ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ ГД НА ПРОЕКТЫ ЗАКОНОВ

Письмо Правового управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания РФ от 5 декабря 1997 г. N 2.2-15/2515

Направляем заключение по проектам федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях", "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации", "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", подготовленным к I чтению.

Приложение: на 11 листах.

Начальник Управления

В.Б.Исаков

    Заключение по проекту федерального закона "О внесении изменений 

               в Семейный кодекс РФ"                                

    Заключение на проект федерального закона "О внесении изменений в

               Гражданский процессуальный кодекс РСФСР"             

    Заключение по проекту федерального закона "О внесении изменений 

               в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"  

    Заключение по проекту федерального закона "О внесении изменений 

               в Уголовный кодекс Российской Федерации"             

    Замечания  к проекту федерального закона "О внесении изменения в

               Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации"        

Заключение
по проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнении
в Семейный кодекс Российской Федерации", подготовленному к I чтению

В законопроекте предусматривается усиление государственного контроля за усыновлением и воспитанием усыновленных детей. Однако предлагаемые меры могут привести к ограничению конституционных прав и свобод граждан.

Так, пункт 3 статьи 122 Семейного кодекса Российской Федерации дополняется новым абзацем (см. пункт 2 статьи 1 проекта), согласно которому сведения о детях, оставшихся без попечения родителей и состоящих на централизованном учете, могут получить только граждане, документально подтверждавшие "их возможность быть усыновителем, опекунами (попечителями), приемными родителями".

Указанное положение следует уточнить, имея в виду, что в соответствии со статьей 29 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно искать и получать любую информацию, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Кроме того, неясна сама запись о возможности гражданина быть усыновителем, опекуном (попечителем), приемным родителем. Непонятно, как это документально должно быть подтверждено (например, представить справку о том, что гражданин является дееспособным и т.п.).

Статья 165 Семейного кодекса дополняется новым пунктом 3 (см. пункт 10 статьи 1 проекта), где предусматривается установление контроля за условиями жизни и воспитания детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства, со стороны консульских учреждений Российской Федерации. Порядок осуществления указанного контроля должен определяться Правительством Российской Федерации.

Между тем, вопрос о деятельности консульских учреждений на территории других государств, связанный с контролем за условиями жизни и воспитания детей, урегулирован Венской конвенцией о консульских сношениях от 24 апреля 1963 года. В частности, Конвенцией предусмотрена консульская функция по охране интересов несовершеннолетних детей, которые являются гражданами представляемого государства. Однако это должно осуществляться в рамках, установленных законами и правилами государства пребывания (см. статью 5 Конвенции). Кроме того, полагаем, что данный вопрос может быть урегулирован конкретным международным договором Российской Федерации.

Предлагаемую редакцию статьи 123.1 Семейного кодекса Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 проекта), статьи 124 (пункт 5 статьи 1 проекта) и статью 2 законопроекта необходимо согласовать с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, имея в виду, что Российская Федерация заключает с другими государствами международные договоры.

Из пункта 1 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации исключается абзац 3 (см. пункт 1 статьи 1 проекта), который не допускает деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. В то же время, Кодекс дополняется новой статьей 123.1 о недопустимости посреднической деятельности по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Поэтому из статьи 121, 123.1 и других статей Кодекса непонятно, какие конкретно органы (лица) могут осуществлять деятельность по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей.

Из пункта 3 статьи 1 проекта неясно, какой смысл придается словам "на безвозмездной основе", которыми дополняется абзац 1 пункта 1 статьи 123 Кодекса. Если речь идет о том, что дети не должны быть объектом купли-продажи, то эта запись нуждается в конкретизации.

Другие замечания по проекту даны в рабочем порядке.

Текст законопроекта нуждается в юридико-технической и редакционно-технической доработке.

Начальник Отдела правовой

экспертизы законопроектов по

социальному законодательству

Е.В.Трушин

Заключение
на проект федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР"
(I чтение)

Вопросы установления усыновления детей достаточно урегулированы положениями главы 29.1 ГПК РСФСР (см. статьи 263.1, 263.2, 263.3, 263.4), которые распространяются на граждан Российской Федерации, а также на иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку последние имеют право обращаться в суды и пользоваться процессуальными правами наравне в российскими гражданами (см. статьи 433, 434 ГПК РСФСР).

По статьям проекта имеются следующие замечания.

1. В отношении положения, предусмотренного статьей 1 проекта обращаем внимание на то, что в соответствии со статьей 263.1 ГПК РСФСР заявление об установлении усыновления ребенка подается лицами (лицом) (т.е. гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства) в суд по месту жительства (нахождения) усыновляемого ребенка.

2. В статье 2 проекта следует учесть, что пункт 7) статьи 263.2 ГПК РСФСР не разделен на части.

Кроме того, не ясно, с какой целью предлагается "цифры 1, 2, 4, 5 и 6" заменить цифрами "1-6": избежать перечисление цифр (пунктов) либо распространить положение пункта 3) части второй статьи 263.2 ГПК РСФСР на иностранных граждан и лиц без гражданства?

