Пояснительная записка к проекту федерального закона N 98010253-2 "О правовом статусе национально-культурных объединений национальных, культурных, языковых и этнорелигиозных меньшинств Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 98010253-2 "О правовом статусе национально-культурных объединений национальных, культурных, языковых и этнорелигиозных меньшинств Российской Федерации"

Современное международное право ориентируется на законодательное регулирование по преимуществу следующих проблемных блоков, связанных с противоречиями в национальных отношениях: право на самоопределение; недопущение геноцида, апартеида или дискриминации, в том числе и по этническому принципу; права меньшинств; права "народов, ведущих традиционный образ жизни" (аборигенного населения).

Развитие права на самоопределение осуществлялось особенно интенсивно в 1960-е гг., то есть в период деколонизации.

В принятых ООН в 1966 г. Международных Пактах фиксировалось: "Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие. Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами ... Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования. Все участвующие в настоящем Пакте государства ... должны ... поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право.

При всем при этом, однако, реализация права на самоопределение, особенно в форме рецессии, признается бесспорной только в двух случаях: при осуществлении процесса деколонизации и в результате доказанного наличия геноцида по отношению к определенному народу. В основном же международное сообщество ориентируется на принятую ООН в 1970-м гг. Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. Этот документ обращает внимание на принцип территориальной целостности существующих в данный момент государств. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе также отдает предпочтение принципу территориальной целостности государства. Таким образом, современное международное право, приветствуя принцип самоопределения народов, не имеет четких механизмов и критериев реализации этого права.

Целый блок международно-правовых норм формирует так называемое "негативное право" в сфере национально-культурной жизни, которое фиксирует запрещенные формы государственной политики. Сюда относятся такие международно-правовые документы, как Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него, Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция N 111 относительно дискриминации в области труда и занятий, Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования. Как следует из названий, основными понятиями этого направления права являются "геноцид", "апартеид", "дискриминация".

Система международной защиты меньшинств по преимуществу начала складываться после первой мировой войны в рамках Лиги Наций. В контексте эволюции системы международного права в сфере защиты меньшинств следует указать на "Проект декларации прав национальностей", разработанный международным бюро национальностей Конференции национальностей, собиравшейся в Париже в 1915 г. и Лозанне в 1916 г. Согласно этому документу, европейские национальности должны были иметь право на образование федерального или унитарного государства, а национальные меньшинства - права на местную, муниципальную, учебно-культурную и религиозную автономию. Следует отметить, что в своей деятельности в области создания системы международной защиты меньшинств Лига Наций пришла к необходимости создания специальных международных органов для контроля за соблюдением обязательств, взятых на себя государствами.

Целый ряд аспектов международно-правового регулирования статуса меньшинств был закреплен и в международных актах, созданных под эгидой ООН: национальное равноправие граждан государства, включая гражданское и политическое равноправие (отсутствие дискриминации вне зависимости от расы, языка или религии); гарантия использования родного языка в судах, отсутствие государственных ограничений на его использование в любой другой публичной сфере деятельности - торговле, религии, прессе и т.д.; возможность создания общественных организаций по национальному принципу с использованием родного языка (благотворительных обществ, религиозных и о общественных учреждений, школ и других воспитательных заведений и т.д.). В отдельных случаях признавалось право на местную территорально-административную автономию и самоуправление.

Отметим, что в 1970-х гг. Комиссия по правам человека ООН провела специальное исследование положения меньшинств в различных странах мира. В Докладе, подготовленном Ф.Капоторти (Специальным докладом), отмечалось:

- Запрещение пользоваться национальным языком группы в повседневной жизни или школах и запрещение печатать и распространять издания на языке такой группы, также как уничтожение библиотек, музеев, школ, исторических памятников, зданий, предназначенных для отправления религиозных культов, или других культурных зданий или предметов такой группы, а также недопущение пользоваться таковыми есть преступление "культурного геноцида".

