Заключение на проект федерального закона N 97700727-2 "О безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации" (не действует)

Письмо Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 3 декабря 1997 г. N 2.2-15/1252

Уважаемый Александр Дмитриевич!

Направляем заключение по проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации" (к третьему чтению).

Приложение: на 7 листах.

Начальник Управления

В.Б.Исаков

Заключение по проекту федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам
в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением
безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации"
(к третьему чтению)

В связи с представленным на правовую и лингвистическую экспертизу проектом федерального закона "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации" считаем необходимым обратить внимание на следующие моменты.

1. В статье 1 проекта федерального закона:

1) положения статьи не основаны на общепризнанных принципах и нормах международного права. В частности, согласно нормам международного права гуманитарная помощь одного государства другому осуществляется, как правило, безвозмездно и безвозвратно. Что касается технической помощи одного государства другому, то она осуществляется либо безвозмездно и возвратно, либо безвозмездно и безвозвратно, либо на возмездной основе (как правило, по сниженным процентным ставкам). Конкретные условия и состав технической помощи, в том числе вопросы налогообложения, определяются в каждом конкретном случае в рамках международного договора Российской Федерации (межгосударственного, межправительственного договора).

Таким образом, попытка дать в рамках законопроекта определение понятия "безвозмездная помощь (содействие)", а также составляющих его понятий "техническая помощь (содействие)" и "гуманитарная помощь (содействие)" может привести к произвольному толкованию и применению положений налогового законодательства, устанавливающих льготы, и возникновению коллизий между нормами законодательства Российской Федерации и нормами международного права.

Не корректно, с точки зрения международного права, и ограничивать права на получение льгот по освобождению от налогов безвозмездной помощи (содействия) иностранных государств и международных организаций, не имеющих на территории Российской Федерации посольств (официальных представительств) либо не включенных в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации;

2) необходимо устранить противоречия между понятием "безвозмездная помощь (содействие)" и составляющих данное понятие понятий "техническая помощь (содействие)" и "гуманитарная помощь (содействие)" в части, касающейся состава субъектов данного вида отношений, а также состава объектов.

Исходя из содержания понятия "безвозмездная помощь (содействие)" данная помощь оказывается Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, органам государственной власти и органам местного самоуправления, общественным организациям, юридическим и физическим лицам, тогда как по смыслу понятий "техническая помощь (содействие)" и "гуманитарная помощь (содействие)" данные виды безвозмездной помощи оказываются Российской Федерации. К объектам безвозмездной помощи (содействия), кроме материально-технических и финансовых средств, отнесены также и работы (услуги), выполняемые (оказываемые) на безвозмездной основе, тогда как по смыслу понятий "техническая помощь (содействие)" и "гуманитарная помощь (содействие)" в их состав входят только материально-технические и финансовые средства, предоставляемые для оказания поддержки в осуществлении экономической и социальной реформ путем проведения исследований, обучения, обмена специалистами и др.;

3) необходимо, на наш взгляд, исключить, заменить либо уточнить в содержании указанных понятий элементы возмездных отношений (например, товар, обмен специалистами, расходы на транспортировку, сопровождение и хранение...), имея в виду безвозмездный характер регулируемых отношений;

4) требует уточнения положение абзаца пятого.

В частности, следует уточнить органы государственной власти Российской Федерации, в которые предъявляется сертификат, имея в виду, во-первых, их статус, исходя из того что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную (законодательные (представительные) органы власти), исполнительную (исполнительные органы власти) и судебную (суды Российской Федерации) и во-вторых, отраслевой или функциональный критерии (например, налоговые органы).

Вызывает сомнение положение абзаца, в соответствии с которым "сертификат служит достаточным основанием для предоставления льгот по уплате налогов". По смыслу статьи 1 основание для предоставления льгот по налогам имеет сложный юридический состав: наличие в перечне, утверждаемом Правительством Российской Федерации, посольства (представительства), иностранного государства (международной организации), наличие зарегистрированного в установленном порядке проекта (программы) технической помощи (содействия), наличие сертификата и иные основания для предоставления льгот, предусматриваемые в рамках законопроекта. Кроме того, поскольку сертификат определяется как "документ, подтверждающий принадлежность средств, товаров, работ и услуг к гуманитарной и (или) технической помощи (содействию), выдаваемый посольствами (представительствами) иностранных государств (международных организаций)", по существу предоставляется право посольствам (представительствам) определять состав безвозмездной помощи (содействия). В этой связи наделение сертификата таким юридическим статусом как основание для предоставления льгот по уплате налогов может повлечь негативные правовые последствия. Полагаем, необходимы дополнительные критерии для определения достаточности оснований для предоставления льгот по уплате налогов;

5) определение понятий "безвозмездная помощь (содействие)", а также составляющих его понятий "гуманитарная помощь (содействие)" и "техническая помощь (содействие)" в рамках законопроекта для целей будущего законодательного акта не обоснованно с точки зрения правил юридической техники. Предметом данного законодательного акта, исходя из его названия, является изменение конкретных законов о налогах и установление льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия), а статья 1 проекта ориентирована на регулирование самостоятельных отношений, связанных с оказанием безвозмездной помощи и должна содержаться в специальном законодательном акте, принятом по данному вопросу. Самостоятельного юридического значения данная статья будущего закона не имеет.

