Пояснительная записка к проекту федерального закона N 97801693-2 "О системе управления государственным долгом Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 97801693-2 "О системе управления государственным долгом Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Правовые основы системы государственных займов заложены в Конституции и Гражданском Кодексе Российской Федерации. В соответствии с п.4 Статьи 75 Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, "государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе". Согласно п. 4 статьи 817 Гражданского Кодекса РФ от 26 января 1996 года N 14-ФЗ, "изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается."

Отношения в данной сфере регулируют федеральные законы "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992 года N 3877-1 и "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" от 17 декабря 1994 года N 76-ФЗ.

Принятые в период 1992 - 1994 года законы о внутреннем долге и внешних заимствованиях не только крайне схематичны, но и противоречат друг другу. Если следовать логике закона о внутреннем долге, заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему. Согласно второму закону, внешними заимствованиями являются кредиты привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации. В результате такой нестыковки возникло суррогатное понятие внутреннего валютного долга.

Сегодня, фактически, Центральный банк вынужден брать на себя несвойственные функции гаранта по сделкам нерезидентов с ГКО. Такие дополнительные риски не способствуют решению главной задачи возложенной на Центральный Банк - поддержание устойчивости российской денежно-кредитной системы.

Существующие определения внутреннего и внешнего долга и порядок утверждения Федеральным Собранием Российской Федерации соответствующих верхних пределов в изменившихся экономических условиях лишают Правительство свободы маневра и возможности конвертации части внутренних займов, взятых под слишком высокий процент, во внешние - под 9 процентов с небольшим (9,25%).

Указанные противоречия должен разрешить предлагаемый федеральный закон "О системе управления государственным долгом Российской Федерации". Закон встроен в систему бюджетного законодательства и использует терминологию и понятия проекта Бюджетного Кодекса Российской Федерации, разработанного и внесенного в Государственную Думу Российской Федерации депутатом О.Г.Дмитриевой.

В соответствии с экономическим смыслом внутренних и внешних заимствований, более естественно проводить деление не по критерию рубль-доллар, а по критерию резидент-нерезидент.

Казначейству РФ, которое приобретает статус министерства и на которое возлагается ответственность за исполнение федерального бюджета, предаются функции ведения учета средств государственного бюджета, осуществления текущего управления госдолгом, ведения Государственной долговой книги, определение условий выпуска государственных ценных бумаг.

Государственная долговая книга Российской Федерации это система учета в структуре Казначейства Российской Федерации, которая,

во-первых, осуществляет регистрацию всех займов, произведенных Российской Федерацией, и их условий,

во-вторых, предоставляет владельцам федеральных ценных бумаг услуги по учету прав и хранению принадлежащих им федеральных ценных бумаг всех видов и в любой форме выпуска,

в-третьих, фиксирует целевые долговые обязательства государства, связанные с восстановлением гарантированных сбережений граждан Российской Федерации.

В российской действительности существенно модифицируется определение государственного долга. Российская формула государственного долга имеет следующий вид

Госдолг РФ = Госдолг СССР + Моральный долг + Кредиты

Здесь под Госдолгом СССР понимается государственный долг бывшего Союза ССР, принятый на себя Российской Федерацией, под Моральным долгом - вновь возникающая, в соответствии с принятыми федеральными законами, задолженность Российской Федерации, связанная с восстановлением гарантированных сбережений граждан Российской Федерации (в таблице 1 указанный тип государственного долга отмечен как Индексации, в дальнейшем, в отношении данного вида долга нами будет употребляться термин государственный долг типа И) и, наконец, под Кредитами - прочая, вновь возникшая задолженность Российской Федерации (в дальнейшем, в отношении данного вида долга нами будет употребляться термин государственный долг типа К).

Государственный долг типа К имеет ясный экономический смысл, данную группу составляют займы, служащие источниками финансирования дефицита федерального бюджета:

Дефицит = Прирост государственного долга типа К

Возникновение Госдолга СССР, связано со скрытыми дефицитами союзного бюджета. Для шестилетней истории российских финансов он служит неприятной, но единственно возможной, стартовой точкой. Основной чертой данного типа долга является его частичная неурегулированность.

