Пояснительная записка к проекту Бюджетного Кодекса РФ (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Бюджетного Кодекса РФ

Одной из причин бюджетного кризиса сегодняшней России является отсутствие кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения. Принятые в 1991 году Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" и в 1993 году Закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" значительно устарели и не соответствуют действующей Конституции РФ. Процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета регулируется специальными законами "О порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона" на каждый год. Кроме того, практика выявила целый ряд крупных концептуальных недостатков самого способа правового регулирования.

Во-первых, указанные законы были приняты именно в качестве основ, то есть закрепили наиболее существенные, основные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса в РФ. Такие законы, обычно, дополняются и развиваются в специальных законах либо подзаконных актах. Однако, такой процесс правового развития не состоялся, и в результате многие нормы законов не могут применяться в силу изменившихся обстоятельств, либо нуждаются в толковании.

Во-вторых, правовое регулирование указанных законов оказалось неравномерным. Так, практически полностью отсутствуют нормы регламентирующие процесс исполнения федерального бюджета, контроля за исполнением бюджета, отношения бюджета с негосударственными предприятиями. Сама концепция казначейского исполнения бюджетов не имеет на сегодняшний день законодательного закрепления.

В-третьих, ежегодно меняющиеся принципы организации взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации при составлении и утверждении федерального бюджета указывают на необходимость закрепления основных начал во взаимоотношениях бюджетов бюджетной системы РФ в постоянно действующем акте.

В-четвертых, чрезвычайно остро стоит проблема ответственности участников бюджетного процесса за неполное финансирование, несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, отказ от введения секвестра и другие бюджетные правонарушения. Нормы, регулирующие применение ответственности либо вовсе отсутствуют, либо содержатся в подзаконных актах. Полномочия органов, участвующих в бюджетном процессе, и процедуры по применению мер ответственности не имеют четкой регламентации.

Отсутствие законодательного регулирования бюджетных правоотношений и механизмов ответственности за нарушение бюджетного законодательства порождает целый ряд негативных социально-экономических последствий. Среди них наиболее сильное отрицательное влияние оказывают:

- хроническое неисполнение закона о бюджете, произвольное финансирование отдельных видов расходов и предметных статей, хроническое недофинансирование и задержки финансирования;

- нецелевое использование бюджетных средств и финансирование расходов, не предусмотренных законом о бюджете;

- финансирование бюджетных расходов платежными средствами различной степени ликвидности, что приводит к недофинансированию отдельных получателей бюджетных средств;

- отсутствие правовой и имущественной защиты бюджетополучателя в случае нанесения ему ущерба вследствие недофинансирования либо задержки финансирования;

- безвозмездное использование бюджетных средств негосударственными предприятиями вследствие отсутствия правовой регламентации предоставления бюджетных средств негосударственным предприятиям;

- неполное отражение доходов, получаемых бюджетными учреждениями, органами государственной власти, государственными (казенными) предприятиями от использования государственной собственности в бюджете, что создает систему бесконтрольности в использовании государственных денежных средств и государственного имущества.

Проект Бюджетного Кодекса РФ представляет собой кодифицированный акт, основной целью которого является комплексное регулирование бюджетных правоотношений и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения.

Концепция правового регулирования бюджетных правоотношений предусматривает следующие основные моменты:

1. Последовательно реализуется концепция казначейской системы исполнения бюджета с зачислением всех доходов на единый счет Казначейства Российской Федерации и финансирования всех расходов с единого счета казначейства, при этом предполагается, что Казначейство осуществляет ведение лицевых счетов бюджетных организаций. В казначейской системе исполнения бюджета осуществляется предшествующий и текущий контроль за исполнением бюджета, при котором расходование средств бюджета проверяется представителями Казначейства на соответствие закону о бюджете и росписи бюджетных расходов.

2. Регламентируется вся цепочка прохождения бюджетных средств и документы, это прохождение обеспечивающие: утвержденный бюджет - роспись бюджетных расходов - бюджетные ассигнования - уведомления о бюджетных ассигнованиях - лимит по обязательствам бюджета - уведомление о лимитах обязательства бюджета - подтверждение и выверка бюджетных обязательств - расходы и платежи по реализованным бюджетным обязательствам. Документы на каждой стадии подлежат контролю Счетной Палаты и представительных органов власти. Таким образом, исключается возможность подмены фактического финансирования исходя из внутренних документов, не соответствующих утвержденному бюджету.