- Государство должно оказывать поддержку национальным видам культурного самовыражения не только с помощью законодательных, но также с помощью официальных и неофициальных мер с целью сохранения и умножения культурного наследия страны. С этой точки зрения весьма полезную работу могли бы провести министерства культуры или художественные советы, координирующие культурную деятельность и поощряющие возрождение национальных традиций и обычаев.

- Деятельность государств по защите культуры меньшинств должна исходить из того, что "каждая культура обладает достоинством и ценностью, которые следует уважать и сохранять. Развитие собственной культуры является правом и долгом каждого народа. В их богатом многообразии, разнообразии и взаимном влиянии все культуры являются частью общего достояния человечества".

- Государственная политика в области образования "является ключевым элементом при оценке положения лиц, принадлежащих к группам меньшинств, в отношении их права на пользование своей культурой".

- Международное сообщество приветствует такую государственную политику в области поддержки и развития литературы и искусства меньшинств, которая бы включала публикацию и перевод книг; финансовую помощь писателям; учреждение специализированных издательств; создание специальных отделов для групп меньшинств в департаментах (министерствах) культуры; изучение разговорного языка; помощь в организации профессиональных или самодеятельных коллективов (танцевальных, музыкальных, фольклорных и т.д.); содействие в проведении национальных фестивалей, выставок, праздников и проч. Конечно, подобные меры предполагают правительственное финансирование и информационную поддержку этих начинаний, поскольку сами меньшинства зачастую не располагают современными средствами массовой коммуникации.

Автор одного из серьезных исследований по развитию международно-правовых норм счел необходимым подчеркнуть важную тенденцию, заключающуюся в отказе от патернализма, формировании принципа невмешательства правительства и доминирующих групп населения во внутренние дела общин меньшинств, в переходе от управления к самоорганизации.

Существует специальный раздел международного права, защищающий прав и интересы особой группы меньшинств - "коренного населения, ведущего племенной или полу племенной образ жизни", или так называемых "народов, ведущих традиционной образ жизни". Эти названия Конвенции 107 МОТ и последующие международно-правовые акты относят " ... к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной и полу племенной образ жизни в независимых странах, и находящихся на менее высокой социально-экономической стадии развития, чем остальная часть общегосударственного коллектива, и правовое положение которых регулируется частично или полностью их собственными обычаями, традициями или же особым законодательством; к лицам, ... рассматриваемым как коренное население ввиду того, что они являются потомками жителей, населявших страну или географическую область, частью которой является эта страна, во времена завоевания или колонизации, и независимо от своего правового положения ведущим образ жизни, более соответствующий социально-экономическому и культурному строю тех времен, чем строю страны, в состав которой они входят".

Применительно к этой группе меньшинств цитированная Конвенция МОТ (1957 г.) предлагала меры по их интеграции в более развитое общество. Однако Совещание экспертов 1987 г. констатировало, что "интеграционный подход Конвенции не отвечает требованиям и более не отражает современного мышления. Коренное и другое население, ведущее племенной образ жизни, должно осуществлять как можно больший контроль над своим собственным экономическим, социальным и культурным развитием. Должно быть признано право этих народов на равное взаимодействие в общегосударственном коллективе через свои собственные институты.... Должны признаваться и эффективно охраняться традиционные права этих народов на землю, ... представители коренного и другого населения, ведущего племенной образ жизни, единодушно считают, что эти земли не могут отчуждаться".

Эти положения были развиты в принятой МОТ в 1989 г. Конвенции "О коренных народа и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах".

Общая ценностная ориентация всего раздела международного права, регулирующего отношения в национально-культурной сфере, наиболее четко и компактно сформулирована в Парижской Хартии для новой Европы "Мы подтверждаем, что этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств, имеют право свободно выражать, сохранять и развивать эту самобытность без какой-либо дискриминации и в условиях полного равенства перед законом". "Исполненные решимости способствовать богатому вкладу национальных меньшинств в жизнь наших обществ, мы обязуемся и впредь улучшать их положение. Мы вновь подтверждаем нашу глубокую убежденность в том, что ... мир, справедливость, стабильность и демократия требуют того, чтобы этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств была защищена и чтобы создавались условия для поощрения этой самобытности. Мы заявляем, что вопросы, касающиеся национальных меньшинств, могут решаться удовлетворительным образом только в демократических политических рамках. Мы признаем далее, что права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должны полностью уважаться как часть всеобщих прав человека.

