Пояснительная записка к проекту N 97801988-2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и проекту Федерального закона "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту N 97801988-2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и проекту Федерального закона "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, (далее - проект Кодекса) вносится на рассмотрение Государственной Думы в связи с тем, что ныне действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не отвечает конституционным положениям и международным нормам о защите прав и законных интересов человека и гражданина.

В соответствии с пунктом "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации в проекте решаются вопросы разделения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части, касающейся административной ответственности физических и юридических лиц за совершенные ими правонарушения.

Было признано целесообразным сохранение прежнего построения Кодекса, объединяющего не только нормы материального и процессуального права, но и включающего в себя положения, определяющие систему органов административной юрисдикции, их полномочия по возбуждение и рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также вопросы, регламентирующие исполнение решений по этим делам. Такая система построения Кодекса привычна и удобна для правоприменителей.

Проект Кодекса состоит из пяти разделов: "Общие положения", "Особенная часть", "Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", "Производство по делам об административных правонарушениях", "Исполнение постановлений о наложении административных взысканий. Пересмотр постановлений и определений по делам об административных правонарушениях".

В разделе "Общие положения" определены задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, пределы действия законов об административных правонарушениях, а также закреплены положения о презумпции невиновности, о субъектах ответственности, о целях и видах административных взысканий, правилах их наложения.

Предусмотрено, что в соответствии с принципами Конституции РФ административная ответственность физических и юридических лиц может быть установлена только Федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации. Это существенно повышает по сравнению с действующим Кодексом гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Для осуществления идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях в проекте предусмотрено, что все вновь принимаемые на Федеральном уровне нормы об административной ответственности должны включаться в данный Кодекс (исключение составляют лишь нарушения таможенных правил, ответственность за которые и сейчас устанавливается не КоАП, а Таможенным кодексом Российской Федерации).

В условиях принципиально новых подходов к решению проблем государственного устройства России и распределения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в проекте по-новому решены вопросы разграничения компетенции в сфере законодательства об административных правонарушениях.

К ведению Российской Федерации отнесено: определение общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных взысканий, порядка производства по делам об административных правонарушениях, а также установление административной ответственности за нарушения тех правил, которые закреплены на федеральном уровне.

Административная ответственность за правонарушения, имеющие региональное значение, (нарушение правил благоустройства населенных пунктов, общественного порядка и т.п.), в проекте не предусмотрена. Она может быть установлена законами субъектов Федерации.

В проекте сохранен принцип более строгой ответственности должностных лиц; но перечень составов, предусматривающих для них повышенную ответственность, расширен. В отличие от действующего Кодекса там дано четкое определение понятия "должностное лицо", совпадающее с определением, содержащимся в статье 285 нового УК РФ.

С учетом сложившейся в стране многоукладности экономики предлагается также установить повышенную ответственность индивидуальных предпринимателей, а равно руководителей и других служащих организаций (юридических лиц) любых форм собственности за административные правонарушения, совершенные с использованием своих управленческих функций, то есть при исполнении организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей. Они несут ответственность наравне с должностными лицами.

Принципиальным отличием проекта Кодекса является то, что его действие распространяется и на юридических лиц. Необходимость в таком нововведении объясняется тем, что в связи с переходом страны к рыночной экономике в последние годы уже принят ряд законов прямого действия, предусматривающих административную ответственность юридических лиц за правонарушения в области строительства, природопользования и пр. Вместе с тем в проекте подчеркнуто, что наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновных физических лиц.

Внесены изменения в перечень видов административных взысканий. Для усиления мер по обеспечению общественной безопасности предусмотрено взыскание в виде лишения специального права хранения и ношения огнестрельного оружия, специального права на эксплуатацию радиоэлектронных средств. В то же время, исключены из числа административных взысканий исправительные работы, поскольку применяемые исключительно по месту работы они по существу являются "штрафом в рассрочку".

В соответствии с мировой практикой в целях усиления гарантий прав и свобод человека и гражданина расширена исключительная компетенция судей за счет отнесения к их ведению наложения (помимо административного ареста) ряда других административных взысканий: лишения специального права, конфискации и возмездного изъятия предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения, административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства из пределов Российской Федерации.

В Особенную часть проекта Кодекса включен ряд норм действующего Кодекса, которые доказали свою эффективность при осуществлении правоприменительной практики, нормы принятых в последнее время Федеральных законов, в которых предусмотрена административная ответственность, а также учтены положения законопроектов, находящихся на рассмотрении Правительства Российской Федерации и Государственной Думы.

С учетом ст.71 Конституции Российской Федерации в проекте Кодекса предусмотрена ответственность за правонарушения, посягающие на конституционные права граждан, направленные против институтов государственной власти и управления, наносящие вред окружающей природной среде, препятствующие развитию конкуренции, рыночных отношений, а также за нарушения в области налогов, федерального транспорта, дорожного движения, связи, информации и за некоторые другие проступки, имеющие общефедеральное значение.

Исходя из новых реалий, в проект Особенной части включены новые главы: о правонарушениях в области финансов и налогообложения; связи и информации; нарушениях законодательства о Государственной границе Российской Федерации, миграционного законодательства; законодательства о воинском учете и др.

При подготовке проекта учитывалось соотношение максимальных размеров административных штрафов со штрафными санкциями, предусмотренными УК РФ (ст.46). В связи с этим максимальный предел административного штрафа, налагаемого на граждан, предлагается установить в 25 минимальных размеров оплаты труда. По предложению министерств и ведомств максимальный размер штрафа, налагаемого на должностных лиц, поднят до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

В целях исключения конкуренции норм об уголовной и административной ответственности за отдельные деяния статьи Особенной части проекта скорректированы с Уголовным кодексом Российской Федерации.

В разделе проекта Кодекса об Органах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, детально регламентируется компетенция субъектов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, предусмотренных в Особенной части проекта.

С учетом происшедших преобразований в экономике и структуре федеральных надзорных органов заметно изменился круг органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В проект Кодекса впервые включены в качестве органов, наделенных правом рассматривать дела о соответствующих правонарушениях, органы, осуществляющие государственный контроль в сфере информации и информатизации, органы, осуществляющие охрану государственных природных заповедников и национальных природных парков, органы, осуществляющие государственный контроль по карантину растений, а также за фитосанитарной обстановкой, по контролю за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, органы по земельным ресурсам и землепользованию, органы государственного энергетического надзора, другие органы.

В то же время такие органы, как комиссии по борьбе с пьянством, административные комиссии, в данном проекте в качестве субъектов административной юрисдикции на федеральном уровне не предусмотрены. При необходимости законодательный орган субъекта Российской Федерации может воссоздать такие органы административной юрисдикции (с учетом происшедших изменений в структуре и функциях органов самоуправления) - для рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами соответствующего субъекта Российской Федерации.

В последующих разделах проекта Кодекса значительное внимание уделено усилению гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях с тем, чтобы были обеспечены такие основополагающие принципы, как всесторонность, полнота и объективность выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения, законность и справедливость принимаемых решений.

В этих целях детально определено правовое положение участников производства по этим делам. Расширен круг дел, при рассмотрении которых личное участие правонарушителя является обязательным (например, при рассмотрении дел о правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, либо совершение которых влечет административные взыскания в виде ареста, административного выдворения за пределы Российской Федерации, лишения специального права, предоставленного лицу, конфискации имущества).

Допускается возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях не только по месту совершения административного правонарушения но и по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Предлагается усилить охрану прав потерпевшего, который будет вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, иметь представителя, обжаловать принимаемые решения.

В проект включена специальная статья, которая подробно регламентирует порядок предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему юридической помощи. В качестве защитников и представителей допускаются адвокаты и иные лица, оказывающие юридическую помощь.

Причем эти лица допускаются к участию в деле с момента административного задержания лица, привлекаемого к административной ответственности, или составления протокола об административном правонарушении. Им предоставляется право знакомиться со всеми материалами дела, предоставлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, приносить жалобы на решения.

В целях повышения результативности административно-процессуальной деятельности, обеспечения установления истины по делам об административных правонарушениях предлагается установить ответственность за неисполнение процессуальных обязанностей (процессуальную ответственность) свидетелей, специалистов, экспертов и переводчиков за дачу заведомо ложных показаний, заключений и переводов.

В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре в Российской Федерации" в проекте Кодекса отражены полномочия прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях.

Специальная глава проекта Кодекса отведена вопросам, касающимся предмета доказывания, доказательствам и их оценке.

В целях обеспечения конституционных прав личности более четко регламентировано применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В их число, помимо задержания, личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и изъятия вещей и документов у физических лиц, включены: доставление физического лица к месту составления протокола о правонарушении, привод, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, транспортных средств, наложение ареста на товары, транспортные средства и иное имущество, принадлежащее юридическому лицу.

В отдельную главу выделены нормы, касающиеся порядка возбуждения дел и составления протоколов об административных правонарушениях.

В отличие от действующего КоАП РСФСР, в проекте Кодекса определены органы и должностные лица, которые вправе составлять протоколы, и возбуждать дела об административных правонарушениях. Это позволит применять и те нормы Особенной части, которые предусмотрены законами, но в настоящее время из-за отсутствия механизма их применения фактически не действуют.

Усовершенствован институт обжалования и пересмотра постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях. Необжалованное и неопротестованное прокурором постановление вступает в законную силу по истечении десяти суток. Постановление, вынесенное судьей, может быть обжаловано (опротестовано) в вышестоящий суд. В суд обжалуются (опротестовываются) и постановления, вынесенные соответствующими должностными лицами. Таким образом, по всем делам об административных правонарушениях обеспечивается судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Вместе с тем, сохраняется возможность обжалования постановлений, вынесенных должностными лицами, вышестоящему должностному лицу, что однако не исключает последующую подачу жалобы в суд.

Предусматривается, что жалоба или протест прокурора на вынесенное постановление по делу должны быть рассмотрены в десятидневный срок со дня поступления, а на постановление о применении к правонарушителю взыскания в виде административного ареста - в течение суток.

Судья или вышестоящее должностное лицо при рассмотрении жалобы или протеста не связаны доводами, в них изложенными, и проверяют дело в полном объеме. При этом законность и обоснованность вынесенного постановления должны проверяться не только по материалам, находящимся в деле, но и с учетом дополнительно представленных доказательств. Таким образом, вводятся элементы апелляционного производства, что создает возможность обеспечить своевременное устранение нарушений закона, которые еще довольно часто допускаются при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Для усиления гарантий законности по делам об административных правонарушениях в проекте Кодекса предусмотрена возможность в установленных случаях судебного пересмотра постановлений, вступивших в законную силу, в том числе и Верховным Судом Российской Федерации. Таким образом, разработан надежный правовой механизм, обеспечивающий исправление допущенных ошибок.

При разработке проекта Кодекса учитывалось, что в перспективе должен быть принят Федеральный конституционный закон "О мировых судьях" значительное число дел об административных правонарушениях будут рассматриваться этими судьями.

Поскольку административные взыскания (в том числе и штрафы) являются мерой государственного принуждения, предлагается включить в проект норму о том, что штрафные суммы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных в Особенной части Кодекса, должны в соответствии с Федеральным законом о бюджете зачисляться в доход федерального бюджета, бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и местного бюджета. Иное решение может повлечь нарушения законности, необъективность при рассмотрении дел, граничащие со злоупотреблениями и произволом.

Проект Кодекса обеспечивает необходимую правовую базу для разработки субъектами Российской Федерации законов об ответственности за административные правонарушения, имеющие региональное значение и соответствующую специфику.