Заключение на проект федерального закона "О борьбе с терроризмом" (не действует)

Заключение
Правового управления Аппарата Госдумы
от 11 февраля 1998 г. N 22-15/1833
"По проекту федерального закона "О борьбе с терроризмом" и проекту
постановления Государственной Думы о его принятии во
втором чтении

Изучив по поручению Комитета Государственной Думы по безопасности от 29 января 1998 года проект федерального закона "О борьбе с терроризмом" и проект постановления Государственной Думы о его принятии во втором чтении. Правовое управление Аппарата Государственной Думы считает необходимым отметить следующее.

Соответствие законопроекта
Конституции Российской Федерации, федеральным
конституционным законам, федеральным законам
и основным отраслевым законодательным актам

1. Ряд положений представленного на экспертизу законопроекта не соответствует Конституции Российской Федерации, а также отдельным федеральным законам и отраслевым законодательным актам:

1) конституционные несоответствия

а) абзац пятый статьи 3 законопроекта (в тексте статьи пронумерован как пункт "2"), в котором "разработка и распространение террористических доктрин, теории и идеологии терроризма" отождествляется с "террористической деятельностью", влекущей уголовную ответственность (статья 24 законопроекта), противоречит положениям статей 28, 29 и 44 Конституции Российской Федерации, закрепляющим гарантированное право каждого на свободу убеждений, мысли и слова, свободу получения, производства и распространения информации, а также на свободу литературного, художественного и научного творчества; к тому же следует учесть, что сущность и правовое значение таких терминов, как "террористическая доктрина", "теория и идеология терроризма" в законопроекте совершенно не раскрываются,

б) часть шестая статьи 6 и часть первая статьи 10 законопроекта, которыми предполагается создание Федеральной межведомственной антитеррористической комиссии, возглавляемой заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, а также ее Оперативного штаба, возглавляемого руководителем Департамента по борьбе с терроризмом Федеральной службы безопасности Российской Федерации, вступают в противоречие со статьями 10,11,110 и 114 Конституции Российской Федерации относящими решение подобных вопросов к компетенции Правительства Российской Федерации: кроме того следует учесть, что Межведомственная антитеррористическая комиссия Российской Федерации от 16 января 1997 года N 45;

в) части вторая и третья статьи 10 законопроекта, определяющие правовой статус межведомственных антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, региональных межведомственных антитеррористических комиссий и их оперативных штабов, не согласуются с пунктом "м" статьи 71 статьей 77 Конституции Российской Федерации, относящими вопросы безопасности к ведению Российской Федерации, а определение системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации - к самостоятельному ведению самих субъектов федерации;

г) часть первая статьи 17 и часть вторая статьи 18 законопроекта не соответствует статье 73 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право субъектов Российской Федерации самостоятельно составлять и утверждать свои бюджеты;

д) наряду с изложенным, не выполнено требование части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации об обязательности заключения Правительства Российской Федерации по данному законопроекту, предусматривающему расходы, покрываемые за счет федерального бюджета;

2) несоответствия федеральному
законодательству

е) из текста подготовленного законопроекта не усматривается четко выделенный собственный предмет законодательного регулирования, поскольку приведенные в нем в весьма общей форме принципы, цели, функции, организационные формы и методы антитеррористической деятельности в полной мере относятся к организации борьбы как с любыми другими видами преступлений, так и с преступностью в целом;

ж) значительная часть положений законопроекта вторгается в сферу правового регулирования Гражданского кодекса Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих", Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". Закона РСФСР "О милиции", Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и ряда других федеральных законов; при этом изложенная в законопроекте регламентация отдельных вопросов существенно и не всегда обоснованно отличается от их правового решения в перечисленных законодательных актах; многие нормы и формулировки проекта федерального закона юридически ошибочны, декларативны и неконкретны, что вряд ли будет способствовать достижению целей антитеррористической деятельности, определенных в статье 5 законопроекта (конкретные замечания по указанным вопросам изложены в самостоятельном разделе настоящего заключения "Постатейные замечания").

Внутренняя логика законопроекта, противоречия
между его главами, статьями, частями и пунктами

2. Глава первая проекта федерального закона не содержит самостоятельной статьи, посвященной изложению целей этого законопроекта, хотя в абзаце первом статьи 3 законопроекта говорится о "целях настоящего закона"; преамбула законопроекта с учетом ее редакции этот пробел в полной мере не восполняет.

3. Изложенные в статьях 17, 18, и 20 законопроекта вопросы возмещения вреда, причиненного в результате совершения терроризма, логичнее было бы регламентировать в рамках одной, специально посвященной им главе законопроекта. При этом следует иметь в виду следующие обстоятельства:

- проблемы возмещения вреда потерпевшим от терроризма и финансирования их социальной реабилитации должны решаться в процессе рассмотрения проекта федерального бюджета на соответствующий год;

- противореча Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 17 и часть вторая статьи 18 законопроекта в то же время не соответствуют статье 4 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", поскольку затрагивают полномочия субъектов Российской Федерации самостоятельно составлять и утверждать свои бюджеты, в том числе определять расходование собственных средств;

- согласно статье 25 указанного закона - если в ходе исполнения бюджета вышестоящий орган власти принимает с нарушением своей компетенции решение, наносящее ущерб бюджету нижестоящего уровня, то возмещение этого ущерба производится этим вышестоящим органом власти за счет его бюджета;

- также необходимо учесть, что средства из федерального бюджета расходуются в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, а не решения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, как это указано в части второй статьи 17 законопроекта.