3. Лимиты по обязательствам бюджета подлежат безусловному исполнению в течении финансового года, если не был введен режим сокращения расходов.

4. Сокращение расходов утвержденного бюджета может быть осуществлено по решению исполнительного органа не более чем на 10% от утвержденного бюджета пропорционально по всем статьям и разделам функциональной и ведомственной классификации.

5. 3аконодательно регламентировано распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, определены полномочия органов власти разного уровня по регулированию доходов, расходов и дефицита соответствующих бюджетов.

6. Определены принципы, формы и порядок регулирования межбюджетных отношений; процедуры передачи расходов и доходов с одного уровня бюджета другому, порядок предоставления финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, права федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи.

7. Проработана система управления государственным долгом, государственными заимствованиями и управления задолженностью иностранных государств Российской Федерации. Определены возможные источники финансирования и предельные размеры дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, бюджета муниципального образования, условия эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг.

8. Законодательно закрепляется правовый статус государственных целевых фондов как элементов бюджетной системы.

9. В Бюджетном Кодексе определяются условия предоставлений государственных гарантий для обеспечения обязательств юридических лиц перед третьими лицами, а также порядок отражения предоставленных гарантий в структуре государственного долга и расходах бюджета.

10. Бюджетный кодекс РФ предусматривает два способа бюджетного финансирования: безвозвратный и возвратный. Первый применяется к бюджетным учреждениям и государственным органам (органам местного самоуправления) и опирается на единую смету, охватывающую все получаемые доходы и производимые расходы. Второй способ применяется к иным (не бюджетным учреждениям и органам) юридическим лицам. В основе его лежит бюджетная ссуда (кредит), возмездная или безвозмездная, но возвратная. Налоговые кредиты, отсрочки по уплате налогов могут быть предоставлены только в виде бюджетной ссуды (кредита). При предоставлении бюджетного кредита должен заключаться договор, предусматривающий обеспечение возврата бюджетного кредита.

11. Бюджетный Кодекс также регламентирует предоставление бюджетных инвестиции негосударственным предприятиям. Средства, вложенные в юридические лица, не относящиеся к государственным (муниципальным) предприятиям, возвращаются в виде права государственной (муниципальной) собственности в уставном капитале таких юридических лиц, возникающей при получении бюджетных инвестиций. Регламентация предоставления бюджетных ссуд, государственных гарантий и предоставление их только под определенное обеспечение, а также оформление права государственной собственности на инвестиции за счет средств бюджета в капитал негосударственных предприятий ставит барьер на пути безвозмездной перекачки бюджетных средств в негосударственные коммерческие структуры.

12. Упорядочиваются вопросы предоставления средств бюджета на реализацию государственных (муниципальных) заказов и заключения государственных договоров (контрактов). Обязательными условиями их получения является проведение открытых конкурсов и заключение договора в соответствии с требованиями бюджетного законодательства. Для всех бюджетных организаций и государственных заказчиков вводится обязательность ведения протоколов закупок. Предусмотренный механизм обеспечивает осуществление контроля не только за целевым использованием бюджетных средств, но и за эффективностью размещаемых заказов и осуществляемых закупок, в том числе и ценовой контроль.

13. Определяются участники бюджетных правоотношений (финансовые органы, Банк России, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетополучатели), устанавливаются их права и обязанности. Установление правового статуса каждого участника бюджетных правоотношений является основой для обеспечения своевременного и в полном объеме прохождения бюджетных средств из бюджета до бюджетополучателей и осуществления контроля за исполнением бюджета как специальными органами, так и самими бюджетополучателями.

12. Бюджетный кодекс регламентирует порядок определения и заключение соглашений с банками, получающих право на проведение отдельных операций со средствами бюджета. Выбор уполномоченных банков может быть осуществлен на основе публичного конкурса.

