ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ПРИНЯТИЯ ПРОЕКТА ФЗ

Обоснование необходимости принятия федерального закона
"О государственной политике Российской Федерации в отношении
соотечественников за рубежом"

Разрушение Союза ССР и возникновение вместо бывших Советских Социалистических Республик новых независимых государств создало практически не имеющую аналогов в мировой истории ситуацию, когда, образно говоря, в одночасье за пределами своей Родины оказалось более 25 миллионов россиян и лиц других национальностей, полностью ассимилированных в русскую культуру.

Перед этими людьми встали сложные, неизвестные ранее проблемы, связанные с неблагоприятной социально-политической, культурной и психологической ситуацией, с постоянным ущемлением юридических, социально экономических, образовательных прав этой части населения.

Время остро и решительно поставило вопрос о российских соотечественниках за рубежом, их правах и морально-политической и юридической ответственности России как правопреемницы СССР за обеспечение российским соотечественникам достойной жизни вне пределов в России, тем более, что Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 61) гарантирует своим гражданам защиту и покровительство и за пределами России.

В этой связи отношения с десятками миллионов российских соотечественников за рубежом, в первую очередь в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике, становятся важнейшим фактором и приоритетным направлением внешней и внутренней политики Российской Федерации. Эти отношения подлежат регулированию на основании государственной политики Российской Федерации, закрепленной в законодательном порядке.

Не случайно за последние годы вышел ряд директивных документов Президента и Правительства Российской Федерации, а также Государственной Думы, определяющих задачи, проблемы, направления и принципы государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом. Были утверждены основные направления государственной политики по этому вопросу и перечень первоочередных мероприятий по поддержке соотечественников в государствах-участниках Содружества Независимых Государств и странах Балтии, образована Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, на которую была возложена координация всей деятельности по реализации утвержденных "Основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом", а также обеспечение реализации утвержденных Правительством Российской Федерации первоочередных мероприятий.

Государственная Дума 8 декабря 1995 г. приняла Декларацию о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам, где была впервые сделана попытка сформулировать понятие "соотечественник" и провозглашена идея ответственности России за уровень обеспечения основных прав и свобод человека в отношении российских соотечественников за рубежом.

Постановлением Государственной Думы от 25 октября 1996 г. при ней создан Совет соотечественников как постоянно действующий экспортно-консультативный орган, представляющий в Государственной Думе российских соотечественников, проживающих за рубежом. Российские соотечественники в государствах-участниках Содружества Независимых Государств и в странах Балтии осознали насущную необходимость объединения. Организации российских соотечественников в этих странах стали приобретать все большее экономическое и общественно-политическое влияние.

Таким образом, в последнее время проблемы соотечественников находились под постоянным вниманием Президента, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти, широко обсуждались на научных и общественных форумах.

Правительственной комиссией по делам соотечественников проводится серьезная работа по разработке Концепции государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, которая призвана стать ориентиром для органов власти всех уровней при решении вопросов взаимодействия с зарубежной российской диаспорой.

Накопленный за этот период опыт приводит к выводу о необходимости подготовки федерального закона о соотечественниках, который позволил бы заложить качественно новую основу для решения этой проблемы.

Именно в этой связи Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками выступил с законодательной инициативой по разработке проекта федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом". Текст соответствующего законопроекта был подготовлен и представлен на Совет Государственной Думы.

Совет Государственной Думы 21 ноября 1996 года принял решение разослать этот проект в комитеты и комиссию Госдумы, в депутатские объединения для подготовки замечаний и предложений.

К рассмотрению законопроекта были также привлечены заинтересованные федеральные министерства и ведомства Российской Федерации.

Следует особо отметить поддержку законопроекта со стороны Комитета Государственной Думы по культуре, который, по его просьбе, был решением Совета Государственной Думы от 17 декабря 1996 г. (протокол N 59, п. 25) назначен соисполнителем подготовки законопроекта. Предложения Комитета по культуре были учтены в тексте законопроекта.

По проекту федерального закона были получены предложения и замечания от 12 заинтересованных федеральных министерств и ведомств (Минэкономики, Минсотрудничество, Минкультуры, Минюст, МИД, Миннац, МВД, Минобразование, Минфин, Минтруд, ГТК, Генеральная прокуратура), 7 комитетов Государственной Думы (Комитет по делам национальностей; Комитет по труду и социальной политике; Комитет по культуре; Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам; Комитет по туризму и спорту; Комитет по международным делам; Комитет по вопросам геополитики).