Более подробно остановимся на анализе государственного долга типа И. Начало пути к рыночной экономике было сопряжено с обесценением сбережений населения в период с 1991 по 1995 годы, что было обусловлено как объективными так и субъективными причинами. С ростом неплатежей по заработной плате, низким уровнем пенсионного обеспечения вопрос о восстановлении сбережений граждан, обесценившихся за годы реформ, стал с особой остротой. В соответствии с федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" восстановлению подлежат денежные средства граждан, помещенные на вклады в Сберегательный банк Российской Федерации, а также в организации государственного страхования Российской Федерации по договорным видам личного страхования. По данным Сберегательного банка общая сумма вкладов, подлежащих индексации, была приблизительно оценена в 320 млрд. рублей в ценах соответствующего периода. Общая сумма вкладов населения в организации государственного страхования по договорам личного страхования, оценивается в 30 млрд. рублей. Принципиальное значение будет иметь величина коэффициента индексации обесценившихся сбережений, обоснованное значение которого может быть получено лишь в результате комплексного экономического анализа.

Проблемы государственного долга это лишь часть общих проблем, стоящих перед системой государственных финансов. Отметим основные особенности, связанные с нынешним состоянием государственного внутреннего долга.

1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному непропорциональному росту государственного внутреннего долга: в течение 1996 года - в два раза (со 195 до 370 трлн. рублей), в течение 1997 года - в два раза (с 370 до 690 трлн. рублей). При сохранении темпов роста, к 2000 году объем государственного внутреннего долга будет сравним с объемом ВВП.

2. На госдолг сваливается все текущее бюджетное недофинансирование за последние шесть лет, которое отливается в суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейский вексель, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным Банком РФ, Пенсионным фондом и пр. Число видов государственных внутренних долгов (по бюджетной классификации), согласно принятому федеральному бюджету, увеличится вдвое в 1997 году. Объем обязательств по ГКО-ОФЗ составит не более половины всего объема внутреннего долга

3. Центральный Банк и Минфин РФ сконцентрировали свои усилия на узком "облигационном" сегменте. Управление госдолгом свелось к планированию объемов и периода обращения очередного выпуска ГКО/ОФЗ.

4. В Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального бюджета не представляется долговременный прогноз по составу и объему госдолга. Без такого прогноза, хотя бы на двух-трехгодичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.

5. Рынок российских государственных ценных бумаг приобретет цивилизованный вид путем увеличение числа инструментов и увеличения доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5 - 30 лет) не ранее чем через два-три года. Управление государственными пассивами на первом этапе требует единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства, что до сих пор отсутствует (пример, облигации внутреннего валютного займа).

6. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. С одной стороны происходит массовый приток средств нерезидентов на рынок ГКО/ОФЗ (инструмента внутренних заимствований), с другой стороны, имеет место прецедент смешения понятий - "внутренний валютный долг", существующий в форме "вэбовок". Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ (Agreement, Article VIII "General Obligations of Members", Section 2. "Avoidance of restrictions on current payments", Section 3. "Avoidance of discriminatory currency practices") и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорит процесс "срастания" двух видов госдолга.

Отметим основные особенности, связанные с нынешним состоянием государственного внешнего долга.

1. Принципиально разные правовые и экономические подходы практикуются в отношении внешнего долга бывшего Союза ССР, принятого Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации, что вполне оправдано.

2. Внешэкономбанк СССР - агент Правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга и управлению долговыми активами бывшего СССР, и агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение 1992 - 1996 гг., как показали проверки проведенные Счетной Палатой РФ, функционирует вне пределов правового поля и крайне посредственно справляется с возложенными на него задачами. Статус Внешэкономбанка СССР можно привести в соответствие со сложностью и значимостью решаемых им задач путем внесения дополнений в федеральные законы "О банках и банковской деятельности", "О Центральном банке РФ" и принятия отдельного федерального закона "О Внешэкономбанке РФ", предусматривающем роль Внешэкономбанка, как специализированного государственного банка РФ.

