Заключение на проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (не действует)

Заключение на проект федерального закона "О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации"

В преамбуле и в тексте проекта новой редакции закона члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы определены в качестве парламентариев. Это определение, по существу, предполагает единство статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Однако Конституция Российской Федерации определяет правовое положение не парламентария, а члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, устанавливая различия в статусе указанных лиц как по основаниями возникновения их полномочий, так и по характеру и условиям их деятельности. Определение же членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы как парламентариев эти различия нивелирует. В этой связи представляется необходимым исключить из законопроекта слова "парламентарий", "парламентарии" и использовать вместо них конституционные термины "член Совета Федерации" и "депутат Государственной Думы".

Требует уточнения вопрос о сроках полномочий членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 проекта новой редакции закона срок полномочий члена Совета Федерации определяется федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Однако названный Федеральный закон не устанавливает каких-либо сроков, а связывает представительство в Совете Федерации с замещением должности главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Не соответствует Конституции Российской Федерации положение пункта 7 статьи 4 проекта новой редакции закона, в соответствии с которым полномочия депутатов Государственной Думы в случае роспуска Государственной Думы прекращаются со дня начала работы Государственной Думы нового созыва. В этом случае депутатские полномочия должны быть прекращены со дня роспуска палаты. Основанием этого служит сам институт роспуска, предусмотренный Конституцией Российской Федерации как один из способов разрешения конфликтной ситуации. Продление же срока полномочий депутатов Государственной Думы практически означает продление полномочий самой Государственной Думы до начала работы Государственной Думы нового созыва.

Подпункт "д" пункта 3 статьи 4 проекта новой редакции закона предусматривает отзыв депутата Государственной Думы в качестве основания досрочного качестве основания досрочного прекращения его депутатских полномочий. Учитывая, что при действующей смешанной избирательной системе отсутствуют условия для создания единого порядка отзыва депутата, избранного в одномандатном избирательном округе, и депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между избирательными объединениям, а также то, что применительно к последнему возможность отзыва его избирателями вообще исключена, указанную норму следует исключить.

Вызывают возражение положения статьи 13 проекта новой редакции закона, касающиеся запроса в адрес Президента Российской Федерации, поскольку такая форма взаимоотношений между Президентом Российской Федерации и палатами Федерального Собрания не предусмотрена Конституцией Российской Федерации и не учитывает конституционный статус Президента Российской Федерации как главы государства. Вряд ли является правомерным также включение в число федеральных органов государственной власти, которым может быть направлен запрос, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Статьи 18 и 20 проекта новой редакции закона, регулирующие вопросы неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также порядок получения согласия на лишение их неприкосновенности, не содержат существенных изменений по сравнению с действующими положениями указанных статей и не в полной мере соответствуют постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Положения о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на его допрос, а также о внесении Генеральным прокурором Российской Федерации представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия признаны конституционными только в отношении действий, связанных с осуществлением депутатской деятельности. В отношении же иных действий эти положения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.

В случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания.

Положения же статей 18 и 20 проекта новой редакции закона не содержат этих уточнений и, следовательно, должны быть приведены в соответствие с данным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.

С учетом высказанных замечаний предлагается:

а) статью 18 проекта новой редакции закона изложить в следующей редакции:

"Статья 18. Неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы

1. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2. Указанные в пункте 1 настоящей статьи ограничения не распространяются на действия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, не связанные с осуществлением ими своих полномочий, а также на случай привлечения их к ответственности за деяния, имевшие место до приобретения таких полномочий или после истечения срока указанных полномочий, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей статьи.

3. В случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, не связанных с осуществлением ими своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, на их багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые ими средства связи, а также на принадлежащие им документы.

5. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.";

б) статью 20 проекта новой редакции закона изложить в следующей редакции:

"Статья 20. Порядок получения согласия на лишение члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы неприкосновенности и информирование палат о возбуждении уголовного дела или привлечении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке

1. Вопрос о лишении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Для получения согласия на привлечение члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, связанных с осуществлением ими своих полномочий, а также на их арест, обыск и задержание, кроме случаев задержания на месте преступления, Генеральный прокурор Российской Федерации вносит представление в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Генеральный прокурор Российской Федерации также вносит представление в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации для получения согласия на передачу дела в суд в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 18 настоящего Федерального закона.

