Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 12 августа 2019 г. по делу N 33а-3038/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Данилова О.И,

судей Соляникова Р.В, Щепалова С.В.

при секретаре Сафоновой М.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 13.05.2019 по административному исковому заявлению Мамедова Р. Абульфата оглы о признании не действующим постановления администрации Петрозаводского городского округа от 29.10.2018 N 3084 "О внесении изменений в постановление администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N2582" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа нестационарного торгового объекта под порядковым номером (... ),

УСТАНОВИЛА:

Административный иск заявлен по тем основаниям, что Мамедов Р.А.о, являясь арендатором остановочного комплекса по (... ) у (... ), просил признать недействующим постановление администрации Петрозаводского городского округа от 29.10.2018 N 3084 "О внесении изменений в постановление администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N2582" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа нестационарного торгового объекта под порядковым номером (... ).

Решением суда в удовлетворении заявленных требований отказано.

С принятым судебным постановлением не согласен административный истец, в апелляционной жалобе просит его отменить, вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В возражениях на апелляционную жалобу администрация Петрозаводского городского округа и прокуратура г.Петрозаводска выражают согласие с решением суда.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Карелия в своем заключении указал на незаконность исключения нестационарного торгового объекта административного истца из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Яковлева О.Л. доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель административного ответчика Слабко К.Ю. в судебном заседании суда апелляционной инстанции против доводов апелляционной жалобы возражала.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Заслушав объяснения явившихся лиц, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключения Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Республике Карелия Гнетовой Е.Г. и прокурора Иовлева Д.С, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1); соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (пункт 2); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).

Как следует из материалов дела, постановлением Главы самоуправления города Петрозаводска от 31.10.2000 N 4148 "О предоставлении земельного участка" ООО "РУЗУ" в аренду на три года с (... ) предоставлен земельный участок площадью (... ) кв.м по (... ) для установки павильона ожидания транспорта с торговым киоском на два рабочих места.

(... ) Главным архитектором г.Петрозаводска ООО "РУЗУ" после согласования с ГИБДД, управлениями потребительского рынка и городского хозяйства утверждено архитектурно-планировочное задание на установку павильона ожидания транспорта в районе (... ).

(... ) между администрацией Петрозаводского городского округа и ООО "РУЗУ" заключен договор аренды (... ) земельного участка общей площадью (... ) кв.м, расположенного в кадастровом квартале (... ) по (... ) у (... ), для установки павильона ожидания транспорта с торговым киоском на два рабочих места сроком с (... ) по (... ).

В соответствии с дополнительным соглашением от (... ) права и обязанности по данному договору перешли к индивидуальному предпринимателю Мамедову Р.А.о. Согласно приложению (... ) к договору с (... ) арендная плата начисляется ИП Мамедову Р.А.о. за эксплуатацию остановочного комплекса с холодильными шкафами, терминалом общей площадью (... ) кв.м.

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 30.01.2012 N 418 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа, в которую включен нестационарный торговый объект (далее также - НТО) по (... ) у (... ), который оставался в указанной схеме до момента утраты действия указанного нормативного правового акта ( (... )).

При этом письмом от (... ) администрация Петрозаводского городского округа предупредила Мамедова Р.А.о. о прекращении действия договора аренды от (... ) (... ) по истечении одного месяца с момента получения такого уведомления. Данное уведомление получено арендатором (... ).

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N 2582 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа (далее также - Схема). Названный акт опубликован на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа http://www.petrozavodsk-mo.ru 28.07.2017, а также в периодическом печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа - "Информационный бюллетень", N 135, 03.11.2017. Впоследствии постановлениями администрации Петрозаводского городского округа в Схему неоднократно вносились изменения.

Под порядковым номером (... ) в Схему был включен НТО: место размещения и адрес НТО - расположенный по адресу: (... ) у (... ); площадь земельного участка, торгового объекта (здания, строения, сооружения) или его части (кв. м) - 60 (земельный участок); 17 (2 киоска в составе остановочного комплекса по 6 кв. м); количество размещенных нестационарных торговых объектов - в количестве 2 НТО; срок осуществления торговой деятельности в месте размещения НТО - на срок 2017-2019 годы; специализация торгового объекта - продовольственные товары, кроме пива и пивных напитков.

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 29.10.2018 N 3084 "О внесении изменений в постановление администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N 2582" (далее также - постановление N 3084) из Схемы исключен НТО под порядковым номером (... ). Названный акт опубликован в официальном сетевом издании органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа "Нормативные правовые акты Петрозаводского городского округа" по адресу: www.pgo-npa.ru 29.10.2018; а также в периодическом печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа - "Информационный бюллетень", N 146, 21.12.2018.