Перечень актов федерального законодательства,
подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению,
изменению, дополнению или принятию в
связи с рассматриваемым законопроектом

4. Вопреки требованиям статей 105 и 112 Регламента Государственной Думы перед рассмотрением данного законопроекта как в первом, так и во втором чтении не представлен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с рассматриваемым законопроектом (статья 29 законопроекта таких сведений не содержит).

Постатейные замечания

5. Статья 1. Текст статьи необходимо изложить в редакции, соответствующей правилам юридической техники. В частности, возможен ее следующий вариант: "Правовую основу борьбы с терроризмом составляют Конституция Российской Федерации, настоящий федеральный закон, другие федеральные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти".

6. Статья 2. Пункт 3, допускающий гласные методы борьбы с терроризмом, в определенной степени противоречит пункту 10 этой статьи, требующему их минимальной огласки. В пункте 7 в принцип антитеррористической деятельности вряд ли основательно возводится "правомерность причинения вреда террористу", поскольку его причинение является вынужденной мерой, последствия которой регламентированы статьей 38 Уголовного кодекса Российской Федерации. Из пункта 8 неясно значение термина "минимальные уступки террористу", так как каких-либо критериев их "минимальности" при этом не приводится; не содержит достаточно четкого ответа на этот вопрос и статья 14 законопроекта, посвященная ведению переговоров с террористами.

7. Статья 3. В абзаце втором приводятся определение "терроризма", существенно отличающееся от его определения, данного в статье 205 Уголовного Кодекса Российской Федерации. Остаются неясными по своим целям и содержанию сформулированные в абзацах 3 и 14 термины "террористическая деятельность" и "террористическая акция", которые, по существу, ничего не дают для уголовно-правовой квалификации действий лиц, причастных к терроризму. Аналогичное замечание вызывает абзац 15, в котором определяются "преступления террористического характера", хотя такой вид преступлений уголовным законодательством Российской Федерации не предусмотрен. В абзаце 16 не учтено, что формы участия в совершении преступлений четко определены в Уголовном кодексе Российской Федерации, в связи с чем утверждение о том, что террористом является лицо, участвующее в любой форме осуществления террористической деятельности, является неосновательным. Абзац 17, дающий определение "террористической группы", и абзац 18, содержащий определение "террористической организации", не согласуются с частями первой и четвертой статьи 35 Уголовного кодекса Российской Федерации, в которых указанные термины приведены в иной редакции.

8. Статья 4. В части первой не учтено, что Российская Федерация может осуществлять сотрудничество и с международными организациями, осуществляющими борьбу с преступностью, в том числе и с терроризмом (например, Интерпол).

9. Статья 6. Абзацы 2 - 8 данной статьи лишь дублируют пункт 2 Положения о Межведомственной антитеррористической комиссии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 1997 года N 45, поскольку в обоих случаях речь идет об одних и тех же задачах указанной комиссии.

10. Статья 7. В части первой недостает ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации. Часть четвертая противоречит Федеральному закону "О внешней разведке", в соответствии с которым функции по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации и учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации, никакими другими органами внешней разведки, кроме Службы внешней разведки Российской Федерации, не осуществляются. В части седьмой на Федеральную пограничную службу Российской Федерации возлагается предупреждение, выявление и пресечение незаконного перемещения через Государственную границу Российской Федерации оружия, взрывчатых, отравляющих и радиоактивных веществ, что является контрабандой, борьба с которой в соответствии с пунктом 9 статьи 117 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР отнесена к компетенции таможенных органов Российской Федерации.

11. Статья 9. Данная норма представляется излишней, поскольку содержание ее обеих частей страдает ничем не подкрепленной и ни к чему не обзывающей декларативностью.

12. Статья 13. Пункты 1 - 7 части первой предлагается исключить, так как они практически полностью дублируют полномочия сотрудников правоохранительных органов, изложенные в соответствующих федеральных законах (см. например, статью 13 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и др.). Редакция части второй данной нормы не согласуется с пунктом 7 статьи 47 Федерального закона "О средствах массовой информации".

13. Статья 14. Часть третья является излишней, так как основания и условия освобождения лица от ответственности входят в предмет регулирования соответствующего отраслевого законодательства.

14. Статья 15. Из редакции пункта 4 части второй неясно, о каких лицах в нем идет речь - содействующих проведению контртеррористической операции или террористической акции.

