ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РФ НА ПРОЕКТ ФЗ

Заключение
на проект федерального закона
"Об обеспечении территориальной целостности
и неприкосновенности территории Российской Федерации"

Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона "Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации" (далее именуется - проект).

Обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации - прямое воплощение ее суверенитета, как и всякого другого суверенного государства, - полностью соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права. Указанное положение закреплено частью 3 статьи 4 Конституции Российской Федерации. Положения части 1 статьи 67 и пункта "б" статьи 71 Конституции Российской Федерации подкрепляют и конкретизируют часть 3 статьи 4, гарантируя единство, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации, допуская изменение состава ее субъектов только конституционным путем. Полагаю, что вопросы обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации в полной мере решены Конституцией Российской Федерации, имеющей высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

Однако считаю возможным сообщить следующие замечания по проекту.

Положения статей 2 и 3 проекта являются предметом регулирования иных федеральных законов, а именно: "Об обороне", "О Государственной границе Российской Федерации", "О безопасности", "О чрезвычайном положении", а также разрабатываемого федерального конституционного закона "О военном положении". Принятие рассматриваемого федерального закона приведет к конкуренции норм права и затруднит правоприменение в указанной сфере. (Например, абзацем третьим статьи 3 проекта право использования Вооруженных Сил Российской Федерации предоставляется Президенту Российской Федерации, однако данный вопрос уже урегулирован подпунктом 6 пункта 2 статьи 4 и пунктом 3 статьи 10 Федерального закона "Об обороне".)

Абзац третий статьи 3 проекта предполагает, что о принятых мерах, достигнутых результатах и дальнейших планах по обеспечению территориальной целостности Российской Федерации в случае использования Вооруженных Сил в 2-месячный срок сообщается палатам Федерального Собрания. Это положение противоречит подпункту 3 пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об обороне", которым установлено, что указы Президента Российской Федерации о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания.

Статья 4 проекта устанавливает основания передачи части территории одним субъектом Российской Федерации другому субъекту Российской Федерации. Данный предмет регулирования не относится к сфере обеспечения целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а потому и не может являться предметом регулирования рассматриваемого проекта. Кроме того, положение абзаца четвертого статьи 4 проекта относительно принятия федерального закона о передаче-приеме части территории и новых границах субъектов не согласуется с подпунктом "а" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, предусматривающим обязательное утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации Советом Федерации.

Положения статей 5 и 6 проекта являются исключительно предметом международного права. Нормы международного права признают допустимым не только равнозначный обмен, но и уступку части территории на той или иной компенсационной взаимовыгодной основе. При этом решение этих вопросов возможно только договорным путем с последующей ратификацией (статья 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"). (В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации международное право и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации.)

Ряд положений проекта является декларативным и не несет правовой нагрузки (например, статья 2, часть 1 статьи 3 проекта).

В абзаце первом статьи 1 проекта нечетко сформулировано определение территориальной целостности Российской Федерации, что изначально предполагает неоднозначное его толкование.