Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12 ноября 1996 г. N 22-15/1142 на проект федерального закона "О Государственной медицинской комиссии" (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О Государственной медицинской комиссии Российской Федерации" регламентирует вопросы, связанные с обязательным медицинским освидетельствованием лиц, занимающих высшие государственные должности государственной службы и лиц, претендующих не занятие таких постов.

1. Согласно статьям 1 и 6 проекта на Государственную медицинскую комиссию возлагаются функции по рассмотрению вопросов о состоянии здоровья лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации или лиц, претендующих на них, а также дача заключений о способности этих лиц по состоянию здоровья осуществлять полномочия Президента Российской Федерации, Председателя и членов Правительства Российской Федерации, председателей палат Федерального Собрания, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Следует отметить, что порядок избрания (назначения) и деятельности указанных лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, определяется Конституцией Российской Федерации, конституционными и федеральными законами, которые не содержат норм, устанавливающих обязательное медицинское освидетельствование указанных должностных лиц при избрании (назначении) на должность, или запрещающих занимать эти должности в зависимости от состояния здоровья (за исключением Президента Российской Федерации, в отношении которого сделана оговорка в статье 92 Конституции Российской Федерации о прекращении полномочий по состоянию здоровья).

Следовательно, данный законопроект, устанавливающий полномочия Государственной медицинской комиссии, может и должен выступать лишь в роли механизма реализации федеральных законов, устанавливающих статус лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации. В этой связи, если даже Государственная медицинская комиссия признает, что лицо, занимающее государственную должность Российской Федерации, по состоянию здоровья не способно надлежащим образом исполнять полномочия по занимаемой должности, то такое решение или заключение комиссии не будет реализовано в силу отсутствия соответствующих норм в актах, определяющих статус лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации. Не имеет механизма реализации и статья 13, которая устанавливает приостановление исполнения полномочий в связи с признанием лица, занимающего государственную должность, по состоянию здоровья неспособным исполнять свои полномочия.

Например, в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не содержится нормы о прохождении кандидатом в депутаты соответствующего медицинского освидетельствования. Нет нормы о невозможности быть депутатом в силу определенного заболевания и в Федеральном законе "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Таким образом с целью реализации данного законопроекта (в случае его принятия) одновременно с ним следует внести законопроекты о внесении изменений и дополнений в соответствующие федеральные законы, регулирующие деятельность соответствующих государственных органов Российской Федерации и лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации.

Предлагаемый законодателем статус Государственной медицинской комиссии как постоянно действующего органа, назначаемого Государственной Думой сроком на 5 лет, представляется несостоятельным по ряду причин и прежде всего потому, что формирование такой комиссии путем назначения и прекращения полномочий ее членов по представлению Президента Российской Федерации, Совета Федерации (статьи 2 и 24 проекта) по Конституции Российской Федерации не входит в их компетенцию.

Законопроектом устанавливаются такие права Государственной медицинской комиссии как истребование документов, письменных заключений и материалов, свидетельствующих о состоянии здоровья соответствующего лица, а также участие членов Комиссии в заседаниях государственных органов при рассмотрении на них заключения Государственной медицинской комиссии (статья 8). При этом установление обязанности государственных органов и организаций, медицинских учреждений, должностных лиц и граждан представлять по запросу Государственной медицинской комиссии информацию. свидетельствующую о состоянии здоровья обследуемых лиц, влекущей в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения ответственность в соответствии с действующим законодательством (статья 18 проекта), не подкрепляется внесением в него дополнений, устанавливающих такую ответственность, что лишает законопроект гарантий его применения.

В статье 7 проекта указано, что наличие стойкого снижения трудоспособности является основанием для установления у лица, занимающего государственную должность, стойкой неспособности осуществлять свои полномочия. Поскольку речь идет о трудоспособности, возникает вопрос о том, кем будет определяться "стойкое снижение трудоспособности" - государственной службой медико-социальной экспертизы, на которую возложено выполнение этой функции законодательством Российской Федерации или же Государственной медицинской комиссией. Если данный вопрос будет решаться службой медико-социальной экспертизы, то следует абзац третий статьи 7 проекта дополнить словами "определяемое медико-социальной экспертизой в соответствии с законодательством Российской Федерации", так как согласно статье 50 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" степень утраты трудоспособности граждан определяется именно указанной экспертизой. Экспертиза же временной нетрудоспособности граждан производится лечащими врачами государственной и муниципальной систем здравоохранения.