В настоящее время в производстве Арбитражного суда Республики Карелия находится приостановленное до момента рассмотрения настоящего административного спора дело А26-739/2019 по иску администрации Петрозаводского городского округа об обязани Мамедова Р.А.о. освободить земельный участок.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим постановления N 3084 в части исключения из Схемы НТО под порядковым номером (... ), суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление принято компетентным органом, обеспечивает реализацию предоставления земель для размещения НТО на конкурентной основе, прав и законных интересов административного истца не нарушает. При этом суд учел прекращение действия договора аренды и допущенные административным истцом нарушения законодательства.

Однако судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Названный федеральный закон создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16).

Согласно пункту 1 статьи 39 3 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ).

Частью 2 статьи 6 Федерального закона N 381-ФЗ, определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, предусмотрено, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Статьей 10 Федерального закона N 381-ФЗ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3). Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (часть 6).

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2018 N 3111-О, содержащееся в части 6 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ положение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация этого законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим указанная норма Федерального закона не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О).

Кроме того, приказом Минпромторга России от 25.12.2014 N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (пункт 3.2.2).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд не учел, что главой V.6 ЗК РФ, введенной в действие Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", с 1 марта 2015 года предусмотрена возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, то есть без заключения договора аренды земельных участков (статьи 39.33, 39.36 ЗК РФ).

Аналогичная позиция содержится и в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 24.03.2015 N 6786-ПК/Д23и, в котором указано, что в связи с вступлением в силу главы V.6 ЗК РФ разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов, установки и эксплуатации рекламных конструкций не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки (пункт 8 приложения к письму).

Таким образом, истечение срока договора аренды земельного участка для размещения НТО само по себе не могло служить основанием для произвольного исключения данного объекта из Схемы.

Доказательств того, что земельный участок, на котором располагался НТО административного истца, подлежал изъятию для государственных или муниципальных нужд либо его внесение в Схему явилось бы нарушением установленных требований законодательства, в материалах дела не имеется.

Иной земельный участок административному истцу в качестве компенсации администрацией Петрозаводского городского округа не предлагался.

Кроме того, по мнению судебной коллегии, административным ответчиком была нарушена процедура принятия оспариваемого постановления.

На момент принятия оспариваемого постановления процедура внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов включала в себя принятие решения комиссией по вопросам внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Положение о комиссии по вопросам внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - Положение) было утверждено постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 28.05.2018 N1546.

Согласно пункту 1 Положения (в редакции, действующей на момент исключения НТО административного истца из Схемы) комиссия по вопросам внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа (далее - комиссия) создана в целях: всесторонней оценки обстоятельств, имеющих существенное значение, для определения возможности и условий размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа; упорядочения размещения нестационарных торговых объектов, а также обеспечения населения продовольственными товарами, обеспечения доступности товаров в жилых микрорайонах.

В функции комиссии входят: рассмотрение предложений администрации Петрозаводского городского округа, обращений, заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, депутатов Петрозаводского городского Совета, физических лиц о включении (исключении) мест в схему размещения НТО, изменение специализации НТО (пункт 2.2.1); организация комиссионного обследования возможных мест размещения НТО с участием специалистов управления земельных ресурсов, управления архитектуры и градостроительства, управления экономики и инвестиционной политики комитета экономики и управления муниципальным имуществом Администрации Петрозаводского городского округа (пункт 2.2.2); принятие решений о возможности (невозможности) включения (исключения) мест в Схему после проведения обследований (2.2.3).

Таким образом, решение об исключении НТО из Схемы принимается комиссией, которому должно предшествовать обследование НТО комиссией, что в данном случае не было осуществлено.

Согласно протоколу заседания указанной комиссии от 10.08.2018 внесение изменений в Схему было обусловлено рассмотрением администрацией Петрозаводского городского округа жалобы жителя на неудовлетворительное состояние территории остановки. Иных оснований для внесения изменений в Схему указано не было.

Следовательно, ссылки администрации Петрозаводского городского округа на допущенные административным истцом нарушения в сфере оборота спиртосодержащей продукции, совершенные и выявленные после заседания комиссии, не могли быть положены в обоснование решения об исключении НТО из Схемы, поскольку не были предметом обсуждения данной комиссии.

При таких обстоятельствах, при принятии оспариваемого постановления была нарушена процедура, установленная постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 28.05.2018 N 1546 "Об утверждении Положения о комиссии по вопросам внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов", а исключение из Схемы НТО административного истца не соответствовало положениям части 6 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ, а также правовой позиции, выраженной в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О, от 06.12.2018 N 3111-О.

Исходя из вышеизложенного решение в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела и неправильным применением норм материального права подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 13.05.2019 по настоящему делу отменить. Принять по делу новое решение.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление администрации Петрозаводского городского округа от 29.10.2018 N3084 "О внесении изменений в постановление администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N 2582" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа нестационарного торгового объекта под порядковым номером (... ), расположенного по адресу: (... ) у (... ).

Взыскать с администрации Петрозаводского городского округа в пользу Мамедова Р. Абульфата оглы судебные расходы в размере (... ) руб.

Председательствующий

Судьи