Пояснительная записка к проекту федерального закона "Об основах социально-правовой защиты от насилия в семье" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об основах социально-правовой защиты от насилия в семье"

Необходимость разработки и принятия данного проекта Федерального закона объясняется тем, что насилие в семье в различных его формах приобрело в России такие масштабы и глубину, которые угрожают самим основам безопасности и существования российского общества, а борьба с ним ведется неудовлетворительно.

1. По результатам научных исследований 30-40 процентов всех тяжких насильственных преступлений совершается в семье. Лица, погибшие и получившие телесные повреждения на почве семейно-бытовых конфликтов, прочно занимают первое место среди различных категорий потерпевших от насильственных преступлений и значительно опережают по количеству жертв от новых видов насильственных посягательств. Женщины и дети составляют 70 процентов всех жертв тяжких насильственных посягательств, совершенных в семье. Дети, престарелые, инвалиды, женщины не способные защищать себя вследствие зависимого положения в семье, составляют ежегодно более трети (38%) от всех убитых на почве нездоровых семейно-бытовых отношений. Выросли до масштабов социально значимого явления убийства с целью избавления от больных и немощных членов семей, а также с целью овладения их правами на имущество.

По предварительным расчетам насилие встречается в каждой четвертой российской семье.

Происходит процесс криминализации российской семьи. Тенденции к сокращению этого угрожающего безопасности общества процесса не отмечаются.

В результате все более глубокого проникновения насилия в жизнь семьи разрушается ее нравственность, происходит ослабление гуманизма семейного воспитания, порождается детская безнадзорность и беспризорничество, дети вовлекаются в потребление спиртных напитков, наркотиков, вовлекаются в проституцию и преступную деятельность.

Ежегодно около двух миллионов детей в возрасте до 14 лет избиваются родителями. В итоге ежегодно более 50 тысяч детей уходят из дома, спасаясь от жестокого обращения в семье, 25 тысяч из них находятся в розыске. Страдающие от насилия в семье ее члены не находят своевременной и эффективной защиты у общества и государства, несмотря на то, что острые семейные конфликты тянутся годами. В стране резко увеличилось количество самосудов-расправ с семейными тиранами. Их совершают женщины, дети и старики, отчаявшиеся получить у общества защиту от жестокого обращения в семье.

Потребность общества в Федеральном законе "Об основах социально-правовой защиты от насилия в семье" стала очевидной и неоспоримой.

2. В настоящее время борьба с насилием в семье ведется в основном уголовно-правовыми средствами, но их применение не может предотвратить насилие в семье, обеспечить социальную реабилитацию семьи и ее сохранение. К тому же выявление фактов насилия в семье в целях использования в борьбе с ним уголовно-правовых средств находится на низком уровне. Зависимые члены семьи, опасаясь потери кормильца, скрывают случаи насилия, совершенного в отношении их в семье, неохотно идут на контакт с правоохранительными органами.

Институты оказания социальной помощи семье по предупреждению насилия одних ее членов над другими только создаются. Они не многочисленны, их усилия разрознены, они не обладают всем необходимым для профилактической работы в семье комплексом средств социальной защиты. Прежде всего сказывается отсутствие необходимой правовой основы их создания и деятельности. Это профилактическое, наиболее перспективное направление в борьбе с насилием в семье нуждается в первоочередном законодательном развитии.

3. Разработчики закона исходили из того, что создание целостной и эффективной системы мер профилактической социальной защиты от насилия в семье невозможно без нормативно-правового обеспечения решения вопросов, относящихся к предмету ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Нормативно-правовое обеспечение специальной социальной профилактики насилия в семье является социально-правовой защитой от насилия в семье. Оно нацелено на обоснованное, объективное сокращение случаев использования уголовно-правовых средств борьбы с насилием в семье за счет своевременного его предупреждения, оказания помощи жертвам насилия в семье, обеспечения безопасности ее членов, социальной реабилитации семьи, ее социального оздоровления и сохранения, сокращения количества лиц, лишаемых свободы или ограничиваемых в ней вследствие того, что своевременно не было предотвращено совершение ими насилия в семье.

Вопросы общей профилактики насилия в семье являются составной частью предмета рассмотрения иных законодательных актов, направленных на предупреждение совокупностей однородных негативных социальных явлений, среди которых находится насилие в семье и устранение их общих причин.