3. Пункт 7 части второй статьи 263.3 дополнить словами: "а также содержащий сведения о предпринятых мерах по устройству ребенка в семью граждан Российской Федерации на территории Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 122 Семейного кодекса Российской Федерации.

4. Статья 4 проекта предусматривает дополнение части второй статьи 263.4 следующим предложением: "При усыновлении ребенка иностранными гражданами или лицами без гражданства участие в деле об установлении усыновления его близких родственников является обязательным".

В связи с этим обращаем внимание на то, что положение части второй статьи 263.4 ГПК РСФСР наделяет суд правом в необходимых случаях привлечь к участию в деле родителей (родителя) и родственников ребенка (предполагается, что у ребенка имеются в живых хотя бы один из родителей или родственников) и вполне может охватывать случаи установления усыновления детей иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Начальник Отдела правовой экспертизы

законопроектов по гражданскому

законодательству и природопользованию

Т.А.Пулова

Заключение
по проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"

В Отделе правовой экспертизы законопроектов по государственному управлению и административному законодательству рассмотрен внесенный депутатами Государственной Думы - членами Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи и предлагаемый для рассмотрения Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях".

Законопроект содержит предложения о внесении в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях изменений, направленных на усиление административной ответственности должностных лиц за нарушение установленного законодательством порядка усыновления, а также на пресечение незаконной посреднической деятельности в данной области. Стремление упорядочить имеющиеся правовые нормы, регламентирующие административную ответственность в отношении лиц, нарушающих установленный порядок усыновления, следует признать вполне обоснованным, поскольку нормы, действующие в данной области в настоящее время позволяют отдельным категориям должностных и иных лиц, участвующих в процессе усыновления, избежать ответственности за нарушения, ущемляющие интересы ребенка.

В то же время, при обсуждения проекта полагаем необходимым учесть следующее.

1. Пунктом 1 статьи 1 проекта предлагается новая редакция статьи 193.1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, дополненная указанием на должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющего централизованный учет детей, оставшихся без попечения родителей, в качестве субъекта ответственности по данному административному правонарушению. В принципе не возражая против распространения действия данной нормы на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, полагаем, что предлагаемая норма не отвечает требованиям точности и определенности, соблюдение которых необходимо для правоохранительной нормы.

В целях точного и единообразного применения мер административного воздействия предлагаемый в данной статье состав административного правонарушения нуждается в уточнении и конкретизации. Следует обратить внимание на неясность фактического состава деяния, заключающегося в нарушении порядка либо сроков предоставления сведений. Устанавливая ответственность за нарушение порядка либо сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в попечении родителей норма не уточняет какой порядок и какие сроки в данном случае имеются в виду, какой субъект права является адресатом соответствующих сведений и так далее.

Поскольку под "порядком" понимается определенным образом установленная процедура разрешения соответствующего вопроса, по существу любое отклонение от указанной процедуры может быть квалифицировано в качестве административного правонарушения и преследоваться в административном порядке. Такой подход не соответствует основным принципам правовой ответственности, заключающимся в применении мер административной юрисдикции лишь в случаях совершения деяний наносящих вред, охраняемым общественным отношениям, либо создающим угрозу причинения такого вреда.

2. Согласно пункту 2 статьи 1 проекта действующая статья 193.2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях к видам деятельности, преследуемым в административном порядке предлагается отнести посредническую деятельность по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Однако закон не уточняет, что в данном случае понимается под посреднической деятельностью. Тем самым любая деятельность негосударственных структур в данной области может быть квалифицирована как посредническая и подвергаться преследованию в административном порядке. Такой подход, по существу, вступает в противоречие с предложениями, содержащимися в пункте 1 статьи 1 проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации", согласно которому из Семейного кодекса Российской Федерации предлагается исключить запрет на деятельность по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц.

Санкция новой редакции данной статьи предусматривает возможность наложение штрафа в размере до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Следует отметить, что данная норма не соответствует общим требованиям к размеру административного взыскания в виде штрафа, установленного в статье 27 Кодекса. Согласно указанной статье штраф, налагаемый за административные правонарушения, устанавливается в пределах от одной десятой до ста минимальных размеров оплаты труда. Превышение указанного размера штрафных санкций допускается лишь в исключительных случаях, обусловленных особой необходимостью усиления административной ответственности, в связи с выполнением обязательств, вытекающих из международных договоров.

3. При доработке настоящего законопроекта следует иметь в виду, что реализация статей 193.1 и 193.2 по Кодексу РСФСР об административных правонарушениях в настоящее время не обеспечена соответствующими процедурно-правовыми механизмами. В частности, действующая редакция Кодекса не определяет государственные органы уполномоченные рассматривать дела о соответствующих административных правонарушениях. В связи с чем конкретно-практическое привлечение к ответственности лиц, виновных в совершении предусмотренных правонарушений не представляется возможным.

