Пояснительная записка к проекту федерального Закона "О финансировании деятельности политических объединений" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального Закона "О финансировании деятельности политических объединений"

Кампании по выборам депутатов Государственной Думы (1993, 1995 гг.) и Президента РФ (1996 г.), которым предшествовали разработка и принятие различных законов, указов Президента РФ, инструкций Центризбиркома России и иных нормативных актов, определяющих порядок финансирования избирательных объединений и кандидатов, были во многом "опытно-экспериментальными". Сегодня можно быть уверенным в том, что в действующем избирательном законодательстве остается еще немало пробелов и недостатков.

Одним из самых существенных пробелов в избирательном законодательстве и, в частности, - в законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" и "О выборах Президента Российской Федерации" является регулирование финансирования избирательных объединений и кампаний.

Аналогичные пробелы существуют и в законодательстве об общественных объединениях. Так, до сих пор не принят закон "О политических партиях", не существует ни одного федерального нормативного акта. который бы предусматривал регулирование финансовой деятельности основного субъекта российской политики - политических объединений (к которым относятся политические партии и движения).

Главные недостатки данных законов и принятых в соответствии с ними нормативных актов состоят в том, что:

1. Финансовая деятельность политических движений и партий контролируется ныне лишь в период избирательных кампаний (да и то - частично), что позволяет партиям, движениям и кандидатам накапливать неконтролируемый ресурс в период между выборами;

2. Контролю со стороны Центризбиркома и иных избирательных комиссий подвержены лишь те финансовые средства, которые проходят через временные избирательные фонды политических движений и партий, при этом средства, получаемые избирательными объединениями непосредственно, а также иным путем (через региональные организации, дочерние структуры и т.п.), на порядок превосходящие в большинстве случаев средства, аккумулируемые избирательными фондами, находятся вне контроля со стороны полномочных органов; (по экспертным прикидкам через избирательные фонды в ходе выборов проходит не более трети всех реальных расходов избирательного объединения);

3. Средства избирательных фондов должны - согласно действующему законодательству - использоваться исключительно в агитационно-пропагандистских целях, в то время как весьма затратными статьями любых выборов являются также организационные расходы, оплата актива и гонорары менеджеров, доходы которых, кстати, не подвергаются налогообложению; в этом - одна из причин того, что большая часть платежей совершается избирательными объединениями "черным налом"; государственная казна в данном случае не получает не только подоходного, но и иных налогов...;

4. законом регулируются сегодня исключительно финансовые расходы, в то время как те или иные избирательные объединения получали в ходе кампаний различную, не обязательно денежную (материальную, организационную, информационную и т.п.) поддержку, в том числе - со стороны государственных органов и зарубежных организаций...

В результате вышеназванных и иных пробелов в действующем избирательном законодательстве мы являемся свидетелями таких прецедентов, остающихся вне каких-либо правовых санкций, как:

- использование рядом избирательных объединений государственных средств: помещений, транспорта, информационных средств, орг. техники, кадрового персонала и т.п.;

- использование неучтенных финансовых средств - "черного нала" (оплата работы сборщиков подписей наличными, вынос ящика с долларами из дома Правительства РФ, неуплата подоходного налога с гонораров менеджерами и активом кампаний ...), использование в расчетах между участниками кампаний иностранной валюты и т.п.;

- использование финансовых средств, не относящихся к средствам Избирательных фондов, в интересах конкретных избирательных объединений...

Все вышеназванное в совокупности является причиной того, что в ходе каждой из трех последних избирательных кампаний федерального уровня различными государственными органами, информационными и иными структурами совершались действия, противоречащие принципу равенства условий для каждого из участников избирательной кампании (См., в частности, ст. 35 Закона РФ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ": "Избирательные объединения, избирательные блоки участвуют в выборах депутатов Государственной Думы на равных основаниях..."), а также были допущены многочисленные нарушения, ответственность за которые не предусмотрена в действующем законодательстве.

Следует отметить также возрастание противоречия между двумя законодательными пластами - между законодательством о выборах (прежде всего - законами "О выборах депутатов Государственной Думы..." и "О выборах Президента РФ") и законодательством об общественных объединениях (прежде всего - законами "Об общественных объединениях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", неодобренным Советом Федерации Законом "О политических партиях", а также "общественной" частью Гражданского кодекса).

Как пример: законодательством об общественных объединениях предусмотрена такая форма основных субъектов политической деятельности, как "общественные объединения", "политические объединения" и "партии". В избирательном же законодательстве основными субъектами важнейших политических акций - выборов парламента и президента страны являются "избирательные объединения и блоки" и "инициативные группы". При этом избирательные блоки и инициативные группы не являются юридическими лицами и, следовательно, субъектами права, а значит не несут юридической ответственности за свою деятельность, в том числе - финансовую.

Таким образом, в настоящее время существует настоятельная потребность:

- обеспечения концептуально-терминологического единства избирательного законодательства и законодательства об общественных объединениях (а также - параллельно - законодательства о СМИ и рекламе);

- внесения изменений и дополнений в действующее избирательное законодательство;

- внесения поправок в принятый Государственной Думой Закон "О политических партиях", увязка его с действующим избирательным законодательством;

- разработки и принятия специального Закона "О финансовой деятельности политических объединений", в котором бы был прописан порядок финансирования и финансовой деятельности различных политических (не только избирательных) объединений в период, не относящийся к избирательным кампаниям.

Потребность в разработке федерального закона "О финансировании деятельности политических объединений" обусловлена не только вышеназванными пробелами в избирательном законодательстве, но и резким возрастанием роли финансовых ресурсов и финансовых институтов в организации избирательных кампаний, нарастающим отчуждением формальной протопартийной системы от реальной политической самоорганизации общества, осложняющим и без того сложный и противоречивый процесс формирования партийной системы - с одной стороны, и "третьего сектора" - с другой.

В законе "О финансировании деятельности политических объединений" необходимо описать или установить:

- порядок финансирования и финансовой деятельности политических объединений, создания и функционирования их избирательных и "партийных" фондов, а также "партийных" предприятий, открытия и использования федеральных и региональных партийных счетов;

- порядок отчетности политических объединений о своей финансовой деятельности;

- источники и размеры финансирования и иные ограничения;

- методы и формы контроля за финансовой деятельностью политических движений и партий; специфика и полномочия контрольных органов;

- санкции за нарушение данного закона.

Данным законом необходимо также:

- исключить возможность использования политическими объединениями государственных средств и возможностей;

- ввести институт лиц, ответственных за финансовую деятельность политических объединений - так наз. казначеев;

- разделить ответственность политических объединении как таковых и их региональных отделений в вопросах осуществления финансовой деятельности и проч.

Логичным продолжением работы по совершенствованию законодательства о политических объединениях, а также избирательного законодательства явилось бы внесение - пакетным принципом - соответствующих изменений и дополнений в законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ", "О выборах Президента РФ", "О выборах глав администраций" и др., касающихся, с одной стороны, регулирования финансовой деятельности основных субъектов избирательных кампаний, с другой - создания более или менее равных условий для их деятельности и введения некоторых мер государственной поддержки для более или менее широкого круга политических объединений (государственные субсидии и проч.)

Председатель Комитета

по делам общественных объединений

и религиозных организаций

В.Зоркальцев