3. Действующий федеральный закон "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" от 17 декабря 1994 года N 76-ФЗ в основном регулирует кредитные операции Правительства РФ.

4. В законодательном вакууме за пределами регулирования на сегодняшний день находятся операции Правительства РФ по размещению еврооблигаций, механизмы реализуемые ЦБ РФ по допуску нерезидентов на рынок внешних заимствований (ГКО/ОФЗ), беспрецедентные решения Правительства РФ о частичном погашении ряда долговых обязательств Российского Императорского Правительства иностранным держателям.

5. Информация о мероприятиях, проводимых Правительством и его агентами по урегулированию проблемных вопросов, связанных с внешними долгами и активами РФ, необоснованно закрывается и практически недоступна даже для аудиторов Счетной Палаты РФ, что крайне затрудняет контроль за подобными операциями и стимулирует злоупотребления.

Федеральный закон "О системе управления государственным долгом Российской Федерации" содержит следующие принципиально новые положения.

1. Предлагается новое разбиение государственного долга РФ по составу.

Разбиение на внутренний долг и внешний заменяется, разбиением на долг бывшей Российской Империи, в части принятой на себя Российской Федерацией, долг бывшего Союза ССР, в части принятой на себя Российской Федерацией, и вновь возникшую задолженности Российской Федерации.

Долг бывшего СССР, в части принятой на себя Российской Федерацией, разбивается на две составляющие, государственный долг типа А и государственный долг типа Б, в зависимости от валюты исходных обязательств.

Вновь возникшая задолженность Российской Федерации, также разбивается на две составляющие, государственный долг типа И и государственный долг типа К. Вновь возникающая, в соответствии с принятыми федеральными законами, задолженность Российской Федерации, связанная с восстановлением гарантированных сбережении граждан Российской Федерации, составляет государственный долг типа И.

Данная классификация максимально учитывает нынешнее состояние и состав государственного долга Российской Федерации.

Переход к новому разбиению госдолга по составу потребует внесения изменений в федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации", что сведется к перегруппировке существующих видов государственных долгов (Приложение 7 к федеральному закону "О бюджетной классификации Российской Федерации"), государственных внешних долгов (Приложение 8), классификации источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета (Приложение 5), классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета (Приложение 6).

2. Предлагается новый критерий разбиения государственного долга на внутренний и внешний.

Отнесение вновь возникающей задолженности Российской Федерации на государственный внутренний или внешний долг происходит по критерию резидент-нерезидент: возникающие долговые обязательства государства перед нерезидентами составляют внешний долг, а перед резидентами - внутренний. Это, в свою очередь, позволяет провести четкую зависимость между операциями по привлечению внешних заимствований и изменениями основных агрегатов платежного баланса Российской Федерации.

С правовой и макроэкономической точки зрения, деление государственного долга на внутренний и внешний очевидно, когда рассматриваются кредиты, предоставляемые Российской Федерации. Несколько сложнее, если использовать упомянутый критерий, обстоит дело, когда привлечение средств происходит посредством выпуска ценных бумаг или предоставления государственных гарантий. Анализируя годичный опыт накопленный Центральным Банком в процессе привлечение средств нерезидентов на рынке государственных внешних заимствований (ГКО/ОФЗ), можно сделать вывод, что используя многоходовые финансовые схемы, возможно проводить привлечение средств нерезидентов, формально размещая долговые обязательства среди резидентов (уполномоченных банков-дилеров) при условии принятии на себя Центральным банком РФ ряда дополнительных рисков и обязательств.

При отсутствии в условиях выпуска и обращения конкретного вида государственных ценных бумаг прямого запрета на возможность их приобретения нерезидентами, полный контроль со стороны государства за объемом государственного внешнего (и внутреннего) долга оказывается затруднен.

Отдельного упоминания заслуживает проблема недостаточной разработанности в российском законодательстве самой концепции резидентности. Определения "нерезидента" и "резидента", данные в федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле" от 9 октября 1992 N 3615-1 слишком схематичны. Подходы к определению данных понятий наиболее полно отражены в Руководстве по платежному балансу, изданному Международным валютным фондом (Balance of payments manual, 5-th edition, 1993, IMF).