Данный законопроект решает вопросы социально-правовой защиты от насилия в семье, связанные с регулированием и защитой прав и свобод человека, установлением основ федеральной политики социального развития Российской Федерации, внесением изменений и дополнений в уголовное и гражданско-процессуальное законодательство России (предметы ведения Российской Федерации в соответствии с п. "в", п. "е" и п. "о" ст.71 Конституции Российской Федерации) и социальной защиты семьи, изменением и дополнением административного и административно-процессуального законодательства, защитой прав и свобод человека и гражданина, обеспечением правопорядка и общественной безопасности, установлением общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно п. "б", п. "ж", п. "к" и п. "н" ст.72 Конституции Российской Федерации).

4. При подготовке законопроекта решались следующие задачи:

- обеспечение полноты и своевременности выявления трудных жизненных ситуаций в семье, создающих опасность совершения в ней насилия и оперативного разрешения вопросов оказания профилактической социально-правовой защиты от этого насилия;

- обеспечение максимальной доступности для потенциальных и реальных жертв насилия в семье средств социально-правовой защиты от такого насилия;

- обеспечение правовых основ создания разветвленной сети взаимодополняющих государственных, муниципальных, иных негосударственных социальных служб по защите от насилия в семье и их деятельности, доведения этой сети до уровня системы социальных служб по социально-правовой защите от насилия в семье, способной решить любые задачи в этой области вне зависимости от особенностей конкретных жизненных ситуаций;

- создание социально-правовых институтов по приоритетной защите прав жертв насилия в семье в случаях коллизии между защитой их прав и охраной прав на неприкосновенность личной и семейной жизни; лиц, виновных в совершении насилия;

- создание социально-правовых институтов, позволяющих активно выявлять и защищать жертв насилия в семье, не способных запросить помощи по объективным причинам, из-за зависимого положения в семье;

- создание социально-правовых институтов по обеспечению экстренной профилактической социальной защиты членов семьи, жизни и здоровью которых угрожает в семье непосредственная опасность;

- обеспечение создания институтов социальной реабилитации лиц, совершивших насилие в семье;

- разработку нормативно-правовых гарантий действенности и эффективности институтов по профилактической социально-правовой защите от насилия в семье;

- обеспечение права на получение достоверной информации в области защиты от насилия в семье.

В целях решения указанных задач в законопроект включены принципиально новые нормативно-правовые положения, отсутствующие в ныне действующем федеральном законодательстве Российской Федерации.

Отдельные положения действующего законодательства воспроизведены проектом данного федерального закона в минимально необходимом объеме.

Законопроект "Об основах социально-правовой защиты от насилия в семье" является неотъемлемой частью нового социального законодательства. Он логически развивает Федеральный закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" N 195-ФЗ от 10.12.95 г., сформировавший нормативно-правовую базу создания учреждений и предприятий по социальному обслуживанию обратившихся к ним за помощью лиц, пострадавших от жестокого обращения в семье, и Семейный кодекс Российской Федерации, который закрепил институт принудительного изъятия детей из семьи в случаях, когда непосредственная угроза их жизни и здоровью исходит от родителей.

6. В законопроекте в пределах, необходимых для решения поставленных задач, определены ключевые (основные) понятия формирования нормативно-правовых основ профилактической социальной защиты от насилия в семье. Это понятия: социально-правовой защиты от насилия в семье (ст.1); его видов; зависимого члена семьи; социального предотвращения насилия в семье и социального пресечения насилия в семье (ст.4).

Важными в плане раскрытия существа содержания законопроекта являются: статьи о видах социально-правовой защиты от насилия в семье (ст.5), учреждениях и предприятиях социального обслуживания, осуществляющих эту защиту (ст.6), об институтах предоставления временного приюта (ст.10), социального предотвращения насилия в семье (ст.11) и социального пресечения насилия в семье (ст.12), об обязанностях и правах органа управления социальными службами по защите прав и интересов зависимого члена семьи (ст.14), об институтах возложения судом обязанности на условно осужденного или лица, условно досрочно освобожденного от наказания, пройти курс социальной реабилитации (ст.18) и возмещения вреда, причиненного уклонением от принятия мер по социально-правовой защите от насилия в семье (ст.20).

