Пояснительная записка к проекту федерального закона N 97803514-2 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 97803514-2 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"

Настоящий законопроект вносится Правительством Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и является доработанной редакцией проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", внесенного Правительством Российской Федерации (письмо от 08 февраля 1996 г. N 0390п-П9).

На основании решения Государственной Думы от 4 октября 1996 г. для доработки указанного проекта федерального закона, внесенного Правительством Российской Федерацией, в Комитете Государственной Думы по экологии была создана рабочая группа с участием представителей Правительства Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. К работе были привлечены ведущие специалисты страны в области экологического права, экологии, экономики.

1. Обоснование необходимости принятия закона

Необходимость подготовки проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (далее - законопроект) связана с тем, что со времени принятия в 1991 году Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (далее - действующий закон) в государственном устройстве России произошли существенные изменения, повлиявшие на все сферы общественной жизни. Принят Основной закон Российской Федерации, в соответствии с которым прекратил свое существование целый ряд общественно-политических институтов, таких как Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, местные Советы народных депутатов; значительно расширились Функции Правительства России и Федеральных органов исполнительной власти в целом.

Принят целый блок законов, составляющих законодательную основу жизни общества (первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об общественных объединениях" и т.д.), а также базу природоохранного законодательства (федеральные законы "О недрах", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе", Водный кодекс Российской федерации и т.д.).

Значительные изменения произошли и в области охраны окружающей природной среды, где на первое место выдвигается необходимость создания эффективной системы охраны природы, способной должным образом обеспечивать вхождение России в этап устойчивого развития и создание современной законодательной базы природоохранной деятельности, отвечающей стоящим перед ней задачам.

В этой связи Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" не может оставаться неизменным и должен представлять собой основополагающий законодательный акт в области охраны природы, отвечающий не только современным, но и перспективным задачам охраны окружающей при родной среды, содержащий основные принципы природоохранной деятельности и регламентирующий базовые правоотношения в природоохранной сфере.

2. Цели и задачи принятия закона.

Принятие федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" необходимо для создания современной основы законодательной базы для реализации государственной стратегии Российской Федерации в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения устойчивого развития, а также на создание скоординированной и консолидированной системы ведомств, осуществляющих согласованную деятельность в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.

3. Общая характеристика и основные положения законопроекта

В основу подготовки настоящего законопроекта заложен принцип законодательной преемственности. При этом максимально учитывались те положения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", действенность которых подтвердилась практикой природоохранной деятельности.

Проект новой редакции федерального закона Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" состоит из 15 разделов и 83 статей.

Раздел II законопроекта, содержащий положения, регламентирующие вопросы государственного управления в области охраны окружающей природной среды, предлагает иную по сравнению с действующим законом трактовку определения полномочий органов государственной власти Российской Федерации.

В этом разделе полномочия Правительства Российской Федерации и полномочия специально уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды не рассматриваются подробно, как это урегулировано Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", а заменены отсылочной нормой, согласно которой круг полномочий указанных органов определяется подзаконными актами.

Такой подход обусловлен прежде всего тем, что редакция статьи 6 и 7 действующего Закона, предлагая жесткую конструкцию полномочий Правительства Российской Федерации и специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, создает ситуацию, при которой малейшее изменение действующего законодательства в части определения их полномочий вызывает необходимость внесения изменений в положения настоящего законопроекта, что вряд ли может быть признано целесообразным.

Вместо этого в статье 8 законопроекта используется более гибкая формулировка, позволяющая избежать названной ситуации и одновременно расширить круг полномочий указанных органов.

Новшеством настоящего законопроекта являются положения, направленные на совершенствование структуры взаимоотношений специально уполномоченных государственных органов природоохранного блока посредством установления четкого и реально функционирующего механизма их координации и контроля на Фоне сохранения системы органов этого блока.