Очевидно, что так называемое "этническое (или национальное) право" развивает и фиксирует права человека в особой сфере жизнедеятельности, связанной с функционированием национальных культур и языков. Здесь сошлись воедино две системы ценностей современного общества: стремление к демократии и правовому государству (что фиксируется словосочетанием "Права человека") и ценность поддержания этнического разнообразия человечества. Этот "веер ценностей" вполне разделяется гражданским обществом Российской Федерации.

Демократия и правовое государство предполагают равные возможности и одинаковую ответственность для всех граждан данной страны, в том числе и для тех из них, кто воспитан в иной этнокультурной традиции, чем большинство населения. Все культуры равноценны и ни одна из них не может иметь преимуществ перед другой - вот что предполагают современные трактовки демократии. А поэтому меньшинство имеет такое же право на использование и развитие своей культуры, как и большинство населения. Очевидно, что мы имеем дело с новым этапом развития демократической традиции, предполагающей не подчинение меньшинства большинству, а партнерские, паритетные, консенсусные взаимоотношения между ними.

С другой стороны, пройдет и этап национализма, предполагающий государственную защиту и поддержку лишь культуры доминирующего, образующего данное государство народа. Признание самоценности этнического разнообразия человечества предполагает и поддержку воспроизводства этого разнообразия в рамках государственной национально-культурной политики. Характерно, что международное право не ограничивается негативными нормами, предполагающими запрещение таких форм политического действия, как геноцид, апартеид, дискриминация. Интенсивно формируются не ограничивающие государственную деятельность, а стимулирующие ее нормы, направленные на активизацию государственной национально-культурной политики по воспроизводству этнического разнообразия данной страны. Понятно, что основным объектом этой политики выступают именно меньшинства, не имеющие (в отличие от большинства) возможности использовать все государственные ресурсы для воспроизводств собственной этнической идентичности.

Основной упор международное право делает на самоорганизации и саморазвитии народов и меньшинств, справедливо полагая, что будучи объектами государственной политики, они вместе с тем выступают в качестве субъектов собственного развития. А поэтому группам меньшинств должна быть законодательно гарантирована автономность в той форме, которая удовлетворяет критерию эффективного воспроизводства этнической культуры и гарантирует саморазвитие данной группы населения. Пожалуй, именно в этом принцип самоопределения народов выражается наиболее точно и непротиворечиво.

Российские правовые нормы четко проводят границу между "народами" как субъектами самоопределения (в территориальных границах РФ), с одной стороны, и "меньшинствами" как объектами государственной помощи в рамках национально-культурной политики, с другой. В первом случае речь по преимуществу идет о совершенствовании федеративных отношений на базе Основного закона страны, отдельных договорах между федеральным центром и субъектами федерации, конституциями или аналогичными им документами субъектов федерации.

Согласно логике международного и российского конституционного права, юридический статус "народов" приобрели "титульные" этнические группы, проживающие в пределах одноименных республик РФ (по данным переписи 1989 г., 9,77 млн.чел.). Если сюда приплюсовать численность русского населения страны, которое, несомненно, является "народом" в правовом отношении (119,87 млн.чел.), то мы получим 129,64 млн.человек (88,17% всего населения), обладающих возможностью (пусть даже потенциальной) самостоятельно использовать наличные ресурсы для собственного национально-культурного воспроизводства и развития.

Таким образом, в сферу государственной национально-культурной политики, и соответственно, проекта настоящего Закона, входят как минимум 17,39 млн.чел. (или 11,83% всего населения страны), нуждающихся в качестве "меньшинств" в государственной помощи для сохранения, воспроизводства и развития своей национальной культуры. Конечно, это весьма ориентировочные цифры, не учитывающие как субъэтнических групп в рамках крупных народов, так и часть русского населения некоторых национальных республик, объективно находящихся в положении "меньшинства". Бенефициантами данного законопроекта по преимуществу не выступают титульные народы субъектов Российской Федерации.