Кроме того, получены заключения от Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, от советника Президента Э.Паина, ряда организаций соотечественников в СНГ и странах Балтии, а также от Ассоциации "Родина".

На основе указанных замечаний и предложений первоначальный текст федерального закона был существенно переработан и представлен для рассмотрения на парламентских слушаниях, состоявшихся 1 апреля 1997 г.

Участники парламентских слушаний одобрили законодательную инициативу Комитета по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками. В принятых рекомендациях было отмечено, что положение миллионов соотечественников в новых независимых государствах остается сложным и неоднозначным, они продолжают остро нуждаться в помощи и поддержке России в политической, социально-экономической, культурной и других областях. Отношения с соотечественниками за рубежом являются важным фактором и приоритетным направлением внешней и внутренней политики Российской Федерации. Было рекомендовано доработать проект федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" с учетом предложений и замечаний, высказанных на парламентских слушаниях, с целью внесения его на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении.

В процессе дальнейшей работы над проектом закона были дополнительно получены замечания 12 заинтересованных организаций по тексту закона и проведено 2 июня 1997 г. заседание "круглого стола" по обсуждению законопроекта. Письменные и устные замечания и предложения были учтены в тексте законопроекта, представляемом для рассмотрения в первом чтении.

Проект федерального закона о соотечественниках носит в определенном смысле уникальный характер, поскольку нигде в мире не возникало столь необычной ситуации, когда многие десятки миллионов граждан России вдруг оказались на территории иностранных государств и что отношение к ним изменилось в худшую сторону.

Весьма существенно также и то, что в проекте федерального закона речь идет не о "поддержке" или "содействии" или других альтернативных и частных мерах, а именно о государственной политике в отношении соотечественников, в широком понимании этого слова.

Необходимо на государственном уровне определить само понятие "соотечественник" и каким должно быть отношение, ответственность и действия государства в отношении этой категории лиц.

Простое и понятное в обиходе слово "соотечественник" оказалось довольно сложно определить при строгом юридическом подходе. Такое определение отсутствует пока и в мировой практике, так как в мире еще не было прецедента такого масштаба. При проработке понятия "соотечественники" необходимо учитывать весьма разнородный состав лиц, подпадающих под это понятие и отсюда различия в их правах и обязанностях государства в отношении к ним. В частности, к соотечественникам относятся и граждане России постоянно или временно находящиеся за рубежом, и лица с двойным гражданством, и граждане бывшего СССР, получившие зарубежное гражданство или не определившиеся в вопросе гражданства, и выходцы (эмигранты) с территории Российской Империи, СССР, РСФСР и Российской Федерации, и их потомки, получившие иностранное гражданство, а также лица, оставшиеся без гражданства (апатриды).

Попытка дать исчерпывающее определение в отношении всех этих категорий лиц сделана в новом проекте закона, подготовленном с учетом поступивших замечаний.

К основным задачам, решаемым в проекте федерального закона, можно отнести:

создание структур и действенных механизмов содействия реальному обретению соотечественниками международно признанных личных и коллективных прав и свобод;

оказание поддержки самоорганизации соотечественников, формированию организованной структурированной российской диаспоры, способствующей развитию отношений России с новыми независимыми государствами;

содействие созданию условий для свободного функционирования русского языка, и прежде всего, в образовательной, информационной и культурной сферах;

разработка механизмов взаимодействия органов власти и общественных организаций России с общественными организациями соотечественников за рубежом, стимулирование сотрудничества хозяйствующих субъектов России и российской диаспоры;

содействие интеграции хозяйствующих субъектов российской диаспоры в экономическую жизнь новых независимых государств и разработка механизмов их делового сотрудничества с российскими производственно-предпринимательскими структурами;

содействие формированию конструктивного отношения к решению проблем соотечественников как со стороны органов власти и общественности стран их проживания, так и России.

Полагаем, что с учетом изложенного выше и принимая во внимание значительный объем работы, проделанной по обработке текста законопроекта, он может быть предоставлен в государственную Думу для рассмотрения в первом чтении.

Председатель Комитета Государственной Думы

по делам СНГ и связям с соотечественниками

Г.И.Тихонов