Введена статья, позволяющая ликвидировать такой пробел в социальном управлении, как отсутствие официальной статистики о внутрисемейных преступлениях и других случаях насилия в семье (ст.21).

7. Рабочей группой Комитета учтены имеющийся судебный и прокурорский опыт, уроки сложившейся практики органов опеки и попечительства в оказании помощи детям - жертвам насилия в семье; устранения его последствий; обеспечения защищенности и безопасности членов семьи. Утверждение Правительством Российской Федерации 29 августа 1996 г. Национального плана действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года усилило потребность в формировании основ правового регулирования социальной защиты от насилия в семье.

8. В предлагаемом законопроекте нашли отражение нормы действующих отраслевых законодательных актов РФ, нормы (ст. 17, 23) Пакта ООН "О гражданских и политических правах" и (ст.8) Европейской Конвенции, гарантирующих защиту семьи, а также рекомендаций "Платформы действий по улучшению положения женщин (до 2010 г.)", принятые на четвертой Всемирной конференции ООН по положению женщин (Пекин, сентябрь 1995 года), Постановления Правительства Российской Федерации "О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации" от 8 января 1996 г. N 6, международные законодательные акты: "Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин", Декларация ООН об искоренении насилия в отношении женщин, Рекомендации IX Конгресса ООН "По предупреждению преступности и обращению с правонарушителями" (Каир, 1995 г.) по предупреждению насилия в семье, законодательные акты зарубежных стран по вопросам борьбы с насилием в семье, защиты женщин, детей, стариков и инвалидов от жестокого обращения в семье.

Законопроект носит новаторский характер. Он не только не копирует зарубежный законодательный опыт и практику, а идет значительно дальше, развивая и обогащая мировое законотворчество. В пяти из шести государств, в которых действуют законы по борьбе с насилием в семье, объектом защиты выступают прежде всего женщины. Данный законопроект ставит под защиту закона семью в целом, как первичную и основополагающую ячейку общества. Более того под защиту от насилия в семье законопроект берет каждого члена семьи, независимо от его пола, возраста и социального статуса.

В связи с вступлением России в Совет Европы в российское законодательство должны быть внесены изменения, учитывающие, что страны Европейского союза имеют законодательные акты, защищающие от насилия детей и женщин.

9. Новизна закона потребовала внесение дополнений и изменений в существующее российское законодательство, в том числе в Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Закон РСФСР "О милиции".

10. Основными источниками финансирования государственной системы социально-правовой защиты от насилия в семье, оказания помощи его жертве являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.

Законопроект ориентирован на правовое обеспечение перспективного развития институтов по социально-правовой защите от насилия в семье по мере улучшения экономического положения в стране, появления новых источников по государственному, муниципальному, иному негосударственному финансированию этой профилактической деятельности, реализации программ создания сети учреждений социального обслуживания населения.

На начало 1997 года по оценке Министерства труда и социального развития Российской Федерации создано около 200 территориальных центров социальной помощи семье и детям, 400 - социальных приютов для детей и 10 кризисных центров помощи женщинам. По расчетам Минтруда к 2000 году будет создано до 300 территориальных центров социальной помощи семье и детям, 550 приютов для детей и 30 кризисных центров помощи женщинам.

В соответствии с нормативами необходимо создать около 3000 центров социальной помощи семье и детям, около 4000 приютов для детей и подростков и до 1500 центров помощи женщинам.

В связи с тем, что требуется длительное время для создания завершенной системы социальных учреждений по социально-правовой защите от насилия в семье, федеральный закон рассчитан на последовательную его реализацию по мере развития этой системы социальных учреждений.

Данным законопроектом закладывается правовая основа создания указанных в нем институтов по социально-правовой защите от насилия в семье. Она необходима для упорядочения работы уже появившихся институтов по социально-правовой защите от насилия в семье, намечаемых к созданию и тех, которые можно и нужно будет создавать в процессе развития российского общества и государства.

По состоянию на 01.03.97 г. законопроект учитывает экспертные оценки (рецензии) 9 заинтересованных федеральных министерств и ведомств (Минтруда, Минфина, Минобразования, Минздрава, Минэкономики, МВД, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования и Госкомстата России).