В настоящее время правовая база для проведения государственной национально-культурной политики опирается на следующие нормативные акты: Конституция Российской Федерации (1993 г.); Декларация о государственном суверенитете РФ (1990 г.); Декларация о языках народов России (1991 г.); федеральные Законы "О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР" (1990 г.), "О языках народов РСФСР" (1991 г.), "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (1992 г.), "О национально-культурной автономии" (1996 г.).

Кроме того, существуют специальные разделы в общегражданских правовых документах, связанные с регулированием прав различных этнокультурных групп населения. Имеются в виду: Земельный кодекс РСФСР (1991 г.): федеральные Законы "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" (1991 г., "Об охране окружающей средств" (1991 г.), "О недрах" (1992 г.), "Об образовании" (1992 г.), "О подоходном налоге с физических лиц" (1992 г.). "Основы лесного законодательства Российской Федерации" (1993 г.) и т.д. Законодательная база НКП включает также целый ряд президентских Указов, правительственных, парламентских и судебных Постановлений, Государственных программ. Следует вспомнить о нормо-творчестве (и зачастую весьма эффективном), шедшем в субъектах федерации.

Тем не менее существующая правовая база для осуществления эффективной национально-культурной политики недостаточна.

Существующее законодательство пока не создает целостный правовой блок в сфере регулирования межнациональных отношений, сохранения и развития национальных культур и языков меньшинств, каждый из перечисленных выше законов касается важных, но частных аспектов проблемы. Кроме того, в содержательном плане упомянутые законы либо были приняты в эпоху СССР, либо недостаточно отражают факт создания собственно Российского государства.

Даже наиболее подробно проработанный Закон "О языках" имеет в конечном счете частный характер, рассматривая вопрос сохранения национально-культурной самобытности российских меньшинств исключительно в языковой сфере. Он нуждается и в некоторых дополнениях (см. Приложение 2). Закон "О свободном национальном развитии" грешит излишней декларативностью, а его содержание сводится по сути дела к провозглашению общих юридических гарантий национального развития граждан, оказавшихся за пределами "своей" этнической территории. В Законе "О культуре", написанном в духе международно-правовых норм, по преимуществу отражается ведомственный взгляд Министерств культуры на проблемы национально-культурной автономии, право на которую лишь декларируется. Неудовлетворительным выглядит принятый недавно Федеральный закон "О национально-культурной автономии", хотя, конечно, он представляет значительный шаг вперед в развитии "этнического права" в нашей стране. Основной его недостаток в том, что он чрезвычайно нечетко фиксируют обязательства государства по удовлетворению законных национально-культурных потребностей граждан.

Имеющееся законодательство нечетко трактует и проблему распределения полномочий между федеральными органами и субъектами федерации в национально-культурной области. Ст.72 Конституции предполагает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: "защита прав национальных меньшинств", "охрана памятников истории и культуры", "общие вопросы ... культуры", "защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей", "установление общих принципов организации ... местного самоуправления". Между тем, большинство их этих проблем по международным правилам включается в категорию "права человека", защита которых (и соответственно, прав 17 млн.российских граждан) является прерогативой центральных (федеральных) государственных органов. Это по существу провозглашается и ст.15 Конституции, в которой утверждается примат международного права над национальным.

Если не ставить перед собой задачу уточнения Конституции в этом аспекте, то следует признать, что проблема оптимального распределения полномочий между РФ и ее субъектами в национально-культурной области (реализация принципов субсидирности (передачи полномочий на тот уровень управления, где они реализуются оптимально) и межрегиональной интеграции усилий) может быть решена несколькими способами: и при помощи соответствующих федеральных законодательных актов, и в результате переговоров и договоров между федеральными и республиканскими областными) органами власти, и, наконец, de facto, в процессе работы федеральных и республиканских министерств и ведомств.