В настоящее время сложилась ситуация, при которой природоохранную деятельность одновременно осуществляют несколько самостоятельных специально уполномоченных государственных органов, отвечающих за конкретные узкие сферы деятельности по недропользованию, землепользованию, водопользованию и т.д. Следовательно, охрана окружающей природной среды осуществляется исключительно по отдельным видам природных ресурсов, что затрудняет учет возможных последствий реализации решений, принятых в отношении какого-либо вида природных ресурсов для состояния иных видов природных ресурсов.

Именно поэтому в целях устранения названного правового пробела в разделе II названия специально уполномоченных органов в данной сфере приведены в соответствие с их непосредственным предназначением: федеральный специально уполномоченный орган в области охраны окружающей природной среды и федеральные специально уполномоченные органы в области использования и охраны природных ресурсов. При этом федеральный специально уполномоченный орган в области охраны окружающей природной среды наделяется необходимыми координирующими функциями.

Следует отметить, что предлагаемое нововведение не рассматривается в качестве кардинально новой идеи, а лишь облекает в правовую форму реально назревшую необходимость определения подобного координирующего органа. О том, что такая необходимость назрела, свидетельствует обсуждение этой проблемы, имевшее место на проведенном в июне 1996 г. Всероссийском съезде по охране природы. В резолюции съезда указывается, что на основе состоявшегося обсуждения Съезд "считает важнейшими условиями проведения эффективной экологической политики ... совершенствование системы комплексного мониторинга окружающей среды; разработку целостной системы государственного учета и социально-экономической оценки природных ресурсов; признает необходимым совершенствование структуры государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды...".

Принимая во внимание состав делегатов Съезда, представляющих самый широкий спектр государственных органов, общественных организаций и научных учреждений, одобрение ими резолюции Съезда выражает их единое согласованное мнение по поводу основных задач и направлений развития охраны окружающей природной среды.

Основная цель указанного нововведения - состоит прежде всего в осуществлении им функций, направленных на организацию согласованных действий между всеми федеральными органами исполнительной власти, при сохранении их организационной самостоятельности и полномочий.

Практическая значимость нововведения состоит в том, что разрозненная и во многом закрытая от других деятельность каждого причастного специально уполномоченного органа может превратиться в хорошо отлаженную, открытую в информационном отношении и согласованную систему, позволяющую осуществлять не только текущий, но и перспективный контроль за состоянием окружающей природной среды, что особенно важно в условиях неблагоприятной экологической ситуации в Российской Федерации в настоящее время.

В законопроекте изменена концепция действующего Закона, разделяющая компетенцию республик и краев (областей) в области охраны окружающей природной среды. В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации, предусматривающей равенство всех субъектов российской Федерации, статья 6 законопроекта определяет единую компетенцию всех субъектов российской Федерации в лице их государственных органов в области охраны окружающей природной среды.

Раздел III настоящего законопроекта "Права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей природной среды" переработан с учетом Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общественных объединениях" и заменяет раздел II "Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду" действующего Закона.

В указанном разделе законопроекта получили четкое закрепление и разграничение права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей природной среды.

Название раздела приведено в соответствие с его содержанием.

Исключена статья 13 действующего Закона, так как ее содержание устанавливало необоснованное выделение экологических объединений из ряда остальных общественных организаций.

Раздел IV законопроекта "Экономический механизм охраны окружающей природной среды" сохранил прежнее название и структуру, вместе с тем его содержание претерпело некоторые изменения.

Так название статьи 15 действующего Закона не соответствовало ее содержанию. В законопроекте оно заменено на "Экономические методы охраны окружающей природной среды" (статья 14).

В целях устранения неоправданного дублирования статей 15 и 24 действующего Закона они объединены в законопроекте в одну статью 14.

Статьи законопроекта, относящиеся к сфере разрешений на хозяйственную и иную деятельность (экологическая экспертиза, лицензии, договоры) объединены в самостоятельном разделе VIII "Разрешения на хозяйственную и иную деятельность".