4. Совет Федерации, Государственная Дума рассматривают представление Генерального прокурора Российской Федерации в порядке, установленном регламентом соответствующей палаты, принимают по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем Генерального прокурора Российской Федерации. Решением соответствующей палаты от Генерального прокурора Российской Федерации могут быть истребованы дополнительные материалы. При рассмотрении вопроса в соответствующей палате вправе участвовать член Совета Федерации или депутат Государственной Думы, в отношении которого внесено представление.

5. О возбуждении дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, о его прекращении либо о вступившем в законную силу приговоре или решении суда в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщает соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации.".

Предлагается исключить из текста проекта новой редакции закона отсылочную норму, содержащуюся в его пункте 2 статьи 2, согласно которой член Совета Федерации и депутат Государственной Думы по обеспечению финансовыми, медицинскими и социально-бытовыми условиями парламентской деятельности приравниваются к лицам, замещающим государственные должности категории "А", предусмотренные Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Помимо неудачной редакции данной нормы, из которой следует, что существуют медицинские и социально-бытовые условия, в которых члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы осуществляют свою парламентскую деятельность, следует отметить ее юридическую избыточность, поскольку вопросы обеспечения материально-финансовых условий для осуществления членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы своих полномочий, а также вопросы их медицинского и бытового обеспечения регламентируются более детально статьями 26 и 28 проекта новой редакции закона.

Пунктами 4 и 5 статьи 26 проекта новой редакции закона предусмотрено, что депутату Государственной Думы и Председателю Государственной Думы устанавливается ежемесячный оклад и надбавки к нему в размере должностного оклада и надбавок к нему соответственно федерального министра и Председателя Правительства Российской Федерации.

При этом не учитывается, что Указом Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. N 309 "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации" для лиц, замещающих предусмотренные этим Указом государственные должности Российской Федерации, введено единое денежное вознаграждение. Это означает, что размер должностного оклада федерального министра не установлен и выплата надбавок или каких-либо иных выплат, помимо денежного вознаграждения, ему не предусмотрена.

Кроме того, следует отметить, что единого размера денежного вознаграждения федерального министра также не установлено, поскольку федеральные министры, которым присвоено воинское или специальное звание, получают денежное вознаграждение в иных размерах, нежели те министры, которым указанные звания не присвоены.

Требует уточнения и вопрос о финансовом обеспечении члена Совета Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 26 проекта новой редакции закона ему возмещаются расходы, связанные с осуществлением полномочий, в размере, не превышающем ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы. При этом не ясно, какие конкретно расходы имеются в виду.

Представляется, что условия материально-финансового обеспечения, медицинского и социально-бытового обслуживания членов Совета Федерации должны быть прямо установлены законом. При этом следует учитывать, что указанные условия для членов Совета Федерации, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, не могут быть такими же, как у депутатов Государственной Думы, работающих на профессиональной постоянной основе.

Члену Совета Федерации, полномочия которого производны от полномочий главы законодательного (представительного) органа государственной власти или главы исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, избираемого населением этого субъекта Российской Федерации, не могут быть установлены гарантии трудовых прав, как это предусмотрено пунктом 1 статьи 24 проекта новой редакции закона.

Проект новой редакции закона содержит единый подход к вопросу пенсионного обеспечения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Между тем, предоставление членам Совета Федерации каких-либо пенсионных прав на основании их членства в Совете Федерации представляется неверным, противоречащим их статусу лиц, осуществляющих свои полномочия в Совете Федерации на непостоянной основе.

Кроме того, следует принять во внимание, что руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся к лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской федерации (за исключением Председателя Совета Федерации), размер и виды денежного содержания которых определяются законами соответствующего субъекта Российской Федерации. Поэтому не случайно Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" рекомендовано субъектам Российской Федерации установить за счет собственных средств соответствующие социальные гарантии, учитывая при этом положения этого Указа.