3. Предлагается новый набор показателей, утверждаемых в рамках федерального бюджета на очередной финансовый год.

До сих пор, в федеральном бюджете фиксируется несколько чисел, не имеющих прозрачного экономического смысла:

- верхний предел государственного внутреннего долга (хотя нынешняя структура государственного внутреннего долга чрезвычайно разнообразна и суммарный итог составляется из нескольких разных по происхождению сущностей);

- верхний предел государственного внешнего долга;

- предел государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (хотя разбиение заимствований на внутренние и внешние носит, как было показано, достаточно условный характер, когда речь идет об эмиссии государственных ценных бумаг).

В федеральном законе "О системе управления государственным долгом РФ" содержится следующий список утверждаемых параметров:

- верхний предел государственного долга типа Б;

- верхний предел и порядок формирования государственного долга типа И. Если это предусмотрено федеральным законом, данный показатель может быть установлен в специальных денежных единицах;

- верхний предел государственного долга типа К;

- верхний предел на предоставление гарантий Правительства Российской Федерации третьим лицам на очередной финансовый год;

- программа государственных заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год, включающая программу государственных внешних заимствований с выделением займов, каждый из которых превышает сумму, эквивалентную 100 млн. долларов США.

4. Предлагается комплексный механизм управления разными типами долга, основанный на методологии Бюджетного Кодекса.

Текущее управление государственным долгом возлагается на Казначейство Российской Федерации (Государственную долговую книгу).

5. Описан механизм контроля за платежным балансом Российской Федерации, в связи с операциями Правительства Российской Федерации по привлечению заемных средств на внешних рынках капиталов.

6. Закон содержит ряд рамочных положений, регулирующих эмиссию федеральных ценных бумаг и ссылку на соответствующий федеральный закон.

Согласно Конституции, порядок выпуска государственных займов определяется федеральным законом. В ныне действующем законе "О государственном внутреннем долге" говорится, что определение порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств Российской Федерации осуществляется Правительством. Закон вносит ясность и разграничивает содержание, вкладываемое в понятия "порядок" и "условия", вводя в законодательную практику понятие Основные условия выпуска и обращения государственных ценных бумаг Российской Федерации.

В законе нашло отражение положение о невозможности изменения условий выпущенного в обращение займа, с конкретным указанием на содержание таких условий.

7. Закон конкретизирует механизмы функционирования единой системы учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации.

Чтобы обеспечить логическую непрерывность и целостность бюджетного законодательства, в главу "Бюджетный дефицит и государственный долг" Бюджетного Кодекса Российской Федерации целесообразно включить статьи следующего содержания.

Статья. Государственный долг Российской Федерации

1. Государственный долг Российской Федерации представляет собой совокупность долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, а также в иностранной валюте, перед российскими и иностранными юридическими (физическими) лицами, иностранными государствам, международными организациями и иными субъектами международного права.

2. Государственный долг Российской Федерации состоит из долговых обязательств прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств Российской Федерации.

3. Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в государственный долг Российской Федерации только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

4. Государственные долговые обязательства Российской Федерации, если иное не вытекает их федеральных законов и международных соглашений, обеспечиваются принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ей юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Статья. Долговые обязательства Российской Федерации

1. Долговыми обязательствами Российской Федерации признаются финансовые обязательства Российской Федерации, возникающие из:

- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными учреждениями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

- государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации в порядке установленном федеральным законом;

- государственных гарантий Российской Федерации, выданных в счет третьих лиц;

- переоформления денежных обязательств третьих лиц в государственный долг на основе принятых федеральных законов;

- соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

2. Иные финансовые обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, могут быть отнесены к долговым обязательствам Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и настоящим Кодексом.

Статья. Сроки погашения долговых обязательств Российской Федерации

1. Долговые обязательства Российской Федерации подразделяются на:

- краткосрочные долговые обязательства (на срок до 1 года);

- среднесрочные долговые обязательства (на срок до 5 лет);

- долгосрочные долговые обязательства (на срок до 30 лет).

2. Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями кредита (займа), либо федеральными законами, в соответствии с которыми Российская Федерация приняла на себя долговые обязательства.

Статья. Государственные внутренние и внешние заимствования Российской Федерации

1. Государственными внутренними заимствованиями Российской Федерации являются привлекаемые из внутренних источников от юридических и физических лиц-резидентов кредиты, а также займы, первичное размещение большей части которых проводится среди резидентов Российской Федерации, по которым возникают государственные долговые обязательства Российской Федерации.

2. Государственными внешними заимствованиями Российской Федерации являются привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты, а также займы, первичное размещение большей части которых проводится среди нерезидентов Российской Федерации, по которым возникают государственные долговые обязательства Российской Федерации.

3. Отнесение государственного займа к государственным внутренним или внешним заимствованиям осуществляется в соответствии с федеральным законом.

Статья. Право государственных заимствований

1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации государственные заимствования имеют право осуществлять соответственно Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к компетенции которых нормативными актами, определяющими статус этих органов, отнесено данное право. В случаях и порядке, предусмотренном федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации по его специальному поручению и от его имени государственные заимствования Российской Федерации могут осуществляться Министерством финансов Российской Федерации.

2. От имени муниципального образования заимствования имеют право осуществлять органы местного самоуправления, к компетенции которых нормативными актами, определяющими статус этих органов, отнесено данное право.

3. Государственные внешние заимствования могут использоваться исключительно для финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

4. Право выдачи от имени Российской Федерации государственных гарантий третьим лицам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит исключительно Правительству Российской Федерации.

5. Субъекты Российской Федерации имеют право осуществлять государственные внешние заимствования в иностранной валюте только при получении государственных гарантий Российской Федерации в размере суммы заимствований.

Статья. Предельные объемы долга и предельные объемы заимствований

1. Предельные объемы государственных долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации и иностранной валюте, на конец очередного финансового года, пределы внутренних и внешних заимствований на очередной финансовый год, а также иные показатели утверждаются в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

2. В законе о бюджете субъекта Российской Федерации, правовом акте об утверждении бюджета муниципального образования на очередной финансовый год должен быть установлен верхний предел долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга на конец очередного финансового года, а также верхние пределы долга и внутренних заимствований по видам долга и видам заимствований.

Справка
о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования

В настоящий момент основные вопросы, связанные с проведением государственных заимствовании и управлением государственным внутренним и внешним долгов, регулируются следующими нормативными правовыми актами:

- Федеральный закон РФ "О федеральном бюджете на 1997 год".

- Центральный Банк РФ "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1997 год".

- Проект Среднесрочной Программы на 1997 - 2000 годы "Структурная перестройка и экономический рост".

- Федеральный закон РФ "О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства РФ" от 17 августа 1996 года N 82-ФЗ.

- Федеральный закон РФ "О государственных долговых товарных обязательствах" от 1 июня 1995 года N 86-ФЗ.

- Федеральный закон РФ "О восстановлении и защите сбережений граждан РФ" от 10 мая 1995 года N 73-ФЗ.

- Федеральный закон РФ "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" от 26 декабря 1994 года N 76-ФЗ.

- Федеральный закон РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992 года N 3877-1.

Перечень
законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта

Рассмотрение и принятие данного законопроекта должно проходить одновременно с рассмотрением проектов следующих законов:

- Бюджетный Кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон "О государственных и муниципальных ценных бумагах";

- Федеральный закон "Об особенностях налогообложения государственных и муниципальных ценных бумаг";

- Федерального закона "О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка в целевые долговые обязательства РФ",

Принятие законопроекта потребует отмены федеральных законов:

- Федеральный закон РФ "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" от 26 декабря 1994 года N 76-ФЗ.

- Федеральный закон РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992 года N 3877-1.

Финансово-экономическое обоснование

Принятие данного законопроекта не потребует дополнительных материальных и иных затрат.