Вход
Купить систему ГАРАНТ
Получить демо-доступ
Узнать стоимость
Информационный банк
Подобрать комплект
Семинары
Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 97801823-2 "О государственных и муниципальных ценных бумагах" (не действует)
Пояснительная записка
к проекту Федерального закона N 97801823-2 "О государственных и муниципальных ценных бумагах"
Сводная классификационно-терминологическая таблица.
/-----------------\
|Государственные и|
| муниципальные |
| ценные бумаги |
\-----------------/
/------------------------------------------\
/-----------------\ |
| Государственные | |
| ценные бумаги | |
\-----------------/ |
/----------------------\ |
/--------------\ /---------------\ /---------------\
| Федеральные | |Субфедеральные | |Муниципальные |
|ценные бумаги | |ценные бумаги | |ценные бумаги |
\--------------/ \---------------/ \---------------/
| /----------------\ | /----------------\ | /----------------\
|-|бюджетные |\ |-|бюджетные |\ |-|бюджетные |\
| \----------------/| | \----------------/| | \----------------/|
| /----------------\| | /----------------\| | /----------------\|
|-|гарантированные || |-|гарантированные || |-|гарантированные ||
| \----------------/| | \----------------/| | \----------------/|
| /----------------\| | /----------------\| | /----------------\|
|-|внебюджетные * || \-|внебюджетные * || \-|внебюджетные * ||
| \----------------/| \----------------/| \----------------/|
| /----------------\| /----------------\| /----------------\|
\-|целевые долговые|| |производные * |/ |производные * |/
|обязательства || \----------------/ \----------------/
\----------------/|
/----------------\|
|производные |/
\----------------/
------------------------------
* - до настоящего времени указанные ценные бумаги не получили практической реализации.
внебюджетные - термин в данном случае условен и используется для обозначения государственных ценных бумаг, до сих пор не сконструированных, однако имеющих право на существование. Средства от эмиссии при их размещении поступают не в соответствующий бюджет, а, например, во внебюджетный фонд, целевой фонд, на счет специализированного государственного (муниципального) агентства.
Законопроект "О государственных и муниципальных ценных бумагах" разработан в целях создания и уточнения правовой базы отношений, вытекающих из осуществления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований заимствований путем выпуска ценных бумаг. В законопроекте сведены воедино и согласованны правовые конструкций бюджетного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг. До сих пор указанные ветви российского законодательства развивались независимо, что не позволяло установить четкую многоуровневую систему понятий, принципов и механизмов, характеризующих данную сферу.
Правовые основы системы государственных займов заложены в Конституции и Гражданском Кодексе Российской Федерации. В соответствии с п.4 Статьи 75 Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, "государственные займы выпускаются в порядке, определяемом Федеральным законом, и размешаются на добровольной основе". Согласно п.4 Статьи 817 Гражданского Кодекса РФ от 26 января 1996 года N 14-ФЗ, "изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается."
Самые общие определения и положения, относящиеся к сфере государственных заимствований, содержат Федеральные законы "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992 года N 3877-1 и "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" от 17 декабря 1994 года N 76-ФЗ.
Нормы, связанные с регулированием бюджетного дефицита, источников его финансирования и управлением государственным и муниципальным долгом, частично содержаться в основах бюджетного законодательства: законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 года N 1735-1 и законе Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов ..." от 15 апреля 1993 года N 4807-1.
Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" регулирует отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. Однако, процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, условия их размещения и обращения находятся за пределами регулирования данного закона. В частности, в статье 19 содержится ссылка на специальный закон, устанавливающий указанные процедуру и условия.
В течение последних четырех лет данная подотрасль финансового права развивалась в основном, усилиями органов исполнительной власти, принявших значительное количество нормативных правовых актов по ряду специальных вопросов. В связи с чем отсутствует устоявшийся понятийный аппарат и общепринятая терминология, достаточно сравнить Таблицы 1 и 2.