Положения статьи 10 проекта, касающиеся рассмотрения вопросов о состоянии здоровья Президента Российской Федерации и наличии у него стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия "... по ходатайству об этом, подписанному не менее, чем одним миллионом граждан Российской Федерации..." в порядке, предусмотренном законодательством о референдуме Российской Федерации следует уточнить либо исключить, поскольку Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" предусматривает лишь одно основание для сбора подписей граждан Российской Федерации - в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации. А такой вопрос как досрочное прекращение полномочий Президента Российской Федерации в соответствии с названным Федеральным конституционным законом (статья 3) на референдум выноситься не может.

Наделение законопроектом Конституционного Суда Российской Федерации определенными функциями (часть первая статьи 14 и статья 16) противоречит Конституции Российской Федерации (статья 125) и Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации", в компетенцию которого не входит рассмотрение вопроса о стойкой неспособности Президента Российской Федерации по состоянию здоровья исполнять принадлежащие ему полномочия и вынесения решения по этому вопросу. Таким образом, предложенная проектная норма может быть предметом дополнения Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Аналогичное замечание касается и части второй статьи 14 проекта, в которой идет речь о направлении Президенту Российской Федерации заключения Комиссии о состоянии здоровья иных лиц либо иным государственным органам, так как полномочия Президента Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации (глава 4). Какие полномочия и каких государственных органов имеются в виду в данной статье неясно.

Организационно-техническое, финансовое и информационное обеспечение Государственной медицинской комиссии (статья 21 проекта), возлагаемое на Аппарат Государственной Думы необходимо скорректировать и привести в соответствие с законодательством. Так, согласно Регламенту Государственной Думы (статья 69) Аппарат Государственной Думы осуществляет правовое, организационное, документальное, информационное, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы, депутатов Государственной Думы, депутатских объединений в Государственной Думе, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, его Первого заместителя и заместителей. Что касается выделения средств на содержание Государственной медицинской комиссии (часть вторая этой же статьи), то следует иметь в виду, что бюджетная система в Российской Федерации подразделяется на государственные бюджеты (федеральный бюджет и бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты. Органы государственной власти не имеют бюджетов, они финансируются по смете из соответствующих бюджетов.

Как видно из статьи 22 проекта, Председатель Государственной медицинской комиссии, его заместитель и секретарь комиссии работают на постоянной основе. Из этой нормы неясно, означает ли "работа на постоянной основе" работу на условиях трудового договора, за которую им выплачивается денежное вознаграждение. Если эта работа выполняется на условиях трудового договора, то следует внести соответствующие изменения в статью 2 проекта (о назначении членов комиссии Государственной Думы) и в статью 5 проекта (об избрании Председателя комиссии, его заместителя и секретаря), поскольку неясно из какого акта возникают трудовые отношения указанных лиц - из акта назначения их Государственной Думой или из акта избрания их Государственной медицинской комиссией.

Необходимо также уточнить редакцию части 3 статьи 22 проекта в части выплаты членам комиссии и лицам, привлеченным к ее работе, денежного вознаграждения, или исключить ее из текста с учетом того, что член комиссии, согласно данному законопроекту, работает на общественных началах: вызывает неясность и вопрос выплаты денежного вознаграждения лицам, привлекаемым к работе комиссии (видимо, речь идет о специалистах-экспертах, указанных в статье 12); следует, видимо, уточнить, на каком основании привлекаются эти лица к участию в работе комиссии (например, на условиях договора), в этом случае станет ясен и вопрос о размере их денежного вознаграждения (статья 22), который будет определяться договором.

2. В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 96 Регламента Государственной Думы к данному законопроекту, как предусматривающему расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, необходимо заключение Правительства Российской Федерации.

Начальник Отдела правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека

Р.К.Надеев