Значительно измена по структуре и содержанию статья 13 действующего Закона "Договор и лицензия на комплексное природопользование". Во-первых, уточнено понятие "комплексное природопользование". Необходимость такого уточнения основывалась на неоднозначности понимания и вследствие этого сложности применения этого понятия. Название статьи 39 законопроекта изложено в следующей редакции: "Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование". Кроме того в отличие от действующего Закона предлагаемая статья содержит определение этого вида лицензии, ее конкретную адресность, указание на государственный орган, выдающий такие лицензии, а также устанавливающий содержание и порядок их выдачи.

Во-вторых, понятия "договор" и "лицензия на комплексное природопользование", используемые в статье 18 действующего Закона, разделены в законопроекте и представляют собой две самостоятельные статьи. Необходимость внесения четкой определенности в эти вопросы вызвана тем, что названные понятия представляют собой самостоятельные институты, имеющие различное правовое регулирование. При этом содержание статьи 40 законопроекта раскрывает договор как документ гражданско-правового характера, а статья 39 законопроекта рассматривает лицензию на комплексное природопользование в качестве инструмента государственного регулирования отношений по использованию природных ресурсов. Вместе с тем, несмотря на различие содержания названных статей, в них заложен механизм взаимодействия, проявляющийся в статусе лицензии как основного условия заключения договора и реальной возможности обеспечения законности гражданско-правовых сделок в области природопользования.

В Раздел VIII законопроекта введены также новые статьи, регламентирующие общий порядок лицензирования пользования отдельными видами природных ресурсов и воздействия на окружающую природную среду (статьи 36 и 37). Введение этих статей позволяет рассматривать систему лицензирования в завершенном виде.

Раздел VI законопроекта "Нормирование в области охраны окружающей природной среди" сохраняя основу соответствующего раздела действующего Закона, дополнен рядом новых положений, позволяющих изложить этот раздел более системно. Так в качестве отдельных статей представлены положения, касающиеся нормативов качества окружающей природной среды и нормативов предельно допустимых уровней воздействия на окружающую природную среду.

Кроме того в этом разделе (статья 26) введено положение, расширяющее права субъектов российской Федерации по региональному нормированию предельно допустимых концентраций вредных веществ и уровней воздействия на окружающую природную среду.

Раздел IX законопроекта "Экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую природную среду представляет собой объединение статей разделов VI и VII действующего Закона "Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений" и "Экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности". При этом содержание этих разделов практически полностью сохранено. Целесообразность подобного объединения основана на том, что раздел VII действующего Закона в большой части регламентирует положения, являющиеся предметом раздела VI.

В то же время в целях более комплексного изложения экологических требований в отношении всех этапов хозяйственной и иной деятельности, в целях обеспечения единства экологических требований для всех видов этой деятельности вне зависимости от ее ведомственной принадлежности, а также в целях исключения дублирования указанных требований, в законопроект внесены необходимые коррективы.

Раздел IX действующего Закона "Особо охраняемые природные территории" скорректирован с учетом введения в действие Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Кроме того в разделе XI законопроекта предусмотрен более комплексный учет Функций и особенностей территорий и объектов, подлежащих особой охране с позиций экологических требований.

Правовые нормы статей 63-72 раздела Х действующего Закона изложены в соответствующих статьях законопроекта (статьи 65-63) в новой редакции, уточняющей их содержание.

В разделе XII законопроекта вводится новое понятие "государственный экологический мониторинг", основная цель которого состоит в комплексной оценке состояния окружающей природной среды, экологических систем, растительного и животного мира, прогнозирования изменений окружающей природной среды и экологических систем и информационного обеспечения органов государственной власти, хозяйствующих субъектов и населения.

С учетом принятия Государственной Думой федерального закона "О гидрометеорологической службе" статья 69 действующего Закона "Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды" исключена. При этом установление в целом порядка организации и проведения государственного экологического мониторинга в законопроекте (статья 64) закрепляется за Правительством Российской Федерации.

