Пояснительная записка к проекту федерального Закона N 97802002-2 "О лицензировании деятельности по производству, хранению и оптовой реализации спирта этилового, изготовленного из всех видов сырья, и алкогольной продукции" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального Закона N 97802002-2 "О лицензировании деятельности по производству, хранению и оптовой реализации спирта этилового, изготовленного из всех видов сырья, и алкогольной продукции"

Досье на проект федерального закона

Потребность в принятии данного Закона обусловлено необходимостью наведения порядка на рынке алкогольной продукции и восстановления регулярного и реального пополнения бюджета за счет увеличения поступлений от организаций - участников этого рынка.

Анализ сложившейся ситуации на рынке алкогольной продукции

Текущая ситуация на рынке алкогольной продукции характеризуется неэффективностью контроля за деятельностью участников рынка.

Предлагаемые различными инициативными группами меры по изменению ситуации распределяются между двумя крайностями в системах контроля - от полностью огосударствленного рынка до лишь косметического изменения существующего положения (большое количество лоббистов - представителей нелегальной или полулегальной части рынка).

В то же время, очевидным является то, что ни первый, ни второй подходы не являются теми методами, которые позволят кардинально изменить ситуацию с поступлениями в бюджет.

Усиление государственного контроля путем введения государственной монополии на оптовый оборот алкогольной продукции использует правильный принцип - ограничение числа участников рынка в целях достижения легкости контроля за их деятельностью. Но если при этом участником рынка становится только государство, то это неизбежно приводит к ригидности рынка с дефицитом и небывалым размахом коррупции. Госмонополия на оптовый оборот не только не затруднит, но и облегчит сговор подпольных производителей алкоголя с госчиновниками, в одном лице осуществляющими и торговлю алкоголем (его распределение) и контроль за рынком.

С другой стороны, ввиду большого количества участников невозможно заставить работать механизмы их корпоративной ответственности и усилить гарантии соблюдения законодательства со стороны множества мелких организаций, не заинтересованных в сохранении положения на рынке конкретного юридического лица, не обладающего серьезными активами.

Положительные результаты может дать только соединение этих подходов, в связи с чем предлагаемая ниже система контроля основана на принцип ограничения числа участников для достижения прозрачности рынка в сочетании с повышением их корпоративной ответственности.

Концепция предлагаемых изменений

Создание прозрачности, а, следовательно, и контролируемости рынка алкогольной продукции посредством ограничения числа участников, возможно путем введения новых правил лицензирования производства, розлива и оптовой торговли алкогольной продукцией;

Действующий порядок выдачи лицензии позволяет компаниям не вносить основную долю лицензионного сбора, так как для ее получения требуется внесение только 1/12 его части, а последующая оплата производится по мере реализации соответствующего количества алкоголя. Столь мизерная сумма первоначально вносимой части лицензионного сбора позволяет получить лицензию любой компании, даже абсолютно не готовой к осуществлению серьезной деятельности, а значит и исполнению всех сопутствующих обязанностей, в том числе уплате налогов.

Помимо того, поскольку бланк лицензии, полученный компанией, фактически не изымается даже в случае ее отзыва, то компании-нарушители, получив лицензии, полностью исчезают из-под контроля государства и не вносят последующие платежи.

Суть новых правил лицензирования заключается в введении высокого Финансового порога при отборе организаций, имеющих право осуществления деятельности в сфере производства, розлива и оптовой реализации алкогольной продукции. Этому может способствовать, на наш взгляд, введение нового порядка внесения лицензионного сбора, суть которого заключается в авансовом его взимании в полном размере до выдачи лицензии, причем вне зависимости от объемов производства и оборота. Лицензионный сбор в таком виде будет выполнять функцию селектора претендентов на осуществление деятельности на алкогольном рынке аналогичную роли, которую в дореволюционной России играл "винный откуп".

Если цифры, введенные в законопроект, будут сохранены при его принятии, то суммы ежегодного авансирования государства каждым из участников рынка составят от 834 900 000 рублей для производства до 1 252 350 000 рублей для оптовой реализации.

Это реальные деньги, разом получаемые бюджетом решают несколько задач:

а) решают бюджетные проблемы;

б) не позволяют получить лицензию организациям ни финансово, ни морально не готовым к законопослушной деятельности на алкогольном рынке;

в) служат гарантом того, что организации, получившие лицензию, оплатив столь серьезный разовый лицензионный сбор, приложат все усилия для соблюдения законодательства, так как любое его нарушение повлечет за собой аннулирование лицензии. Последующее же получение лицензии даже на другое юридическое лицо вновь потребует уплаты лицензионного сбора.

Кроме серьезных единовременных (помимо всех текущих) поступлений в бюджет можно в случае внедрения предлагаемых новшеств рассчитывать и на то, что ограниченное количество крупных участников в целях сохранения стабильности на рынке будут главными действующими лицами при поддержании правопорядка в сфере производства и оборота алкогольной продукции. Если в результате реформы алкогольного рынка большая часть полулегальных организаций, не осуществляющих реальных платежей в бюджет и нарушающих условия оборота алкоголя, отомрет, не получив лицензию, есть серьезный расчет на то, что оставшиеся на рынке организации будут сами заинтересованы во взаимном контроле и недопущении на рынок поддельной и контрабандно ввезенной продукции.

Действенность корпоративного регулирования подтверждается примером ситуации, недавно сложившейся на рынке ценных бумаг. Одна из компаний осуществила несколько сделок купли-продажи акций крупных эмитентов общей стоимости более 10 миллионов рублей. После же того, как выяснилось что правами собственности на них компания-продавец не обладала, ей пришлось расторгнуть сделки и вернуть полученные деньги не вследствие вмешательства государственных органов, а благодаря согласованным действиям участников рынка.

Другим примером эффективности корпоративного регулирования и введения финансовых рычагов - гарантов правопослушности участников рынка является банковский сектор экономики, где значительный размер уставного капитала, обязательные резервы и строгий контроль со стороны ЦБ РФ привели к тому, что сегодня деятельность банков становится все более цивилизованной.

Реализация предложенной концепции предполагается через принятие прилагаемого проекта Федерального Закона, предусмотренного ч.4 ст.6 Закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции":

"За выдачу лицензии на производство и оборот этилового спирта, включая спиртосодержащие растворы, заявитель уплачивает сбор в порядке и размерах, которые устанавливаются федеральным законом.".

Следует заметить и тот факт, что в настоящее время образовался правовой вакуум в сфере взимания лицензионного сбора за производство, розлив, хранение и оптовую реализацию алкогольной продукции и этилового спирта. Отсутствие регулирующих нормативных актов произошло благодаря признанию 18 февраля 1997 года Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции РФ постановления Правительства РФ от 28 февраля 1995 года N 197 "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" вследствие отсутствия соответствующего федерального Закона.

В решении Конституционного Суда N 3-П содержится прямая ссылка на необходимость урегулирования Федеральным Собранием вопроса о законодательном установлении лицензионного сбора.

Помимо того, в целях упорядочения лицензионной деятельности предлагается перенести решение вопроса о выдаче лицензии на федеральный уровень независимо от объемов производства и оборота, что потребует внесения изменений в действующий Федеральный Закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового и алкогольной продукции". Это объясняется:

а) необходимостью осуществления более жесткого независимого федерального контроля за лицензионной деятельностью;

б) уменьшением реального количества участников алкогольного рынка.

В таких условиях контроль представляется гораздо более действенным.