В этой связи, в целях обеспечения точной реализации административной ответственности, данным законодательным актом следует установить органы наделенный полномочиями по рассмотрению правонарушений, предусмотренных указанными статьями.

4. Проект требует редакционной и юридико-технической доработки.

В то же время, при рассмотрении проектов законодательных актов о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушений следует иметь в виду, что 20 июня 1997 года Государственной Думой в первом чтении принят Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в рамках подготовки которого и целесообразно рассмотреть указанные вопросы.

Начальник Отдела правовой экспертизы

законопроектов по государственному управлению

и административному законодательству

В.М.Чепанов

Заключение
по проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Уголовный кодекс Российской Федерации"

По проекту указанного законопроекта имеются следующие замечания и предложения.

1. В соответствии с постановлением Государственной Думы от 18 октября 1996 года N 692-II ГД по данному законопроекту необходимо заключение Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.

2. Необходимость принятия данного законопроекта вызывает серьезные сомнения. Так, пункт 1 статьи 1 предусматривает исключение из санкции части первой (а не из пункта 1, как сказано в проекте) статьи 152 УК РФ таких наказаний как обязательные работы и исправительные работы и сохранение в санкции этой части статьи 152 УК РФ только двух видов уголовных наказаний - ограничения свободы и лишения свободы.

Если учесть, что наказание в виде ограничения свободы в настоящее время не применяется ввиду отсутствия необходимых условий для его исполнения и по всей видимости реально оно будет назначаться только с 1 января 2001 года, то в случае принятия предлагаемых изменений лицам, признаваемым виновными по части 1 статьи 152 УК РСФСР, может быть назначено только лишение свободы. Это чрезмерно сужает возможности для дифференциации ответственности за указанное преступление и индивидуализации наказания за него.

Аналогичные возражения вызывает и предлагаемое пунктом 2 статьи 1 проекта исключение из санкции статьи 154 УК РФ наказания в виде штрафа. Здесь также необходимо иметь в виду, что предусмотренное санкцией этой статьи наказание в виде ареста реально начнет применяться не ранее января 2001 года и единственным видом наказания за указанное преступление на период до 2001 года останутся исправительные работы. Такое сужение возможностей для индивидуализации наказания лицам, признанным виновными по статье 154 УК РСФСР, также представляется неоправданным.

Что же касается дополнения диспозиции статьи 154 УК РФ словами "в том числе незаконная посредническая деятельность", то эта формулировка выделяет только одну из форм незаконных действий по усыновлению (удочерению), ответственность за которые установлена статьей 154 УК РФ и по существу не вносит ничего нового по сравнению с тем, что сейчас уже заложено в диспозиции статьи 154 УК РФ.

3. В случае, если Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи убежден в необходимости принятия данного законопроекта, весьма желателен более точный юридико-технический подход к формулированию предлагаемых изменений.

3.1. В частности, название законопроекта, учитывая, что речь идет об изменениях и дополнениях только двух статей УК РФ, желательно конкретизировать, с тем чтобы отличать данный законопроект от множества других проектов, посвященных изменениям и дополнениям в УК РФ и находящихся на различных стадиях рассмотрения в Государственной Думе (предлагаемый вариант - "О внесении изменений и дополнений в статьи 152 и 154 Уголовного кодекса Российской Федерации").

3.2. В пункте 1 статьи 1 проекта нет никакой необходимости воспроизводить диспозицию части первой статьи 152 УК РФ - никаких изменений или дополнений в нее не вносится. Достаточно сформулировать изменения, вносимые в санкцию этой части статьи 152, изложив это предложение в следующей примерной редакции:

"1. В абзаце 2 части первой статьи 152 исключить слова "обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо".

3.3. Примерно также целесообразно изложить изменение в санкции статьи 154 УК РФ, касающееся исключения наказания в виде штрафа.

В целом изменения, касающиеся статьи 154 УК РФ можно было бы изложить следующим образом:

"2. В статье 154:

абзац первый после слов "незаконные действия" дополнить словами ", в том числе незаконная посредническая деятельность,";

в абзаце втором исключить слова "штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца,".

Начальник Отдела правовой

экспертизы законопроектов по

уголовному законодательству

и судебно-правовой реформе

Ю.Касаткин

Замечания
к проекту федерального закона "О внесении изменения в Закон
Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации"

1. Порядок установления условий усыновления детей гражданами иного государства должен соответствовать принципу, закрепленному в статье 25 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в отношении следования гражданства детей гражданству их родителей, а также положению статьи 21 Международной конвенции о правах ребенка от 20 марта 1989 года (участником которой является и Россия), устанавливающему для государств, разрешающих существование института усыновления, обязанность признавать возможность усыновления в другой стране в качестве альтернативного способа ухода за ребенком (пункт "в" статьи 21) и обеспечивать, чтобы в случае усыновления ребенка в другой стране применялись такие же гарантии и нормы, которые применяются в отношении усыновления внутри страны (пункт "с" той же статьи).

Начальник Отдела правовой экспертизы

законопроектов по конституционному

законодательству и правам человека

Р.К.Надеев