Самое же важное, что все упоминавшиеся выше законы ориентированы на сложившуюся систему национально-территориального деления страны. Тем самым сфера их приложения охватывает исключительно титульное население субъектов Федерации, то есть ту часть этносов, которая находится на "своей" территории. При таком подходе упомянутые без малого 12% населения России, либо оказавшиеся в результате миграций в иноэтнической (как правило, городской) среде, либо не получившие в советский период территориальной автономии в вид республики/округа, до сих пор не имеют адекватных правовых рамок для реализации своих потребностей в культурно-языковой сфере.

Касательно "Закона о культурно-национальной автономии" в данном контексте уместно указать следующее. Данное установление действительно:

а) гарантирует этно-культурные права дисперсных групп;

б) обеспечивает юридические основы реализации указанных прав вне зависимости от наличия у народа административной единицы. Однако, декларируя это, данный Закон не рассматривает вопрос конкретных формах объединения диспергированных национальных групп и, соответственно, не содержит положения о правах подобных объединений, процедурах их создания и порядке регистрации, о характере взаимоотношений культурно-национальных автономий с существующими органами власти как на общефедеральном, так и региональном уровне.

Иными словами, устанавливая в рассматриваемой области общеправовой режим, Закон оставляет место для подстраивания к нему конкретизующих и дополняющих его актов.

Таким образом, существующая законодательная база сужает возможности для воспроизводства и развития культур и языков меньшинств, в особенности диспергированных, то есть живущих вне традиционных районов расселения, а кроме того, не обязует органы исполнительной власти проводить эффективную, упреждающую возможные конфликты национально-культурную политику. Наибольшие лакуны в действующем законодательстве связаны со систематизацией прав народов и меньшинств и обязанностей федеративного государства по их удовлетворению, нечетка определением правового статуса национально-культурной автономии и отсутствием конкретного понятия "национально-культурного объединения меньшинств". Наконец, существующее законодательство оставляет открытым вопрос о статусе "народов, ведущих традиционный образ жизни", однако данная группа населения вследствие своей специфики нуждается в особом нормотворчестве.

Качество существующего законодательства оказывается и на государственных программных документах, призванных реализовывать государственную политику в нацинально-культурной сфере. Так, все перечисленные выше недостатки вобрала в себя Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, опубликованная в 1996 г. - сугубо декларативный, неконкретный и непрофессиональный документ.

Современные международно-правовые нормы и практика регулирования национально-культурных процессов в экономически и социально развитых странах базируются на двух основных принципах: паритетности и неопатернализма. Последний не следует смешивать с патернализмом более раннего времени. Неопатернализм означает не столько навязывание государством меньшинству моделей национального развития в обмен на материальную поддержку, сколько гарантирует со стороны властей удовлетворение определенного "социального минимума" в области его культурных запросов. Усиление федеративного начала в стране дает политические основания для развития принципа паритетности, то есть равноправия народов, имеющих на территории РФ свои национально-государственные образования, в использовании ресурсов страны, в том числе и правовых, для устойчивого воспроизводства и развития своих национально-культурных особенностей. Однако сопутствующий принцип не патернализма со стороны государства по отношению к национально-культурным запросам меньшинств не имеет пока необходимой правовой основы.

Настоящий законопроект предполагает развить и конкретизировать конституционные нормы, обеспечивающие защиту прав человека в национально-культурной сфере.

Преимущественно это касается групп меньшинств, оказавшихся в иноэтническом окружении.

Особенность настоящего законопроекта заключается в том, что он обобщает международно признанные права народов и меньшинств в национально-культурной и языковой области, а также обязанности государства по соблюдению прав. Многие статьи данного проекта закона не обладают прямым действием, а апеллируют к действующему законодательству. Подобная "декларативная" форма нормотворчества, которую авторы данного законопроекта избрали вполне сознательно, имеет весомые прецеденты в национальном праве других стран (например, Саnadian Мulticulturalism Aсt, венгерский закон о меньшинствах и т.д.). Она позволяет выявить те базовые ценности, которым должно следовать государство и общество в своей национально-культурной политике. В законодательстве же более детализированном эти базовые ценности не содержатся в явном виде, а тем самым затрудняется работа судебных органов, которые лишаются возможности следовать не только букве, но и духу законов.