15. Статья 18. В части первой, перечисляющей меры социальной реабилитации "потерпевших от террористических акций, признанных пострадавшими в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации", не учтен уголовно-процессуальный аспект данной проблемы: в соответствии с частью первой статьи 53 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР лицо может быть признано потерпевшим от преступления только органом дознания, следователем и судьей. Кроме того, из указанной нормы неясно - о каком "восстановлении на работе" идет речь и что следует понимать под "предоставлением места жительства": если имеется в виду предоставление жилого помещения, то согласно жилищному законодательству необходимо указать - в каких случаях, кем, в какие сроки и на каких основаниях (общих или льготных) оно должно быть предоставлено. Наряду с этим, данная статья не содержит каких-либо указаний на органы, обязанные заниматься социальной реабилитацией потерпевших от террористического акта.

16. Статья 19. Претендуя на важное место в законопроекте, данная норма в силу своей декларативности и неконкретности не содержит реальных гарантий правовой, физической и социальной защиты военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, участвующих в антитеррористической деятельности, а также членов их семей. Все эти вопросы гораздо четче и полнее регламентированы в соответствующих федеральных законах (см. например, статью 17 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", статьи 23 - 28 Закона РСФСР "О милиции", статьи 39 - 40 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации").

17. Статья 20. Предусмотренные в данной норме компенсационные выплаты по возмещению вреда лицам, принимавшим участие в антитеррористической деятельности, не совпадают с аналогичными выплатами, установленными в соответствующих федеральных законах, регламентирующих статус военнослужащих и работников правоохранительных органов, а в некоторых случаях ухудшают положение. Например, согласно части второй указанной статьи в случае гибели лица, принимавшего непосредственное участие в антитеррористической деятельности, членам семьи погибшего будет выплачиваться единовременное денежное пособие в размере 100 минимальных размеров оплаты, тогда как в соответствии с частью второй статьи 18 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих" - в размере 120 окладов денежного содержания, а по части второй статьи 29 Закона РСФСР "О милиции" - в размере 10-ти летнего денежного содержания погибшего.

18. Статья 21. Эта норма подлежит исключению из проекта федерального закона, так как условия освобождения лиц от уголовной ответственности относятся к предмету регулирования уголовного законодательства Российской Федерации, а не данного законопроекта.

19. Статья 22. Предусмотренное в данной статье льготное исчисление выслуги лет военнослужащих и работников правоохранительных органов также нельзя признать предметом регулирования данного законопроекта, поскольку этот вопрос уже регламентирован в соответствующих федеральных законах и положениях о порядке прохождения службы в Вооруженных силах и правоохранительных органах Российской Федерации. Кроме того, по указанному вопросу имеется специальное постановление Совета Министров Российской Федерации от 22 сентября 1993 года N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин, либо службу в органах внутренних дел, и их семьям в Российской Федерации".

20. Статья 23. Часть первая лишь дублирует совершенно очевидное и закрепленное в соответствующих нормативных правовых актах право руководителей "силовых структур" на поощрение отличившихся сотрудников своих подразделений. Установленное в части второй ограничение вознаграждения за информацию о террористическом акте 30 минимальными размерами оплаты труда (2,5 тыс.руб.)представляется неосновательным, так как практике известны случаи гораздо более крупных вознаграждений за предоставленные действительно ценной, а главное - достоверной информации о наиболее опасных преступлениях и лицах, причастных к их совершению: к тому же в данной норме не определен механизм ее реализации.

21. Статья 25. Редакция данной нормы противоречит статье 18 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР и статьи 9 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, в которых определены условия обязательности гласного и закрытого судебного разбирательства. Законодательное же закрепление обязательности рассмотрения дел, связанных с терроризмом, в закрытых судебных заседаниях неоправданно ограничит роль суда, ибо в интересах дела, общества и государства предпочтение в данном случае должно быть отдано именно открытому разбирательству.

22. Статья 26. Предлагающийся вариант этой нормы, устанавливающий ответственность организации за террористическую деятельность, является неприемлемым:

- во-первых, из текста статьи неясно, к какому виду ответственности может быть привлечена организация: в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации к уголовной ответственности могут быть привлечены только физические лица; в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях ответственность подобных организаций не может быть предусмотрена в виду повышенной опасности совершаемых ими деяний; если же ликвидация организации осуществляется по решению суда в соответствии со статьей 61 Гражданского кодекса Российской Федерации, то и тогда в основу судебного решения должен быть положен соответствующий приговор суда о признании виновными конкретных лиц в совершении терроризма;

- во-вторых, часть третья указанной статьи, наделяющая правом направления в суд исковых заявлений только Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров, ограничивает права граждан и организаций, а также соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые согласно статье 125 Гражданского кодекса Российской Федерации могут от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде.

Замечания технико-юридического
и лингвистического характера

23. Представленный на правовую экспертизу проект федерального закона нуждается в серьезной технико-юридической и лингвистической доработке. Связанные с этим замечания и предложения приведены непосредственно по тексту законопроекта и переданы в Комитет Государственной Думы по безопасности в рабочем порядке.

Начальник управления

В.Б.Исаков