Пояснительная записка к проекту федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"

Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" разработан по инициативе Комитета Государственной Думы по вопросам геополитики рабочей группой, созданной в соответствии с Программой законопроектных работ Государственной Думы и поручением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1994 года N АЗ-П9-21246 ГД. В работе группы приняли участие 39 специалистов из 18 заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также ученые и представители Комитетов Государственной Думы и Совета Федерации. Полученные от 26 федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации замечания и предложения были учтены при работе над законом.

Разработка данного Федерального закона обусловлена кардинальными внутригосударственными изменениями и новыми внешнеполитическими и международно-правовыми факторами.

Действующий в настоящее время Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об экономической зоне СССР" от 28 февраля 1984 года N 10864-Х и Положение об охране экономической зоны СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 30 января 1985 года N 102 устарели и не соответствуют Конституции Российской Федерации, новому социально-экономическому и политическому строю России и не отвечают ее национальным интересам.

Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" ориентирован на комплексное урегулирование многоплановых проблем, относящихся к исключительной экономической зоне (ИЭЗ).

Он разработан на основе следующих главных принципов:

природные ресурсы ИЭЗ относятся исключительно к ведению Российской Федерации;

управление и распоряжение природными ресурсами ИЭЗ относится исключительно к компетенции Правительства Российской Федерации и специальных уполномоченных им на то федеральных органов исполнительной власти в каждом из направлений правового регулирования;

платность использования природных ресурсов ИЭЗ с особым учетом экономических интересов малочисленных народов и этнических общностей, проживающих в районах Севера и Дальнего Востока, и населения субъектов Российской Федерации, проживающих на территориях, прилегающих к морскому побережью Российской Федерации.

Другие интересы субъектов Российской Федерации в эксплуатации природных ресурсов ИЭЗ должны учитываться Правительством Российской Федерации в зависимости от вклада в разведку и разработку этих ресурсов со стороны субъектов Российской Федерации.

Данный закон позволит законодательно закрепить использование природных ресурсов ИЭЗ Российской Федерации, регламентировать все стороны деятельности российских и иностранных физических и юридических лиц, компетентных международных организаций и иностранных государств в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации. Однако все попытки Государственной Думы сделать его действующим законом проваливаются. Он принимался Государственной Думой дважды и дважды отклонялся Советом Федерации.

Первый раз он был принят Государственной Думой 24 апреля 1996 года, но был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (постановление от 15 мая 1996 года N 182-СФ) в связи с определенными замечаниями Совета Федерации. Для факта отклонения закона они были далеко не существенными (они носили редакционный лингвистический характер), но тем не менее депутаты Государственной Думы пошли навстречу предложению Совета Федерации по созданию согласительной комиссии по доработке данного закона. В работе согласительной комиссии принимали участие члены Совета Федерации Муха В.П. (сопредседатель), Лисецкий П.И., Устюгов В.Н. и Шабанов И.М., а также представители Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и депутаты Государственной Думы, которых представлял сопредседатель данной комиссии заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по вопросам геополитики Бученков Е.В. Головным Комитетом Совета Федерации по рассмотрению Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" был Комитет по вопросам экономической политики.

В результате работы данного коллектива был выработан и подписан единый текст закона, который устроил всех.

4 октября 1996 года Государственной Думой был принят доработанный согласительной комиссией федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". Казалось бы, что теперь у него в Совете Федерации не будет никаких проблем.

Однако 13 ноября 1996 года Совет Федерации вновь отклоняет данный закон, вообще не мотивируя данный факт. На заседании Совета Федерации его представлял Председатель Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов А.В.Назаров (первый раз его представлял Комитет по вопросам экономической политики), который даже не упомянул о результатах работы своих коллег в согласительной комиссии по данному закону (где, кстати, работал и его заместитель). За 15 секунд был рассмотрен и отклонен закон, который разрабатывался в течении 2-х лет представителями всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти с учетом мнений субъектов федерации, Федерального Собрания, комитетов Государственной Думы, представителей Президента и Правительства Российской Федерации и который, в конечном счете, в той или иной мере устроил всех, что и подтвердила согласительная комиссия, подписав соответствующий акт.

Причина повторного отклонения Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" заключалась в том, что прибрежные субъекты Российской Федерации (а некоторые другие субъекты их поддерживают по различным причинам) вопреки Конституции Российской Федерации и действующим нормам международного права должны владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами исключительной экономической зоны совместно с Российской Федерацией, как это имеет место в отношении природных ресурсов в пределах территории Российской Федерации согласно статье 72 Конституции Российской Федерации.

Некоторые субъекты Российской Федерации не хотят признать, что "статус исключительной экономической зоны" включает в себя все вопросы, относящиеся к определению понятия исключительной экономической зоны и ее границ, к установлению объема суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации как единственного субъекта международного права в отношении природных ресурсов исключительной экономической зоны и к ее охране. А именно это и означает, что вопросы использования природных ресурсов исключительной экономической зоны находятся исключительно в ведении всей Российской Федерации в целом (статья 71 пункт "н" Конституции Российской Федерации).

В связи с этим необходимо напомнить, что такой же подход был осуществлен в Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации", принятым Государственной Думой в 1995 году и который по этой же причине постоянно пытаются ревизовать. И ранее, в двух указах Президиума Верховного Совета СССР "О континентальном шельфе Союза ССР" от 6 февраля 1963 года и "Об экономической зоне СССР" от 23 февраля 1984 года ни одной союзной республике СССР не давалось такое право, на которое сейчас претендуют прибрежные субъекты Российской Федерации (а ведь они не сопоставимы с бывшими союзными республиками), перечеркивая и Конституцию Российской Федерации, и положения Женевской Конвенции 1958 года "О континентальном шельфе", и положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (Россия - их участник).

Необходимо также напомнить, что ни один из субъектов США, ФРГ, Индии, Бразилии и других федеративных государств не имеют прав и не претендуют на равное со всей федерацией право владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Наши же 21 прибрежный субъект Федерации претендуют на такие права в ущерб остальным 68 неприбрежным субъектам и в ущерб всей Российской Федерации в целом.

И последнее. Если мы согласимся с мнением Совета Федерации предоставить субъектам Российской Федерации такие права, то нам нужно сначала изменить Конституцию Российской Федерации (исключить из статьи 71 пункт "н") и изменить ее статью 72 (распространить ее действие на природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны), но это будет полностью противоречить нормам международного права и международной практике государств, а также пункту 4 статьи 15 нашей Конституции (который тоже придется исключить), в котором говорится, что "международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" и, что "применяются правила международного договора".

Чтобы преодолеть данную тупиковую ситуацию вновь сформирована согласительная комиссия по доработке Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", в которую вошли представители Президента Российской Федерации и Государственной Думы, Правительство Российской Федерации прислало свои предложения. Совет Федерации отказался участвовать в работе данной согласительной комиссии.

В связи со сложившейся ситуацией в отношении Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" нет возможности разработать и механизм его реализации, то есть федеральные законы "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" и "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" (по вопросам континентального шельфа и исключительной экономической зоны).