Заполнить имеющиеся законодательные пробелы, а также устранить указанные противоречия должен предлагаемый федеральный закон "О государственных и муниципальных ценных бумагах". Закон встроен в систему бюджетного законодательства и использует терминологию и понятия проекта Бюджетного Кодекса Российской Федерации и проекта закона "О системе управления государственным долгом Российской Федерации". Такой подход позволяет избежать дублирования и внутренних нестыковок: все общие вопросы, касающиеся в целом бюджетного устройства и процесса, государственного и муниципального долга, его форм, структуры, деления и пр. вынесены за рамки настоящего закона. В закон включены только специальные нормы, регулирующие процедуру эмиссии, обращения и обслуживания долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, возникающих в результате осуществления ими займа посредством выпуска ценных бумаг, а также отношений, вытекающих из гарантирования Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием обязательств третьих лиц, возникших в результате выпуска ими ценных бумаг.
Закон содержит четыре главы и 44 статьи.
В первой главе, исходя из общих принципов построения бюджетной системы, даны подробные определения федеральных, субфедеральных, муниципальных, бюджетных и гарантированных ценных бумаг. Там же содержатся общие положения, устанавливающие процедуру эмиссии и обращения перечисленных ценных бумаг. Определено содержание Основных условий эмиссии и Условий размещения и обращения выпуска ценных бумаг.
Необходимо учитывать, что российский финансовый рынок еще находится в процессе становления и не все финансовые инструменты, в частности виды и типы ценных бумаг, окончательно оформились. Активно протекает процесс конструирования новых экономически оправданных элементов. В этих условиях необходим закон, который с одной стороны задает жесткий правовой каркас и является законом прямого действия, а с другой стороны не мешает процессу становления и развития рынка госзаимствований и содержит большое диспозитивных норм.
Понятия федеральных, субфедеральных и муниципальных ценных бумаг объединяют ценные бумаги, по которым Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование являются должником, и ценные бумаги, по которым они являются гарантом обязательств третьих лиц. Введение таковых понятий, на основе указанного объединения, выглядит оправданным. Во-первых, обязательства по ценным бумагам обоих видов включаются в итоге в состав соответствующего долга, а следовательно единообразно учитываются. Естественно назвать "федеральными" ценными бумагами все ценные бумаги по которым в результате может возникнуть ответственность Российской Федерации, "субфедеральными" - ответственность субъекта Российской Федерации и т.д. Сложившаяся в настоящий момент понятийная путаница, убеждает в необходимости законодательного введения четких определений. Так в отчете Счетной палаты прямо фигурируют ценные бумаги "с неопределенным статусом", например, облигации РАО "ВСМ", железнодорожные облигации и пр.
В главе 1 содержится также описание правовой конструкции "гарантия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по обязательствам третьих лиц, возникших при выпуске ими ценных бумаг".
Главы 2, 3, 4 закона посвящены описанию федеральных, субфедеральных и муниципальных ценных бумаг и частным особенностям, присущим процедуре их эмиссии и обращения.
Содержащиеся в них нормы можно разделить на несколько групп:
- нормы, касающиеся бюджетных ценных бумаг;
- нормы, касающиеся гарантированных ценных бумаг;
- нормы, касающиеся ценных бумаг номинированных в валюте Российской Федерации и иностранной валюте;
- общие нормы.
Использование методологии Бюджетного Кодекса позволяет определить функции и полномочия конкретных органов исполнительной власти в процессе эмиссии бюджетных ценных бумаг: Министерства финансов, Казначейства, Центрального Банка, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг.
Глава 2 содержит определение и функции Государственной долговой книги.
Принятие федерального закона "О государственных и муниципальных ценных бумагах" не потребует затрат на его введение в действие.
Таблица 1. Дерево понятий (организованный рынок ценных бумаг)
Таблица 2. Дерево гражданско-правовых понятий (Гражданский Кодекс РФ)
Таблица 1
Дерево понятий (организованный рынок ценных бумаг)
(на примере рынка ГКО)
| 018 | Госуда- рствен- ные кратко- срочные облига- ции |
| /-----------\
|----|выпуск ГКО |
| \-----------/
| | /-----------\
| |-----|условия |
| | |выпуска |
| | \-----------/
| | /-----------\
| \-----|порядок |
| |выпуска |
| \-----------/
| /-----------\
|----|размещение |
| |ГКО |
| \-----------/
| | /-----------\
| |-----|вопросы |
| | |размещения |
| | \-----------/
| | /-----------\
| \-----|операции по|
| |размещению |
| \-----------/
| /-----------\
|----|обращение |
| |ГКО |
| \-----------/
| | /-----------\
| |-----|операции по|
| | |обращению |
| | \-----------/
| | /-----------\
| \-----|порядок |
| |обращения |
| \-----------/
| /-----------\
|----|эмиссия ГКО|
| \-----------/
| | /-----------\
| \-----|форма эмис-|
| |сии |
| \-----------/
| | /-----------\
| \-----|отдельные |
| |выпуски |
| \-----------/
| | /-----------\
| |-----|решение о |
| | |выпуске |
| | \-----------/
| | | /-----------\
| | \-----|согласова- |
| | |ние решения|
| | \-----------/
| | /-----------\
| |-----|предельный |
| | |объем вы- |
| | |пуска |
| | \-----------/
| | /-----------\
| |-----|размещение |
| | |выпуска |
| | \-----------/
| | | /-----------\
| | \-----|период |
| | |размещения |
| | \-----------/
| | /-----------\
| |-----|глобальный |
| | |сертификат |
| | |выпуска |
| | \-----------/
| | /-----------\
| \-----|обслужива- |
| |ние выпуска|
| \-----------/
| | /-----------\
| \-----|генеральный|
| |агент по |
| |обслужива- |
| |нию |
| \-----------/
| /-----------\
|----|доход по |
| |ГКО |
| \-----------/
| /-----------\
\----|владелец |
|ГКО |
\-----------/
| /-----------\
|-----|регистрация|
| |владельца |
| \-----------/
| | /-----------\
| \-----|момент |
| |регистрации|
| \-----------/
| /-----------\
\-----|ограничения|
|на владель-|
|цев |
\-----------/
"Основные условия выпуска государственных краткосрочных бескупонных облигаций РФ" от 8.02.93 N 107.
Таблица 2
Дерево гражданско-правовых понятий
(Гражданский Кодекс РФ Гл.42)
| государственный заем |
| /-------------\
|--------|заимодавец |
| \-------------/
| /-------------\
|--------|договор займа|
| \-------------/
| | /----------\
| |------|форма |
| | |договора |
| | \----------/
| | | /-----------------\
| | |-----|государственные |
| | | |венные облигации |
| | | \-----------------/
| | | | /------------\
| | | |--------|приобретение|
| | | | \------------/
| | | | /------------\
| | | \--------|продажа |
| | | \------------/
| | |
| | | /-----------------\
| | \-----|иные государст- |
| | |венные ценные бу-|
| | |маги |
| | \-----------------/
| | | /------------\
| | |--------|приобретение|
| | | \------------/
| | | /------------\
| | \--------|продажа |
| | \------------/
| | /----------\
| \------|проценты |
| |по догово-|
| |ру |
| \----------/
| /-------------\
|--------|условия займа|
| \-------------/
| /-------------\
|--------|обращение |
| |займа |
| \-------------/
| | /----------\
| \------|выпуск в |
| |обращение |
| \----------/
| | /-----------------\
| |-----|порядок выпуска |
| | |(Конституция) |
| | \-----------------/
| | /-----------------\
| \-----|условия выпуска |
| |*(1 |
| \-----------------/
| /-------------\
|--------|размещение |
| |займа *(1 |
| \-------------/
| | /----------\
| |------|условия |
| | |размещения|
| | |*(1 |
| | \----------/
| | /----------\
| |------|операции |
| | |по разме- |
| | |щению *(1 |
| | \----------/
| | /----------\
| \------|затраты по|
| |размещению|
| |*(1 |
| \----------/
| /-------------\
|--------|рефинансиро- |
| |вание займа |
| |*(1 |
| \-------------/
| /-------------\
|--------|выплата дохо-|
| |дов по займу |
| |*(1 |
| \-------------/
| /-------------\
\--------|погашение |
|займа *(1 |
\-------------/
------------------------------
(1 - понятия из федерального закона от 13.11.92 N 3877-1 "О государственном внутреннем долге РФ"
Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.