На основании изложенного предлагается пункт 2 статьи 28 проекта новой редакции закона сформулировать применительно только к депутатам Государственной Думы. Пункт 3 этой статьи, как необоснованный, следует исключить. Пункт 4 также исключить, поскольку порядок пенсионного обеспечения депутатов Государственной Думы в случае роспуска палаты предусмотрен статьей 25 проекта новой редакции закона.

В пункте 3 статьи 25 и пункте 5 статьи 28 проекта новой редакции закона слова "федерального бюджета" предлагается заменить словами "Пенсионного фонда".

Неприемлемыми являются условия приобретения депутатом Государственной Думы в собственность жилья, предусмотренные пунктом 4 статьи 33 проекта новой редакции закона, поскольку депутат имеет право на обеспечение служебным жилым помещением или гостиницей на период осуществления своих полномочий, а также на возмещение расходов по найму жилого помещения, если служебная жилая площадь или гостиница ему не были предоставлены, но не на денежную компенсацию. В связи с этим данную норму следует исключить.

Относительно вопроса о приобретении депутатом Государственной Думы в собственность служебной жилой площади на условиях, установленных пунктом 5 статьи 33 проекта новой редакции закона, следует заметить, что занимаемые депутатами Государственной Думы служебные жилые помещения, относящиеся к федеральной собственности, могут быть проданы по решению Правительства Российской Федерации, осуществляющего управление этой собственностью в соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации, или по решению уполномоченного им органа. Установление особого порядка возмездной приватизации служебных жилых помещений депутатами Государственной Думы будет означать не только вмешательство в компетенцию Правительства Российской Федерации по управлению федеральной собственностью, но и нарушение статьи 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав граждан, в том числе независимо от должностного положения. Кроме того, если значительная часть служебной жилой площади будет продана, то возникнут препятствия для реализации депутатами Государственной Думы последующих созывов их права на обеспечение служебными жилыми помещениями.

Статус члена Совета Федерации претерпел существенные изменения по сравнению со статусом депутата Совета Федерации. Вместе с тем не все положения проекта новой редакции закона учитывают эти изменения. Так, в соответствии со статьей 8 проекта новой редакции закон, регулирующей взаимоотношения депутата Государственной Думы с избирателями, глава исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает условия осуществления депутатом Государственной Думы своих полномочий на территории данного субъекта Российской Федерации и несет персональную ответственность за создание этих условий не только для депутата Государственной Думы, но и для его помощника.

Таким образом, в указанных случаях статус депутата Государственной Думы превалирует над статусом члена Совета Федерации. Вместе с тем различия в правовом положении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы этого не предполагают.

Представляется, что депутату Государственной Думы в его избирательном округе или в субъекте Российской Федерации условия осуществления его депутатских полномочий должны обеспечиваться должностными лицами, уполномоченными на то территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Что касается обеспечения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации консультациями специалистов по вопросам, связанным с осуществлением ими своих полномочий, то эта обязанность должна быть возложена на аппараты палат Федерального Собрания, а также на помощников депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, число которых в соответствии с проектом новой редакции закона существенно возрастает, но не на должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и комиссий по проведению референдумов, общественных объединений и организаций, как это предусмотрено пунктом 2 статьи 16 проекта новой редакции закона.

Вызывает возражение положение пункта 7 статьи 37 проекта новой редакции закона, в соответствии с которым помощник члена Совета Федерации и помощник депутата Государственной Думы, работающие на постоянной основе, пользуются правами и льготами, установленными для государственных служащих категории "Б". Права помощника, условия деятельности, а также условия и порядок оплаты его труда уже предусмотрены статьями 36, 38 и 39 проекта новой редакции закона. Распространение на помощников в полном объеме прав и гарантий, установленных для государственных служащих, представляется необоснованным, поскольку эти права и гарантии самым тесным образом связаны с возложенными на них обязанностями, установленной ответственностью и налагаемыми ограничениями. Учитывая, что правовое положение помощников существенно отличается от правового положения государственных служащих, предоставление обеим категориям лиц равных прав и гарантий является неправомерным, в связи с чем данную норму предлагается исключить.

На основании изложенного представляется, что предложенная новая редакция федерального закона требует существенной доработки с учетом высказанных замечаний. Кроме того, следует отметить, что при внесении данного законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, нарушена часть 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.