Заключение на проект федерального закона N 97700190-2 "О Высшем Совете по защите нравственности телевизионного вещания и телерадиовещания в Российской Федерации" (не действует)

Федеральное Собрание

- Парламент Российской Федерации

Аппарат Государственной Думы

Правовое управление

от 24.03.97 г. N 2.2-15/1618

на N 3.36-394/15.15 от 13.03.97 г.

Председателю Комитета

Государственной Думы

по культуре

С.С.Говорухину

Уважаемый Станислав Сергеевич!

Направляем заключение по проекту Федерального закона "О Высшем Совете по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещании в Российской Федерации".

Приложение: на 5 листах.

Первый заместитель начальника управления

В.А.Рощин

Заключение по проекту Федерального закона N 97700190-2
"О Высшем Совете по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещании в Российской Федерации" (1 чтение)

 Досье на проект федерального закона

Законопроект предусматривает регулирование вопросов, относящихся по Конституции Российской Федерации (статья 72) к предметам совместного ведения и до рассмотрения его в первом чтении подлежит направлению субъектам Российской Федерации для дачи замечаний и предложений (статьи 102 и 106 Регламента Государственной Думы).

Поскольку законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (часть 1 статьи 6), то в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации он может быть внесен в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. В этой связи, согласно постановлению Государственной Думы от 18 октября 1996 года N 692-II ГД, в данном случае необходимо также заключение Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам.

Рассматриваемый законопроект, затрагивая важную по своей сути проблему этики и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания, в то же время предлагает такое регулирование, которое в своих концептуальных положениях противоречит Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации "О средствах массовой информации" и другим законодательным актам.

Нуждается в уточнении и согласования с Конституцией Российской Федерации положения преамбулы законопроекта.

Из преамбулы и подпункта "а" пункта 3 статьи 3 следует исключить слова "утверждение и", вместо слова "нравственных" необходимо записать "нравственности", что будет соответствовать названию законопроекта и статье 55 Конституции Российской Федерации.

Содержание преамбулы также требует согласования со статьями 21, 26, 38, 44 Конституции Российской Федерации, так как Конституция Российской Федерации гарантирует право на защиту человеческого достоинства, семьи, материнства и детства, доступ к культурным ценностям, на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Из пункта 1 статьи 3 неясно, о каком "постоянно действующем государственном органе" идет речь. Если о федеральном органе исполнительной власти, то следует иметь в виду, что согласно статье 112 Конституции Российской Федерации структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации.

Кроме того, записи о том, что Совет образуют выборные федеральные органы государственной власти, а также назначают его членов (статья 4) противоречат статьям 102, 103, 105 Конституции Российской Федерации, определившим полномочия Совета Федерации и Государственной Думы.

Пунктами 2, 4 статьи 3 предлагается возложить на Совет контроль (надзор) за деятельностью средств массовой информации в области кинематографии и телерадиовещании, их распространением, вплоть до запрещения к эфиру. Данные положения требуют согласования с частью 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации, со статьей 3 "Независимость цензуры" и статьей 58 "Ответственность за ущемление свободы массовой информации" Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ).

Ряд полномочий Совета абстрактен и декларативен по своей сути. В проекте не раскрыт механизм их реализации. Например: "Совет контролирует соблюдение демонстрантами фильмов, телерадиовещателями требований Конституции Российской Федерации" (пункт 2 статьи 3), "поощряет деятельность радиовещателей, демонстрантов фильмов по обеспечению конституционных прав граждан" (пункт 3 статьи 7).

Совет наделяется правами и функциями, которые принадлежат иным органам, и поэтому в этой части проект вступает в противоречие с положениями действующих законов. Так, в частности, Совет наделяется полномочиями:

- на временный запрет на телерадиовещание (подпункт "б" пункта 5 статьи 7), что противоречит статье 16 Закона о СМИ, согласно которой деятельность средства массовой информации может быть приостановлена только по решению учредителя либо судом;

- на сокращение срока действия лицензии на телерадиовещание, ее аннулирование (подпункты "в" и "г" пункта 4 статьи 7), что противоречит статьям 30, 31, 32 Закона о СМИ, согласно которым решение этих вопросов входит в компетенцию органа, выдавшего лицензию, либо Федеральной комиссии по телерадиовещанию;

- по защите конституционных прав граждан и отечественных производителей кино-, теле- и радиопродукции (преамбула и статья 3), в то время, как это является компетенцией судов (см. также Положение о Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 31.01.94 г. N 228).

Не определяя, является ли Совет юридическим лицом, проект наделяет его наряду с административными полномочиями (функциями по контролю) также правами, свойственными участникам гражданского оборота (юридическим лицам), на заключение договоров (см. подпункт "в" пункта 2 статьи 7 и абзац 2 пункта 1 статьи 2 ГК РФ). В проекте не содержится и ответа на вопрос, какова суть этих договоров (их виды).

Пунктом 4 (подпункт "е") статьи 3 предусматривается, что Совет не допускает показа порнографических фильмов, тогда как другим законопроектом "Об ограничении оборота продукции, услуг и зрелищных мероприятий сексуального характера в Российской Федерации" демонстрация таких фильмов в определенном режиме предполагается допустимой.

На наш взгляд, часть первую статьи 6 необходимо редакционно доработать, так как: во-первых, средства на содержание Совета могут предусматриваться в федеральном законе о федеральном бюджете, а не в федеральном бюджете, как указано в проекте, во-вторых, слова "отдельной строкой" необходимо исключить как несоответствующие структуре ведомственной классификации расходов федерального бюджета, определенной в Федеральном законе "О бюджетной классификации Российской Федерации". Статья 14 этого Закона устанавливает, что федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации, не должны содержать положений, ее изменяющих.

Статья 82 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" установила, что нормативно-правовые акты, влекущие дополнительные расходы за счет средств федерального бюджета на 1997 год, реализуются только при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в федеральный бюджет, а также после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1997 год".

Совет как государственный орган не может иметь своего бюджета (часть третья статьи 6 проекта и пункт восьмой статьи 7 проекта), а выделенные на его содержание средства отражаются в смете.

Неясна правовая природа штрафов, предусмотренных пунктом 5 статьи 7. Если имеются в виду штрафы, налагаемые в административном порядке, то данный пункт нуждается в коренной переработке, так как в представленном виде он не соответствует положениям Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Необходимо обратить внимание на то, что в настоящее время готовится к рассмотрению Государственной Думой проект федерального закона "О телевизионном вещании и радиовещании", в котором также предполагается урегулировать вопросы, связанные с несовместимостью свободы телерадиовещания с распространением передач определенной направленности, с необходимостью повышения культурного уровня, художественного качества и профессионального мастерства создаваемых программ, а также вопросы, связанные с контролем за программной политикой указанных средств массовой информации (статьи 25, 27, 28 названного проекта), в связи с чем полагаем, что эти вопросы могут найти свое решение в указанном законопроекте.

Рассматриваемый законопроект следует доработать с учетом требований законодательной техники, в соответствии с которыми основным элементом в законодательных актах является статья, которая делится на части, а в случае построения отдельных частей, насчитывающих по несколько нормативно-правовых предписаний - на пункты и подпункты. При этом при обозначении пунктом применяется их цифровое обозначение (пункты - арабская цифра с точкой, подпункты - арабская цифра с одной скобкой).

Заключение подготовлено совместно с Отделами правовой экспертизы законопроектов по гражданскому законодательству и природопользованию, по финансовому, банковскому, налоговому и бюджетному законодательству, по государственному управлению и административному законодательству.

Начальник Отдела правовой экспертизы законопроектов по социальному законодательству

Е.В.Трушин