ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО ПРОЕКТУ ФЗ

Заключение
по проекту федерального закона
"Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации"
(II чтение)

Повторно рассмотрев проект федерального закона "Об обеспечении территориальной целостности", подготовленный ко II чтению, полагаем целесообразным сообщить следующее:

1. Использование в названии и содержании указанного законопроекта термина "территориальная целостность" (в cooтвeтcтвующeм падеже) означает некоторое смещение акцента относительно терминов, используемых в Конституции Российской Федерации: "целостность... территории", "территория Российской Федерации" (статья 4, статья 76 (части 1, 2), статья 71 (пункт "б").

По названию законопроекта получается, что в конечном счете он направлен на обеспечение целостности Российской Федерации, а не на обеспечение целостности территории Российской Федерации, как предусмотрено в статье 4 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Другими словами в данном проекте введен не используемый в Конституции Российской Федерации термин "целостность Российской Федерации", подменяющий по существу конституционный термин "целостность территории".

2. Представляется не корректным использование в определении понятия "территориальная целостность Российской Федерации" (статья 1 законопроекта), слов "обязывающее иностранные государства воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, против политической независимости или единства Российской Федерации, в том числе от любых действий, представляющих собой, применение силы или угрозу силой", поскольку Федеральный закон Российской Федерации - это нормативный правовой акт, который применяется только на территории Российской Федерации.

3. Подпункт "а" статьи 1 законопроекта необходимо изложить в следующей редакции:

"вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства на территорию Российской Федерации или любая военная оккупация, какой бы временный характер она ни носила, которая является результатом такого вторжения или нападения, или любая аннексия с применением силы территории иностранного государства или ее части".

3. Некоторые термины или фразы, используемые в законопроекте, например, "развал российской государственности", "выход из состава Российской Федерации" (статьи 1, 4), "регулярные силы или наемники, которые осуществляют акты применения вооруженной силы" (статья 1, пункт "ж"), неудачны как в юридическом, так и в стилистическом отношениях. Первые два термина не применялись в законодательстве РСФСР, не применяются они и в действующем законодательстве.

Более правильным, как это имеет место в законодательстве ряда иностранных государств, говорить о недопустимости отделения от территории Российской Федерации территории ее субъектов, так как территория любого субъекта Российской Федерации является частью территории единого государства - Российской Федерации.

5. В пункте 4 статьи 2 проекта федерального закона следовало бы иметь в виду, что наряду с земельными участками существуют и водные участки, которые также могут находиться в пограничной зоне и являются частью территории субъекта Российской Федерации, Российской Федерации. С учетом этого слово: "территории" следовало бы записать после слов: "в состав".

6. Не представляется бесспорным положение пункта 1 статьи 4 проекта федерального закона, указывающее, что "в случае внутренней угрозы в мирное время территориальная целостность Российской Федерации обеспечивается... дипломатическими мерами, поскольку обеспечение целостности территории Российской Федерации в случае внутренней угрозы в мирное время - есть преимущественно и главным образом внутреннее дело Российской Федерации, а указанные меры используются во взаимоотношениях с иностранными государствами.

7. В статье 5 законопроекта имеется смешение понятий "состав Российской Федерации" и "территория Российской Федерации".

Если соотносить эти понятия с положениями Конституции Российской Федерации, то следует заметить, что применительно к первому речь идет о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а применительно к территории Российской Федерации в Конституции Российской Федерации используется словосочетание "включает в себя..." (статья 67 часть 1).

В этой связи формулировка указанной статьи законопроекта: "Принятие части территории иностранного государства в состав Российской Федерации в качестве составной части субъекта Российской Федерации..." не согласуется с частями 1 и 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации. Кроме того, осуществление действий, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 5 рассматриваемого законопроекта при отсутствии федерального конституционного закона, которым должен быть установлен порядок принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, означало бы несоблюдение положений части 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации.

Очевидно, что в пункте 2 данной статьи речь должна идти о применении мер, указанных в пункте 1 этой статьи, так как сами по себе меры, без их применения не могут дать положительного результата.

В абзаце четвертом указанного пункта ошибочно дана отсылка к несуществующему пункту 6 статьи 2 данного законопроекта.

8. Статья 7 проекта предусматривает возможность привлечения должностных лиц к административной или уголовной ответственности. Однако, в действующих КоАП РСФСР и Уголовном кодексе Российской Федерации нет соответствующих составов правонарушений и к проекту не приложены какие-либо изменения или дополнения к Кодексам. Не выполнены требования статьи 96 Регламента Государственной Думы.

Заключение подготовлено совместно с Отделом правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека.

Отдел

международного права