Пояснительная записка к проекту федерального закона "О финансировании политических объединений" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О финансировании политических объединений"

Кампании по выборам депутатов Государственной Думы (1993, 1995 гг.) и Президента РФ (1996 г.), которым предшествовали разработка и принятие различных Законов, указов Президента РФ, Инструкций Центризбиркома России и иных нормативных актов, определяющих порядок финансирования избирательных объединений и кандидатов, были во многом "опытно-экспериментальными." Сегодня можно быть уверенным в том, что в действующем избирательном законодательстве остается еще немало пробелов и недостатков.

Одним из самых существенных пробелов в избирательном законодательстве и, в частности, - в Законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ" и "О выборах Президента Российской Федерации" является регулирование финансирования избирательных объединений и кампаний.

Аналогичные пробелы существуют и в законодательстве об общественных объединениях. Так, не принят закон "О политических партиях", не существует ни одного федерального нормативного акта, который бы предусматривал регулирование финансовой деятельности основного субъекта российской политики - политических объединений (к которым относятся политические партии и движения).

Главные недостатки данных законов и принятых в соответствии с ними нормативных актов состоят в том, что:

1. Финансовая деятельность политических движений и партий контролируется ныне лишь в период избирательных кампаний (да и то - частично), что позволяет партиям, движениям и кандидатам накапливать неконтролируемый ресурс в период между выборами;

2. Контролю со стороны Центризбиркома и иных избирательных комиссий подвержены лишь те финансовые средства, которые проходят через временные избирательные фонды политических движений и партий, при этом средства, получаемые избирательными объединениями непосредственно, а также иным путем (через региональные организации, дочерние структуры и т.п.). на порядок превосходящие в большинстве случаев средства, аккумулируемые избирательными фондами, находятся вне контроля со стороны полномочных органов: (по экспертным прикидкам через избирательные фонды в ходе выборов проходит не более трети всех реальных расходов избирательного объединения);

3. Средства избирательных фондов должны - согласно действующему законодательству - использоваться исключительно в агитационно-пропагандистских целях, в то время как весьма затратными статьями любых выборов являются также организационные расходы, оплата актива и гонорары менеджеров, доходы которых, кстати, не подвергаются налогообложению; в этом - одна из причин того, что большая часть платежей совершается избирательными объединениями "черным налом"; государственная казна в данном случае не получает не только подоходного, но и иных налогов...;

4. Законом регулируются сегодня исключительно финансовые расходы, в то время как те или иные избирательные объединения получали в ходе кампаний различную, не обязательно денежную (материальную, организационную, информационную и т.п.) поддержку, в том числе - со стороны государственных органов и зарубежных организаций...

В результате вышеназванных и иных пробелов в действующем избирательном законодательстве мы являемся свидетелями таких прецедентов, остающихся вне каких-либо правовых санкций, как:

- использование рядом избирательных объединений государственных средств: помещений, транспорта, информационных средств, оргтехники, кадрового персонала и т.п.;

- использование неучтенных финансовых средств - "черного нала" (оплата работы сборщиков подписей наличными, вынос ящика с долларами из дома Правительства РФ, неуплата подоходного налога с гонораров менеджерами и активом кампаний ...), использование в расчетах между участниками кампаний иностранной валюты и т.п.;

- использование финансовых средств, не относящихся к средствам избирательных фондов, в интересах конкретных избирательных объединений...

Все вышеназванное в совокупности является причиной того, что в ходе каждой из трех последних избирательных кампаний федерального уровня различными государственными органами, информационными и иными структурами совершались действия, противоречащие принципу равенства условий для каждого из участников избирательной кампании (См., в частности, ст.35 Закона РФ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": "Избирательные объединения, избирательные блоки участвуют в выборах депутатов Государственной Думы на равных основаниях..."), а также были допущены многочисленные нарушения, ответственность за которые не предусмотрена в действующем законодательстве.

Следует отметить также возрастание противоречия между двумя законодательными пластами - между законодательством о выборах (прежде всего - законами "О выборах депутатов Государственной Думы..." и "О выборах Президента РФ") и законодательством об общественных объединениях (прежде всего - законами "Об общественных объединениях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", законопроектом "О политических партиях" и некоторыми положениями Гражданского кодекса).

Как пример: Законом "Об общественных объединениях" предусмотрена такая форма основных субъектов политической деятельности, как "общественные объединения", "политические объединения" и "партии". В избирательном же законодательстве основными субъектами важнейших политических акций - выборов парламента и президента страны являются "избирательные объединения и блоки" и "инициативные группы". При этом избирательные блоки и инициативные группы не являются юридическими лицами и, соответственно, субъектами права, а значит не несут юридической ответственности за свою деятельность, в том числе - финансовую.

Таким образом, в настоящее время существует настоятельная потребность:

- обеспечения концептуально-терминологического единства избирательного законодательства и законодательства об общественных объединениях (а также - параллельно - законодательства о СМИ и рекламе);

- внесения изменений и дополнений в действующее избирательное законодательство;

- внесения поправок в проект закона "О политических партиях" и принятие его: увязка закона о партиях с действующим избирательным законодательством;

- разработки и принятия специального закона "О финансировании политических объединений", в котором бы был прописан порядок финансирования и финансовой деятельности различных политических (не только избирательных) объединений в период, не относящийся к избирательным кампаниям.

Потребность в разработке федерального закона "О финансировании политических объединений" обусловлена не только вышеназванными пробелами в избирательном законодательстве, но и резким возрастанием роли финансовых ресурсов и финансовых институтов в организации избирательных кампаний, нарастающим отчуждением формальной протопартийной системы от реальной политической самоорганизации общества, осложняющим и без того противоречивый процесс формирования партийной системы - с одной стороны, и "третьего сектора" - с другой.

В законе "О финансировании политических объединений" необходимо описать или установить:

- порядок финансирования и финансовой деятельности политических объединений, создания и функционирования их избирательных и "партийных" фондов, а также "партийных" предприятий, открытия и использования федеральных и региональных партийных счетов;

- порядок отчетности политических объединений о своей финансовой деятельности;

- источники и размеры финансирования и иные ограничения;

- методы и формы контроля за финансовой деятельностью политических движений и партий; специфика и полномочия контрольных органов;

- санкции за нарушение данного закона.

Данным законом необходимо также:

- исключить возможность использования политическими объединениями государственных средств и возможностей;

- ввести институт лиц, ответственных за финансовую деятельность политических объединений - так называемых казначеев;

- разделить ответственность политических объединений как таковых и их региональных отделений в вопросах осуществления финансовой деятельности и проч.

Председатель Комитета

В.Зоркальцев