ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО ПРОЕКТАМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ

Заключение по проекту федерального закона
"Об основах государственной системы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних"
и проектам сопутствующих федеральных законов

 I.   По проекту федерального закона "Об основах государственной системы 

      профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"   

 II.  По проекту  федерального закона  "О внесении  дополнения  в Основы 

      законодательства Российской Федерации о культуре"                  

 III. По проекту федерального закона "О внесении  изменений и дополнений 

      в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"                

 IV.  По проекту  федерального  закона "О внесении  дополнения  в  Закон 

      Российской Федерации "О средствах массовой информации"             

 V.   По проекту федерального закона  "О внесении изменений и дополнения 

      в Закон Российской Федерации "Об образовании"                      

I. По проекту федерального закона "Об основах государственной системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"

Данный законопроект по своей структуре и содержанию ряда основополагающих статей противоречит отраслевому принципу построения законодательства Российской Федерации, что влечет неоправданное дублирование норм, содержащихся в других законодательных актах, неоднозначный подход к решению одних и тех же вопросов в законопроекте и отраслевых актах, размыванию предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Многие статьи проекта содержат декларативные положения, не несущие нормативной нагрузки, и наряду с этим в нем остался неурегулированным целый ряд существенных вопросов и прежде всего процессуальный порядок рассмотрения судьей материалов о направлении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные и лечебно-воспитательные учреждения.

В ходе дальнейшей работы над законопроектом необходимо иметь в виду, что он предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, и может быть внесен в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (статья 104 Конституции Российской Федерации). По нему необходимо также заключение Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам (Постановление Государственной Думы от 18 сентября 1996 года N 692-II ГД).

Кроме того, поскольку в законопроекте регулируются вопросы, относящиеся по Конституции Российской Федерации (статья 72) к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, до рассмотрения в первом чтении он подлежит направлению субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (статья 102 Регламента Государственной Думы).

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

По проекту имеются следующие постатейные замечания.

1. Неясен статус Федеральной комиссии по делам несовершеннолетних (статья 10 законопроекта): межведомственная комиссия или комиссия при Правительстве Российской Федерации либо иное образование. Если Федеральная комиссия образуется Правительством Российской Федерации, что можно предположить исходя из текста последней части статьи 10 законопроекта, то это положение нарушает принцип разделения властей, установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, от статуса Федеральной комиссии зависит возможность установления нормы, предусмотренной частью 3 статьи 10 законопроекта.

2. Часть 5 статьи 11 после слов "иное высшее" следует дополнить словом "профессиональное" в соответствии с Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

3. В статье 12 содержание статьи не соответствует ее названию; неясно, какое отношение к теме законопроекта имеют абзац 4 части первой этой статьи (об обеспечении конфиденциальности рождения ребенка) и абзац 5 (о патронаже новорожденных); в абзаце 8 этой же части непонятно, что понимается под "альтернативным устройством детей".

4. В абзаце 2 части 2 статьи 17 следует уточнить возраст несовершеннолетнего, начиная с которого он может подать заявление о помещении его в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.

5. В абзаце 7 части первой статьи 19 пункт "г" является частным случаем подпункта "в"; в пункте "е" этого же абзаца говорится об осуществлении контроля за поведением несовершеннолетних, освобожденных от уголовной ответственности по "нереабилитирующим основаниям".

Ввиду отсутствия точного указания в законе о том, какие из оснований прекращения уголовного дела являются нереабилитирующими, и неоднозначного толкования этого понятия прокурорско-следственной и судебной практикой следовало бы отказаться от этой формулировки.

В абзаце 8 этой же части статьи 19 приведена чрезмерно дробная классификация лиц, с которыми проводится профилактическая работа. В частности, пункт "е" явно дублирует пункт "а", пункты "г", "д", "и" включают частично совпадающие категории, а кроме того в пункте "и" неясно, к чему относится пояснение в скобках - то ли лицо освобождено из колонии по постановлению комиссии по делам несовершеннолетних, что вряд ли возможно и противоречит уголовно-процессуальному законодательству, то ли для проведения с указанным лицом профилактической работы нужно постановление указанной комиссии, однако такое толкование противоречит практике деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.

6. При доработке статей 19 и 20 законопроекта следует иметь в виду, что согласно Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции", принятому Государственной Думой 6 июня 1997 года, иные задачи, кроме указанных в статье 2 Закона РСФСР "О милиции" могут быть возложены на милицию только путем внесения соответствующих изменений или дополнений в указанный Закон (последний абзац пункта 3 статьи 1 упомянутого Федерального закона).

7. В части 1 статьи 24 неясно, что подразумевается под термином "меры государственного принуждения".

В этой статье более правильным было бы записать об участии в рассмотрении материалов не адвоката, а защитника, так как в качестве защитника интересов подростка может быть допущен его близкий родственник или законный представитель.

8. В главе III (статьи 25-28) законопроекта желательно указать, какой вид судопроизводства используется при решении вопросов направления несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения, имея в виду, что в соответствии со статьей 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

9. Неясным остается смысл последней фразы части пятой статьи 25, в частности, какая процедура имеется в виду и может ли правительство вообще регулировать какие-либо судебные процедуры.

10. Явно неприемлемой является формулировка, содержащаяся в части пятой статьи 28 проекта, где утверждается, что в главе 32 УПК РСФСР регламентируется рассмотрение материалов о помещении несовершеннолетних в учебно-воспитательные учреждения.

Указанная глава УПК РСФСР регламентирует лишь некоторые особенности рассмотрения уголовных дел в отношении несовершеннолетних и не содержит ни одной нормы, которая устанавливала бы порядок рассмотрения материалов о помещении несовершеннолетних в учебно-воспитательные учреждения.

В этой связи проект нуждается в дополнении специальными статьями, в которых была бы урегулирована процедура рассмотрения судьей указанных материалов. По содержанию эти статьи должны быть аналогичными статьям 29, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года.

11. Часть первая статьи 29 проекта ограничивает предельный срок пребывания несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа тремя годами. Следует оговорить в этой норме, что речь идет только о тех несовершеннолетних, которые направляются в эти учреждения в порядке, предусмотренном статьей 28 настоящего Федерального закона.

Если же несовершеннолетний был освобожден судом от наказания на основании статьи 92 Уголовного кодекса Российской Федерации в порядке статьи 402-1 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, то суд может направить его в указанное учреждение на период до достижения им совершеннолетия и теоретически этот срок может превышать три года.

12. Часть первую статьи 33 следует привести в соответствие со статьей 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой учреждение не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а в самостоятельное его распоряжение поступает только имущество, приобретенное за счет доходов от деятельности, право на которую предоставлено учреждению учредителем. Поэтому, говоря о передаче учреждениями (всех форм собственности) средств учреждениям государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, следовало бы внести оговорку, что эта передача осуществляется "в установленном законом порядке".

Положения части 2 данной статьи, касающиеся вопросов приватизации (запрета на приватизацию) перечисленных учреждений, по нашему мнению, являются предметом регулирования законодательства о приватизации и из данной статьи их следует исключить.

13. Серьезные замечания вызывает глава V законопроекта, состоящая всего из одной статьи (36).

Вопреки требованиям Регламента Государственной Думы при подготовке законопроекта к рассмотрению по нему не проведена необходимая кодификационная работа.

В этой связи необходимо, во-первых, определить судьбу следующих действующих законодательных актов Российской Федерации:

1) Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года "Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних" и Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденного этим Указом, с последующими изменениями и дополнениями;

2) Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 декабря 1967 года "Об утверждении Положения об общественных воспитателях несовершеннолетних" и Положения об общественных воспитателях несовершеннолетних, утвержденного этим Указом, с последующими изменениями и дополнениями.

На наш взгляд, эти нормативные акты, а также законодательные акты, которыми в них вносились изменения, подлежат признанию утратившими силу со дня вступления в силу федерального закона, проект которого представлен на экспертизу.

Во-вторых, в законопроект необходимо включить формулировку о признании с того же дня не действующими на территории Российской Федерации следующих законодательных актов:

1) Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 года "Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, N 8, ст.138) и Закона СССР от 17 июня 1977 года "Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР, вносящих некоторые изменения и дополнения в действующее законодательство СССР" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, N 25, ст.389) в части утверждения названного Указа;

2) Статьи 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 5 марта 1981 года "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР об охране общественного порядка" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, N 10, ст.232);

3) Указа Президиума Верховного Совета СССР от 5 января 1988 года "О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1988, N 2, ст.18) и Закона СССР от 26 мая 1988 года "Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР о внесении изменений и дополнений в законодательные акты СССР" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1988, N 22. ст.361) в части утверждения названного Указа.

В-третьих, в статье 36 проекта целесообразно разделить положения, адресованные Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со сложившейся практикой и статьей 97 Регламента Государственной Думы запись, адресованная Президенту, формулируется следующим образом:

"Предложить Президенту Российской Федерации привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Федеральным законом".

Правительству Российской Федерации наряду с поручением привести в конкретный срок свои нормативные акты в соответствие с настоящим Федеральным законом можно было бы также поручить (с указанием реального срока) "принять необходимые нормативные правовые акты по реализации положений настоящего Федерального закона" либо поручить подготовить и принять конкретные нормативные акты, упомянутые в тексте законопроекта.

14. Применяемую в тексте терминологию следует упорядочить и привести в соответствие с действующим законодательством и прежде всего с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Так, например, в проекте упоминаются "негосударственные предприятия" (статья 8), "предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности" (статья 19), "предприятия, учреждения и некоммерческие организации" (статья 20). Согласно же Гражданскому кодексу Российской Федерации предприятия могут быть только государственными и муниципальными, а приводимая в статье 50 ГК РФ классификация организаций (коммерческие и некоммерческие) предусматривает в числе некоммерческих организаций и учреждения.

В тексте проекта различная терминология применяется для обозначения одних и тех же понятий: "родители (лица, их заменяющие)" - статьи 1, 5-7, 12-15, 19, 25, 29, 30; "родители (законные представители)" - статья 25; "законные представители (родители, лица, их заменяющие)" - статья 28. В этой связи вышеуказанную терминологию следует унифицировать и привести в соответствие с Гражданским, Гражданским процессуальным и Семейным кодексами Российской Федерации.

15. Существенным недостатком законопроекта является недостаточно четкая структурированность многих его статей. В частности, весьма трудно определить, какими структурными единицами являются в статьях 19 и 20 абзацы, обозначенные строчными буквами со скобкой.

II. По проекту федерального закона "О внесении дополнения в Основы
законодательства Российской Федерации о культуре"

1. Согласно правилам законодательной техники и в целях удобства пользования законом его название предлагается изложить в следующей редакции : "О внесении дополнения в статью 42 Основ законодательства Российской Федерации о культуре".

2. В абзаце 2 статьи 1 слова "и учреждения" исключить как излишние (см. статью 48 Гражданского кодекса Российской Федерации и 41 Основ законодательства Российской Федерации о культуре).

3. Статья 42 Основ, которую законопроектом предлагается дополнить, касается отношений между учредителем и организацией культуры в части использования имущества, порядка финансирования и т.д., поэтому предлагаемые дополнения не являются предметом регулирования именно данной статьи.

4. Одновременно следует отметить, что и действующая редакция статьи 42 Основ в свою очередь нуждается в уточнении и приведении в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации (а Основы в целом, также и в соответствие с Конституцией Российской Федерации).

5. Предлагаемые законопроектом дополнения в статью 42 Основ о культуре, содержат по своей сути принципы деятельности организаций и учреждений культуры. Однако данные положения (без их конкретизации) являются декларативными. Повторяя по свой сути конституционные положения (см. статьи 13, 29 Конституции Российской Федерации), они не содержат механизма их реализации. Неясно, в частности, какие конкретно меры должны принимать учреждения и организации культуры для защиты несовершеннолетних.

6. Предусмотренные требования в равной мере касаются всех граждан (включая и несовершеннолетних), и не только организаций и учреждений культуры, но и организаций средств массовой информации.

III. По проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"

1. 20 июня 1997 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем предлагаемые ко внесению в Кодекс две новые статьи следует включить в проект нового Кодекса.

2. По существу статьи 165/13 представляется, что редакция ее диспозиции не может быть признана удачной, поскольку носит расплывчатый характер и дает возможность произвольного толкования и правовой оценки поведения участников общественных отношений.

3. В отношении статьи 174/4 следует указать, что глава 6 проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержит статью 6.8 "Нарушение порядка и условий изготовления, хранения, рекламирования и распространения продукции, оказания услуг и проведения зрелищных мероприятий сексуального характера". Представляется, что состав правонарушений, предусмотренный в диспозиции части первой статьи 174/4, полностью поглощается указанной статьей 6.8 проекта Кодекса.

IV. По проекту федерального закона "О внесении дополнения в Закон
Российской Федерации "О средствах массовой информации"

1. Согласно правилам законодательной техники и в целях удобства пользования законом его название предлагается изложить в следующей редакции: "О внесении изменений и дополнения в статью 37 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ).

2. Законопроектом предлагается внести изменения и дополнения в статью 37 Закона о СМИ, в которой установлен определенный порядок распространения продукции средств массовой информации эротического характера.

В связи с этим необходимо отметить, что рассматриваемый законопроект не согласуется с проектом другого федерального закона, который подготовлен Комитетом Государственной Думы по культуре и предлагает отменить целиком статью 37 Закона о СМИ в связи с тем, что другим подготовленным им же (основным) законопроектом "О государственном регулировании, контроле и ограничении оборота продукции сексуального характера" вообще снимаются какие-либо ограничения с оборота эротической продукции. Кроме того, предусматривается введение в оборот продукции "сексуального характера" и как ее особый вид - продукции порнографического характера. Поэтому принимаемые в этом направлении меры должны быть согласованы.

Что касается существа предлагаемых изменений и дополнений, то необходимо отметить следующее. Законопроектом предлагается исключить из части 2 статьи 37 Закона о СМИ положения, касающиеся правомочий местной администрации на установление иного режима трансляции радио- и телепередач эротического характера. Следует однако отметить, что Закон о СМИ затрагивает общественные отношения, регулирование которых находится в совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 5 Закона о СМИ). Поэтому, учитывая желание разработчика ужесточить требования к режиму распространения такой информации, следовало бы, на наш взгляд, предоставить и субъектам Российской Федерации полномочия по сокращению времени трансляции таких передач или переносу их на более поздние часы.

3. В дополнениях к части 3 статьи 37 Закона о СМИ предлагается не допускать несовершеннолетних в помещения, специализирующиеся на розничной продаже (показе) продукции средств массовой информации эротического характера. По всей видимости разработчики законопроекта имеют при этом в виду установление запрета на продажу и показ несовершеннолетним продукции средств массовой информации эротического характера, о чем и следовало бы указать в предлагаемых дополнениях.

Одновременно предусматривается ответственность администрации (правильней - должностных лиц) предприятия (правильней - организации), осуществляющей розничную торговлю, если эти требования не будут выполняться. Однако неясно, о каком виде ответственности идет речь, поскольку проект не предлагает ввести в действующее законодательство такую ответственность. В свою очередь в действующем законодательстве ответственность предусмотрена только за незаконное распространение порнографических произведений (статья 242 УК РФ).

V. По проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнения
в Закон Российской Федерации "Об образовании"

Согласно правилам законодательной техники и в целях удобства пользования законом его название предлагается изложить в следующей редакции: "О внесении изменения в статью 19 Закона Российской Федерации "Об образовании".

Начальник Отдела правовой

экспертизы законопроектов по

уголовному законодательству

и судебно-правовой реформе

И.Ю.Касаткин