В указанный раздел законопроекта включены статья 69 "Экологический аудит", статья 70 "Государственный учет природных ресурсов и их экологической значимости" и статья 71 "Государственный учет источников и уровней воздействия на окружающую природную среду.

Указанные статьи, а также статьи, устанавливающие требования к экологическому контролю отредактированы с учетом их соответствия другим разделам и статьям законопроекта.

Таким образом данный раздел законопроекта комплексно охватывает вопросы получения необходимой информации для осуществления охраны окружающей природной среды и соответствующего контроля.

В законопроект включен Раздел VII "Оценка воздействия на окружающую природную среду", в котором приведены соответствующие основные правовые нормы. Включение этих норм позволяет устранить этот существенный пробел в законодательстве в области охраны окружающей природной среды.

Существенной чертой законопроекта, отличающей его от действующего закона является наличие статьи 1 "Основные понятия", позволяющей избежать разночтения норм закона и соответственно способствовать его эффективному применению на практике.

Раздел XI действующего Закона "Экологическое воспитание, образование, научные исследования" представлен в разделе XIII законопроекта в дополненном виде - "Экологическое воспитание, образование, научные исследования в области охраны окружающей природной среды". Это дополнение включено в состав указанного раздела проекта в целях более точного определения его содержания.

Статья 75 действующего Закона "Профессиональная экологическая подготовка руководящих работников и специалистов" исключена из проекта по причине декларативности своего содержания.

Разделы XII, XIII, XIV действующего Закона, предусматривающие установление порядка разрешения споров в области охраны окружающей природной среды, ответственности за экологические правонарушения, возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, переработаны в законопроекте в плане исключения из них тех норм, которые урегулированы в настоящее время действующим законодательством. При этом практически полностью сохранены положения действующего Закона об административной ответственности, что связано с необходимостью оставления в нем норм прямого действия, позволяющих эффективно осуществлять деятельность по охране окружающей природной среды прежде всего территориальным органам причастных специально уполномоченных государственных органов.

Статья 92 раздела XV действующего Закона "Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды" определяет принципы международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Одновременно эти принципы составляют предмет соответствующих международных договоров и соглашений Российской федерации. Такое дублирование не может быть признано целесообразным. По этой причине указанная статья исключена, а в раздел "Международные договоры" законопроекта включена из действующего Закона одна статья, которая содержит отсылочную норму, позволяющую использовать на практике все разнообразие международных договоров в сфере охраны окружающей природной среды.

При доработке законопроекта были учтены предложения комитетов Государственной Думы, направленные на обеспечение комплексности охвата данной проблемы соответствующими основными нормами, на обеспечение достаточной конкретности этих норм, а также предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по совершенствованию законодательства в области охраны окружающей природной среды. Так в законопроект внесены необходимые коррективы и дополнения в части оценки воздействия на окружающую среду, нормирования, экологических требований, государственной политики в данной области, экологического аудита, прав граждан в данной области, планирования, государственного экологического мониторинга, государственного экологического контроля, особо охраняемых территорий, а также основных понятий. Помимо существенных поправок в тексте законопроекта с учетом поступивших замечаний и предложений были внесены необходимые редакционные поправки.

Практически без существенных изменений изменений в настоящий законопроект вошли положения законопроекта, внесенного Правительством Российской Федерации, в части: полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственного управления в области охраны окружающей среды, экономического механизма охраны окружающей природной среды, финансирования деятельности в этой области, разрешений на хозяйственную и иную деятельность, территорий с неблагополучной экологической обстановкой, экологического воспитания, образования, разрешения споров, ответственности за экологические правонарушения, международных договоров и др.

Текст доработанного законопроекта был одобрен Комитетом по экологии и согласован с представителем Правительства Российской Федерации при рассмотрении указанного проекта Федерального закона палатами Федерального Собрания Российской Федерации А.Ф.Порядиным.