Идеология данного законопроекта заключается в следующем: развитие национальных культур и языков есть следствие саморазвития соответствующих народов и меньшинств. Оптимальные условия для этого саморазвития возникают тогда, когда государство гарантирует определенный минимум прав меньшинств и берет на себя определенный набор обязательств по отношению к ним вне зависимости от места их проживания.

Проект данного Закона сосредоточивается по преимуществу на следующих проблемах: формулирование основных прав меньшинств в национально-культурной сфере, уточнение обязанностей государств по отношению к меньшинствам (эти разделы не обладают прямым действием и обращены к нормам действующего законодательства), самоорганизация меньшинств (национально-культурные определения понятий, обычно используемых при описании национально-культурных процессов, данный законопроект не покрывает всех лакун в действующем законодательстве, но формируют общее "законодательное поле" для проведения национально-культурной политики и принятия в случае необходимости судебных решений по тем или иным спорным вопросам.

Преимуществом настоящего законопроекта является то, что он включает в российское законодательство дефиниции таких понятий, как народ; меньшинство; национальное (этническое) меньшинство; культурное (этнографическое) меньшинство; религиозное (конфессиональное) меньшинство; языковое (лингвистическое) меньшинство; религиозная община; национально-культурная автономия; местное национально-территориальное сообщество; национально-культурное объединение меньшинства; народы, ведущие традиционный образ жизни (коренные или аборигенные народы); дискриминация; принудительная ассимиляция. Эти дефиниции были сверены с международно-правовой практикой и адаптированы к российским реалиям.

Настоящий законопроект состоит из 13 статей, включающих следующие сюжеты:

- сфера применения закона, определение основных употребляющихся в нем понятий;

- гарантии международно признанных прав лиц, принадлежащих к различным группам меньшинств. Большинство статей этой главы отсылают к нормам действующего законодательства и законов, которые следует еще разработать и принять;

- обязательства, которые, согласно международной практике, берет на себя демократическое государство с целью защиты прав народов и меньшинств;

- деятельность национально-культурных объединений как важнейшей формы самоорганизации народов и меньшинств с целью сохранения и развития своей национальной культуры и языков. Эти статьи также конкретизируют формы деятельности государственных органов, связанные с помощью меньшинствам в их саморазвитии.

Предложенный законопроект апеллирует к реальным потребностям меньшинств в сфере языка и культуры, формулируемым ими сами, а точнее, активней (то есть заинтересованной в сохранении своего национально-культурного своеобразия) их частью. Анализ существующей справочной литературы по функционирующим dе factо национально-культурным центрам показывает, насколько различны эти потребности у отдельных групп меньшинств. Если в организации художественной самостоятельности, театральной и концертной деятельности заинтересованы в настоящее время более 548% таких центров, в создании библиотек национальной литературы и фонотек - почти 43%, то в научно-популяризаторской, просветительская и культурная деятельности - уже 35%, в создание дополнительной к государственной сети образовательных и воспитательных учреждений - 28%. Другие виды возможностей работы национально-культурных центров (музейно-выставочная, социально-экономическая, создание печатных органов, иных средств массовой информации и т.д.) пока пользуются значительно меньшей популярностью.

Дифференцированный подход данного законопроекта к культурным запросам групп меньшинств отличает его от традиционной политики нашего государства в этой области, исходившей из представления об одинаковых ("нормативных") потребностях всех этнических групп в сфере сохранения и развития национальной культуры. Поэтому настоящий проект Закона делает государственную помощь меньшинствам адресной, фокусированной, гибкой (соответствующей изменению потребностей объекта государственной политики, а, следовательно, и более эффективном, экономящей средства налогоплательщиков.

Председатель Комитета

по делам общественных объединений

и религиозных организаций

В.Зоркальцев