции и соответствующих систем сертификации, управлений по производству и реализации алкогольной продукции и т.п. Подобная озабоченность о здоровье населения, защите местного производства и финансового рынка понятна и ее надо приветствовать, однако отсутствие соответствующего федерального закона может стимулировать негативные явления регионального сепаратизма, способствовать разрыву единого экономического пространства на территории России, равно как искусственной изоляции ее потребительского рынка от рынков других государств, ненужным затратам на создание параллельных управленческих структур и т.д.

Предлагаемый к рассмотрению Федеральный закон "О введении государственной монополии на оптовые поставки спиртосодержащей продукции, учитывая положения Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции", Федерального закона "О естественных монополиях" и наметившиеся тенденции в субъектах Федерации, предусматривает прописать через законодательные нормы систему государственной монополии на оптовые поставки производимой, экспортируемой, импортируемой и реализуемой спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта свыше 12 процентов от объема единицы продукции.

Учитывая, что в среднем за год в России потребляется 6-7 миллиардов бутылок алкогольной продукции, введение прямой государственной монополии на поставки данной алкогольной продукции позволит за счет более эффективного контроля привлечь в федеральный и местные бюджеты свыше 60 триллионов рублей (это покрывает расходы бюджета на образование, культуру и здравоохранение вместе взятые) вместо 6-8 триллионов получаемых в настоящее время. Помимо этого через создание государственных предприятий по оптовым поставкам и образуемую с участием систему оптовых баз, создается основа для реального контроля за объемами и качеством наиболее токсичной алкогольной продукции, что напрямую связано со здоровьем населения.

Поскольку проводимая за последние годы фискальная практика регулирования российского алкогольного рынка доказала свою полную несостоятельность и исходя из того, что нормальное государство должно создавать условия для насыщения рынка продукцией собственного производства, в проекте закона (глава II) предлагаются нормы экономически поощряющие деятельность по более эффективной безотходной переработке сельскохозяйственного сырья и насыщению рынка не только алкогольной, но и продовольственной, фармацевтической, парфюмерной и другой продукции отечественного производства.

Для удовлетворения потребностей российского алкогольного рынка в этиловом спирте в 90-95 годах расходовалось до 3 млн.тонн зерна. В то же время даже сегодня животноводство потребляет фуражного зерна порядка 18 млн.тонн.

Применение экономических стимулов позволит за счет соответствующей обработки улучшить усвоение кормовых единиц из зерна более чем в 2,5 раза, что создает значительный резерв для увеличения продукции животноводства и снижения ее себестоимости на 20-30 %, поскольку значительная часть затрат (от 40 до 60 %) по производству аналогов сочных кормов перенесется на стоимость сырья для производства алкогольной и иной продукции.

В первой главе проекта закона даются общие положения и определения оптового оборота алкогольной продукции, позволяющие юридически квалифицировать действия и полномочия участников оптового рынка алкогольных товаров.

Вторая глава проекта закона определяет формы государственного регулирования оптового оборота алкогольной продукции с объемным содержанием этилового спирта свыше 12 % порядок разрешения споров, содержит условия оптового оборот а алкогольной продукции, ценообразования и инвестирования, структуру и порядок образования федеральных, региональных, республиканских, областных государственных предприятий по контролю за оптовыми поставками через заключение соответствующих договоров комиссии.

В третью главу проекта включены статьи, устанавливающие основные правила гос.регулирования оборота оптовых партий спиртосодержащей продукции, ее сертификации, порядок взимания акцизов, регулирование импорта и декларирование объемов оборота, порядок оптовой реализации и рекламы.

Четвертая глава содержит положения о контроле за государственной монополией на оптовый оборот алкогольной продукции и ответственность за ее нарушение.

Предлагаемые законодательные меры позволят:

- в значительной степени упорядочить ситуацию на российском рынке спиртосодержащей продукции;

- стимулировать эффективное использование сельскохозяйственной продукции и отходов от ее переработки;

- создать условия для насыщения российского рынка продуктами питания, парфюмерии, фармацевтики и другими отечественного производства;

- создать реальный механизм по контролю за качеством и объемами производимой и реализуемой спиртосодержащей продукции;

- снизить токсичность реализуемого на рынке алкоголя;

- улучшить поступление налогов;

- нормализовать работу отечественных заводов производителей алкогольной продукции;

- сохранить и увеличить рабочие места;

- изыскать дополнительные средства для реализации экономических и социальных программ государства и органов самоуправления, в том числе на ликвидацию негативных последствий алкоголизма;

- создать правовые гарантии цивилизованной конкуренции и легального товарооборота спиртосодержащей продукции;

- стабилизировать инвестиционный климат в данной отрасли, законодательно определив приоритетные направления размещения инвестиции.

Для более эффективной реализации предлагаемой концепции Федерального закона "О введении государственной монополии на оптовые поставки этилового спирта, спиртосодержащих растворов и алкогольной продукции" необходимо также принять предлагаемые поправки к Федеральному закону "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции", Федеральному закону "Об акцизах", Федеральному закону "О федеральном бюджете на год", внести соответствующие изменения в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодекс и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

При разработке концепции рассматриваемого Федерального закона и поправок к перечисленным законам и кодексам были по возможности учтены законодательные инициативы, замечания и предложения, поступившие по данной проблеме в Государственную Думу и Комитет по экономической политике от: Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда РФ, губернаторов Нижегородской, Челябинской, Кировской областей, Президента республики Башкортостан, Алтайского краевого законодательного собрания, председателя Правительства Республики Карелия, Тульской областной Думы, Новгородской областной Думы, Администрации Новосибирской области, Комитета по экономической политике Совета Федерации, Комитетов Государственной Думы: "По проблемам Севера, по аграрным вопросам, по делам Федерации и региональной политике, по делам национальностей, по геополитике, по бюджету, налогам, банкам и финансам, Правового управления Государственной Думы, которые в значительной степени помогли определиться с концепцией представленного блока законопроектов и механизмом ее реализации.

Выражая глубокую уверенность в целесообразности предлагаемых мер, не претендуя на бесспорность изложенной концепции, готовы в соавторстве с коллегами, разделяющими озабоченность по данной проблеме, учесть при доработке закона все конструктивные предложения.

Депутаты Государственной Думы, члены Комитета по экономической политике

Б.А.Баюнов И.Н.Дурягин С.И.Манякин

А.Г.Пузановский

В.С.Романов

Н.И.Сапожников