Пояснительная записка к проекту федерального закона N 96700123-2 "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 96700123-2 "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти"

Досье на проект федерального закона

Одной из самых серьезных политэкономических проблем современной России является коррупция. Разрабатываемое Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций законодательство о регулировании лоббизма является неотъемлемой и принципиально важной составной частью антикоррупционного законодательства, и если целью принятого в Думе в 2-х чтениях закона "О коррупции" является предотвращение подкупа должностных лиц, а также применение соответствующих санкций в случае самого факта коррупции, то закон "О регулировании лоббистской деятельности..." призван предотвратить или минимизировать нелегитимное, кулуарное взаимодействие лоббистов и должностных лиц.

В этом смысле законодательство о регулировании лоббизма является профилактическим средством борьбы с коррупцией, роль и значение которого сопоставимы с ролью и значением самого лекарства.

Правовое регулирование лоббистской деятельности позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных коммерческих структур (лоббистов) с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений, большинство из которых (например, - реальное выделение финансовых средств Минфином и Центробанком РФ регионам и отраслям в обход существующих решений Государственной Думы и утверждаемого ею федерального бюджета) принимается закулисными методами.

Один из самых серьезных разделов предлагаемого закона посвящен проблеме иностранного лоббизма.

Не секрет, что в настоящее время в органах исполнительной власти "прописалось" (в обход российского законодательства) множество зарубежных компаний и фирм, которые через своих лоббистов добиваются от российских чиновников выгодных для себя решений.

В предлагаемом законопроекте деятельность зарубежных лоббистов фактически запрещена. В ст. 4 предлагаемого проекта федерального закона говорится, что зарубежные предприятия и организации осуществляют лоббистскую деятельность на территории России только через российских граждан, зарегистрированных в качестве лоббистов в установленном законом порядке.

Таким образом, в случае принятия настоящего закона российский законодатель получает возможность контролировать зарубежных лоббистов. В этой связи нелишне напомнить, что первый закон о регулировании лоббистской деятельности, который был принят в США в 1938 году был направлен против иностранных лоббистов, прежде всего - против предполагаемых агентов нацистской Германии.

На наш взгляд, проблема бесконтрольного, неприкрытого продвижения зарубежными лоббистами в структурах российской власти интересов не только коммерческих структур, но также политических организаций и религиозных сект актуальна как никогда.

Стоит учесть также, что законодательство о регулировании лоббистской деятельности относится одновременно и к группе законов о власти, и к группе законов об обществе. Фактически, это законодательство о границе между обществом и властью, основным предметом которого является взаимодействие общества и власти - взаимодействие различных групп граждан, общественных объединений, предприятий и иных негосударственных организаций с различными - как федеральными, так и региональными - государственными органами. Т.о. разработка законодательства о регулировании лоббизма является развитием статьи 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства.

Помимо уже узаконенных способов и каналов воздействия на власть - через политические партии, их участие в выборах и последующую работу парламента, граждане Российской Федерации, их объединения и предприятия используют в процессе воздействия на власть и иные методы - прямого, непосредственного давления на государственные органы. Методы прямого давления, которые и принято называть лоббизмом, также нуждаются в легитимации и регулировании.

К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти сегодня закулисен, коррумпирован и хаотичен. В этих условиях преимуществами во взаимодействии с государственными органами обладают крупные корпорации и супермонополии, в то время как группы граждан и целый ряд общественных организации и движений не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе принятия решений государственными органами затрагиваются их кровные интересы.

Законодательство о лоббизме призвано, во-первых, высветить процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными "группами давления" (тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п.), придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер.

Во-вторых, законодательство о лоббизме призвано создать условия и предоставить возможности для воздействия на власть различным группам граждан и их общественным и некоммерческим объединениям.

Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций подготовлен проект закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (название рабочее), подготовлен также ряд нормативных актов, принятие которых призвано заложить основы лоббистского законодательства в России.

По мнению авторов законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности..." настоящий закон должен стать базовым, "рамочным" законом, в развитие которого каждая из ветвей власти и каждый из субъектов Федерации мог бы принимать свои нормативные акты, учитывающие практику и опыт взаимодействия общественных институтов и коммерческих структур с государственными органами.

Работа над законопроектом "О регулировании лоббистской деятельности" начата еще в 1992-93 гг. в Верховном Совете РФ. На базе рабочих групп ВС РФ в Государственной Думе была сформирована единая рабочая группа, а различные варианты законопроектов в ходе работы над ним были в итоге объединены в один сводный проект.

За время работы над законопроектом его разработчики провели четыре научно-практических конференции, пять семинаров-совещаний с экспертами и представителями федеральных и региональных органов государственной власти, трижды - общественные слушания и дважды - парламентские слушания. Законопроект был также представлен на заседаниях Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ и Президиума Международной конфедерации профсоюзов, передан в Федерацию независимых профсоюзов России, в различные общественные объединения, союзы промышленников и предпринимателей, в средства массовой информации. По итогам работы над законопроектом была издана монография, ряд брошюр, опубликовано более сотни статей и интервью в российских СМИ. (В октябре-ноябре 1996 г. в библиотеке Государственной Думы состоялась выставка печатных работ, посвященных проблеме лоббизма.)

Основной целью разработчиков законопроекта в 1994-95 гг. была просветительская работа, широкое обсуждение проблемы лоббизма и необходимости его правового регулирования со всеми заинтересованными в "оцивилизовывании" российской политики людьми и организациями. Именно поэтому прежде, чем вынести законопроект на рассмотрение Государственной Думы РФ, его авторами была проделана большая работа по представлению концепции законопроекта в самых разных аудиториях.

Внесение законопроекта в Государственную Думу для обсуждения его в первом чтении состоялось только в октябре 1995 года. В силу малого кворума закон не был принят, однако результаты голосования (только 5 депутатов проголосовали против принятия данного закона) свидетельствуют, что отношение депутатов Государственной Думы к законопроекту "О регулировании лоббизма..." в основном позитивное.

В настоящее время - в ситуации обострения проблемы коррупции и обсуждением в Государственной Думе РФ законопроекта "О коррупции" - принятие закона о регулировании лоббистской деятельности становится еще более актуальным.

В декабре 1996 года в Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания по вопросу о концепции правового регулирования лоббистской деятельности. По итогам слушаний, с учетом принятых в их ходе рекомендаций в текст законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" был внесен целый ряд существенных корректив.

На наш взгляд, в нынешнем виде законопроект может быть внесен в Государственную Думу для обсуждения в первом чтении.

Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций

В.И.Зоркальцев