2. В статье 2 проекта федерального закона.

В подпункте 1 пункта 2 следует уточнить заменяемое положение подпункта "щ" пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость". В соответствии с указанным Законом от налога на добавленную стоимость освобождаются в том числе "товары, ввозимые в рамках безвозмездной технической помощи, оказываемой иностранными государствами в соответствии с межправительственными соглашениями, а также в соответствии с договорами с иностранными организациями и фирмами о проведении совместных научных работ;".

Кроме того, имея в виду содержание понятия "безвозмездная помощь (содействие)" (статья 1 проекта), необходимо, на наш взгляд, внести соответствующие коррективы во все положения подпункта "щ" пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость", касающиеся освобождения от налога на добавленную стоимость товаров, ввозимых в рамках безвозмездной финансовой помощи и в качестве гуманитарной помощи. Например, остается не затронутым изменениями положение Закона, касающееся "товаров, ввозимых в качестве гуманитарной помощи в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации". С этой точки зрения требуют изменения и другие аналогичные положения законодательных актов, в которые вносятся изменения (подпункт "я12" пункта 1 статьи 3 Закона Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" - пункт 4 проекта; абзац четвертый пункта 3 статьи 5, абзац девятый пункта 4 статьи 6 и абзац восьмой пункта 4 статьи 7 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" - пункт 5 проекта; пункт "е" статьи 35 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" - пункт 6 проекта).

Абзац четвертый подпункта 1 пункта 2 необходимо уточнить с точки зрения статьи 1 проекта федерального закона, поскольку в представленной редакции данное положение дает основание для произвольного толкования и применения.

Требует уточнения и положение абзаца второго пункта 3 в части имущества, используемого для непосредственного осуществления безвозмездной помощи (содействия), имея в виду, что в представленном виде такая льгота практически ничем не ограничена и дает основания для расширительного ее применения.

В абзаце втором пункта 4 следует уточнить номер подпункта "я", так как подпункт "я13" пункта 1 статьи 3 Закона Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" введен Федеральным законом от 10 января 1997 года N 11-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 3, ст.355).

В абзаце первом подпункта 1 пункта 5 необходимо изменить номер пункта с учетом изменения, внесенного Федеральным законом от 26 мая 1997 года N 82-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 22, ст.2545).

Кроме того, исходя из содержания понятия "безвозмездная помощь (содействие)" (статья 1 проекта) такая помощь может оказываться в качестве гуманитарной и технической помощи, либо только в качестве гуманитарной помощи, либо только в качестве технической помощи. В этой связи может возникнуть неопределенность в вопросе применения налоговых льгот. Например, распространяется ли льгота, предусматриваемая абзацем вторым подпункта 1 пункта 2, на товары, ввозимые в качестве гуманитарной и технической помощи, или только гуманитарной, или только технической.

3. В статье 4 проекта федерального закона.

Правомерность положения рассматриваемой статьи вызывает сомнение с точки зрения Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации (статьи 71, 72, 75, 76 и 132) в ведении Российской Федерации находятся только вопросы федерального бюджета, федеральных налогов и сборов. По смыслу статьи 4 положения данного законодательного акта, предусматривающие льготы по налогам в бюджет, а также по платежам в государственные внебюджетные фонды, распространяется на отношения, возникшие до вступление его в силу. При этом предусматривается, что налоги, подлежащие уплате в соответствии с ранее действовавшим законодательством и не уплаченные на момент принятия данного закона, а также штрафные санкции по ним уплате не подлежат. Данное положение проекта затрагивает не только вопросы федерального бюджета, но и вопросы бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также межбюджетные отношения, имея в виду, что освобождение, например, от уплаты налога на имущество предприятий (доход бюджетов субъектов Российской Федерации), а также фактическое списание задолженности по уплате данного вида налога (недоимки, штрафы - доход бюджетов субъектов Российской Федерации) на федеральном уровне могут повлечь негативные правовые последствия в соответствии с Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", поскольку уменьшают доходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации и таким образом местных бюджетов.

Исходя из содержания статьи, фактически объявляется налоговая амнистия в отношении недобросовестных плательщиков налогов и страховых взносов и соответственно ухудшается положение добросовестных плательщиков, которым возврат ранее уплаченных налогов и страховых взносов не производится, что некорректно, на наш взгляд с точки зрения Конституции Российской Федерации.

Кроме того, положение статьи 4 необходимо согласовать со статьей 7 проекта федерального закона, имея в виду, что по смыслу статьи 4, действие будущего законодательного акта распространяется на правоотношения, возникшие только до вступление его в силу и таким образом, с вступлением в силу указанный законодательный акт перестает быть регулятором данных правоотношений. В то же время статья 7 проекта позволяет сделать вывод о том, что к регулируемым правоотношениям будут применяться положения закона и с вступлением его в силу.

Проект федерального закона требует серьезной доработки, включая редакционную, а также с точки зрения юридической техники.

В частности, нуждаются в уточнении положения законопроекта, содержащие перечень источников официального опубликования законодательного акта, в который вносятся изменения и дополнения, проект необходимо дополнить положением о приведении в соответствие с федеральным законом нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, что предусмотрено статьей 97 Регламента Государственной Думы.

Начальник Отдела правовой

экспертизы законопроектов по

финансовому, банковскому,

налоговому и бюджетному

законодательству

Е.Г.Пономарева