14. Существенному правовому регулированию подвергнут финансовый контроль, который может осуществляться в форме парламентского либо административного контроля. Определен объем контрольных полномочий, соответствующий каждой форме. В качестве обязательных условий при рассмотрении отчета об исполнении предусмотрено проведение внутреннего и внешнего аудита бюджета. Определены правовые последствия отклонения отчета об исполнении бюджета.

15. Бюджетный кодекс предусматривает систему административной и имущественной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Разрешения споров и наложения мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства преимущественно возлагается на Арбитражный суд. Регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства складывается из:

- определение органов, применяющих меры ответственности к нарушителям бюджетного законодательства - органов Казначейства РФ, Арбитражный суд Российской Федерации, Счетная Палата;

- установление перечня и видов бюджетных правонарушений;

- установление системы санкций и мер воздействия на правонарушителей,

- определение процедуры наложения мер ответственности.

Концепция правового регулирования, заложенная в проекте БК РФ предусматривает внесение изменений в некоторые действующие нормативные акты, а также согласований с рядом законопроектов. Необходимо внесение изменений:

- в Уголовный Кодекс РФ в части ответственности руководителей финансовых органов, органов Казначейства РФ, главных распорядителей (распорядителей) кредитов, бюджетополучателей за неисполнение закона о бюджете, хищение бюджетных средств с использованием служебного положения, иное причинение вреда государственной (муниципальной) казне, иные нарушения бюджетного законодательства, а также неисполнение предписаний Счетной Палаты.

- в Кодекс об административных правонарушениях РФ в части ответственности руководителей органов и организаций за нарушение бюджетного законодательства,

- в Федеральный закон "О счетной палате РФ" в части дополнения полномочий по осуществлению контроля.

- в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" в части предоставления права органам Казначейства РФ получать сведения по операциям участников бюджетного процесса и другие законопроекты.

Кроме того, проект Бюджетного Кодекса Российской Федерации РФ необходимо согласовать с законопроектами "О правительстве Российской Федерации", "О структуре органов государственной власти", "Налоговый кодекс", "О государственном унитарном предприятии" и "Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации".

Сроки и порядок вступления в силу Бюджетного Кодекса определяется федеральным законом "О порядке введения в действие Бюджетного Кодекса Российской Федерации".

Бюджетный кодекс был первоначально рассмотрен Государственной Думой 18 апреля 1997 года и отклонен с решением о создании рабочей группы по разработке проекта Бюджетного кодекса, состоящей из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей Правительства и Государственной Думы.

Основные концептуальные изменения заключаются в отказе от разделения Министерства финансов и Казначейства Российской Федерации, изменение механизма секвестра(сокращения) расходов бюджета в случае недосбора доходов, более детальной и полной регламентации механизма исполнения бюджета, детализации особенностей построения доходов, расходов и дефицита бюджета на всех уровнях бюджетной системы, корректировке ряда понятий, терминов, дополнений, касающихся принципов бюджетной системы и бюджетного устройства.

В Бюджетном Кодексе в главе V содержатся нормы административной ответственности руководителей и должностных лиц за бюджетные правонарушения. Данные нормы по согласованию с Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе при подготовке ко второму чтению могли бы быть изъяты из Бюджетного Кодекса и перенесены в Кодекс об административных правонарушениях.

При доработке ко второму чтению предполагается уточнить отдельные понятия в частности, понятие росписи бюджетных расходов и бюджетополучателя, механизм закрытия бюджета, вопросы, связанные с перспективным бюджетным планированием, рассмотрением и утверждением федеральных целевых программ, осуществлять детализацию с учетом мнения субъектов Российской Федерации и местных органов власти вопросов межбюджетных отношений.

При подготовке ко второму чтению члены рабочей группы пришли к соглашению:

уточнить с учетом хода рассмотрения и утверждения Налогового кодекса нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты разного уровня;

уточнить перечень государственных целевых фондов;

уточнить формы и размеры компенсаций и недофинансирования лимитов по обязательствам бюджета.

Бюджетный кодекс разработан рабочей группой, состоящей из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей Правительства.

от Правительства Российской Федерации

от Государственной Думы: