Заключение на проект федерального закона N 96700161-2 "Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения"

Аппарат

Государственной Думы Правовое управление 31.01.97 г. N 2.2-15/1427

Председателю Комитета Государственной Думы по законодательству и

судебно-правовой реформе

А.И.Лукьянову

На N 3.1-54 от 27.01.97г.

Уважаемый Анатолий Иванович!

Направляем Вам заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на проект федерального закона "Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий главы государства" и завизированный нами проект постановления Государственной Думы.

Приложение на 7 листах.

Первый заместитель

начальника Управления

В.А.Рощин

Заключение на проект федерального закона
"Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий главы государства"
(первое чтение)

По законопроекту имеются следующие замечания и предложения:

1. Название законопроекта не совпадает с его содержанием. Как указано в преамбуле проекта обеспечение непрерывного исполнения полномочий главы государства является целью настоящего проекта, а сам проект устанавливает порядок досрочного прекращения осуществления полномочий главы государства Президентом Российской Федерации. В связи с этим название законопроекта следовало бы изложить в следующей редакции: "О порядке досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации". В названии и тесте законопроекта было бы более правильным использовать именно термин "полномочия Президента Российской Федерации" или "обязанности Президента Российской Федерации", а не "полномочия главы государства" или "обязанности главы государства", так как это будет соответствовать конституционным нормам (статьи 92, 93 Конституции Российской Федерации). Термин "глава государства" не что иное как одна из конституционных характеристик должности Президента Российской Федерации.

2. Из текста законопроекта следовало бы исключить как юридически избыточное положение о прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае его кончины (подпункт "г" статьи 2 и подпункт "г" пункта 2 статьи 11 проекта). Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 92) прямо предусмотрено что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Должностные полномочия досрочно могут быть прекращены только у физического лица.

3. Статью 3 проекта было бы логичным поместить посте статьи 13.

4. Перечисленный в статье 6 перечень оснований для рассмотрения вопроса о стойкой неспособности главы государства по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия необходимо уточнить, поскольку решение этого вопроса не должно, по нашему мнению, связываться только с продолжительностью заболевания Президента Российской Федерации или сокращением его "рабочей нагрузки". Например, стойкая неспособность осуществлять полномочия Президента Российской Федерации может возникнуть в результате его психического расстройства, и в данном случае продолжительность заболевания не должна иметь значения. Пункт 2 этой статьи полагаем целесообразным исключить, так как рассматриваемый закон специально принимается по данному вопросу и должен включать исчерпывающий перечень указанных оснований и не содержать отсылочных норм.

5. Определение стойкой неспособности Президента Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия является вопросом, требующим специальных познаний в области медицины и, следовательно, входящим в компетенцию органов здравоохранения либо специально создаваемого органа, правом решающего голоса в котором должны иметь лица, имеющие высшее медицинское образование и научный и практический опыт врачебной работы.

В этой связи предлагаемое проектом (статья 7) возложение на Верховный Суд Российской Федерации несвойственной ему функции, не имеющей ничего общего с таким видом государственной деятельности как осуществление правосудия, вступает в противоречие со статьями 118 и 126 Конституции Российской Федерации и не согласуется с закрепленным в статье 10 Конституции Российской Федерации принципом разделения властей.

Неприемлемость возложения на Верховный Суд Российской Федерации полномочий по установлению факта стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы государства подтверждается также при анализе целого ряда конкретных положений, изложенных в главе III проекта.

Так, часть вторая статьи 7 предусматривает назначение Верховым Судом Российской Федерации медицинской экспертизы по запросу палаты - Федерального Собрания.

Однако любая экспертиза, в том числе медицинская, может быть назначена судом только в рамках конституционного, гражданского, административного или уголовного судопроизводства, причем при любой из этих форм судопроизводства заключение эксперта (экспертов) является лишь одним из видов доказательств и никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

Проект же, во-первых, исходит из возможности назначения судом медицинской экспертизы вне рамок какого-либо из установленных Конституцией Российской Федерации видов судопроизводства, и, во-вторых, считает "заключение медицинского консилиума" единственным доказательством, имеющим для суда заранее установленную силу.

В части второй статьи 7 проекта не решен весьма существенный вопрос о том, каким должен быть состав суда, правомочный решить вопрос о назначении медицинской экспертизы (имеются ли в виду все лица, входящие в состав Верховного Суда Российской Федерации, или отдельные судьи). От решения данного вопроса в свою очередь зависит наименование процессуального документа, которым должно оформляться решение о назначении медицинской экспертизы, поскольку Верховный Суд Российской Федерации в зависимости от того, в каком составе и в качестве суда какой инстанции он действует и дело какой категории рассматривает, может выносить и решения, и приговоры, и определения, и постановления.

Важной составной частью любого решения суда о назначении экспертизы является перечень вопросов, которые ставятся судом перед экспертом (экспертами). Часть вторая статьи 7 проекта не содержит указаний о том, должны ли в решении Верховного Суда Российской Федерации о назначении медицинской экспертизы ставиться перед экспертами конкретные вопросы.

Статьей 10 законопроекта на Президиум (?) Верховного Суда Российской Федерации предлагается возложить установление юридического факта способности либо стойкой неспособности Президента Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы государства.

Сразу следует отметить, что Президиум Верховного Суда Российской Федерации является высшей надзорной судебной инстанцией России и в его функции входит проверка законности и обоснованности решений, приговоров, определений и постановлений, которые ранее уже выносились нижестоящими судебными инстанциями по гражданским или уголовным делам. Предлагаемое проектом возложение на Президиум Верховного Суда Российской Федерации функции суда первой инстанции противоречит статьям 54 и 62 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР".

При формулировании статьи 10 законопроекта по аналогии используется существующий в гражданско-процессуальном законодательстве Российской Федерации институт установления фактов, имеющих юридическое значение (глава 27 Гражданского процессуального кодекса РСФСР).

Между тем, положения указанной главы могут применяться только для установления фактов, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение личных или имущественных прав граждан или организаций (часть первая статьи 247 ГПК РСФСР). Иными словами, действие упомянутой главы ГПК РСФСР ограничено сферой так называемого частного права. Предлагаемое проектом использование терминологии главы 27 ГПК РСФСР в сфере публичного права для установления факта, с которым Конституция Российской Федерации связывает столь серьезные правовые последствия, как досрочное прекращение Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий, противоречит назначению главы 27 ГПК РСФСР.

Нельзя не учитывать, что установление фактов, имеющих юридическое значение, производится в гражданском судопроизводстве по его общим правилам (за некоторыми изъятиями и дополнениями) и применение этой процедуры возможно лишь при невозможности получения заявителем (в данном проекте - одной из палат Федерального Собрания) в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты.

Любая из палат Федерального Собрания имеет полную возможность, получить заключение медицинского консилиума без посредничества Верховного Суда Российской Федерации, роль которого в статье 10 законопроекта по существу сводится лишь к тому, чтобы продублировать в своем постановлении заключение медицинского консилиума.

6. В пункте 2 статьи 11 проекта следовало бы уточнить что понимается под моментом вступления в законную силу решения Президента Российской Федерации о своей отставке.

7. Статья 12 проекта в предложенной редакции противоречит Конституции Российской Федерации, в частности статье 92, согласно которой временное исполнение обязанностей Президента возлагается на Председателя Правительства Российской Федерации.

8. Данный законопроект следует соотнести с гражданским процессуальным законодательством, в частности, со статьей 116 ГПК РСФСР (о гражданских делах, подсудных Верховному Суду Российской Федерации) на предмет ее дополнения.

Начальник Отдела правовой

экспертизы законопроектов

по конституционному

законодательству и

правам человека

Р.К.Надеев

Исполнитель:

консультант Отдела

Т.А.Анчуткина