Заключение на проект Бюджетного кодекса Российской Федерации (не действует)

Письмо Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 29 марта 1998 г. N 2.2-15/1717

Заключение
по проекту Бюджетного кодекса Российской Федерации
к 2 чтению

Изучив по Вашему поручению от 25 февраля 1998 года проект Бюджетного кодекса Российской Федерации Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации

Вызывает сомнение соответствие Конституции Российской Федерации положений законопроекта (например, статей 6, 7, 8), определяющих компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. К вопросам ведения Российской Федерации в области бюджетных отношений Конституцией Российской Федерации прямо отнесены только вопросы федерального бюджета (статья 71). Вопросы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов отнесены, исходя из положений статей 72, 76 и 132 Конституции Российской Федерации к вопросам, по которым субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют самостоятельное правовое регулирование.

Обращаем внимание на то, что согласно пункту "з" статьи 71 и части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральный бюджет может быть принят только в форме федерального закона, поэтому установление в статье 12 законопроекта возможности его утверждения "в ином порядке, предусмотренном" Бюджетным кодексом представляется не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 46 законопроекта необходимо согласовать с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает обязательность получения заключения Правительства Российской Федерации в несколько иных случаях, чем это предусматривается в законопроекте. Кроме того: пункт 2 статьи 46 законопроекта в представленной редакции ограничивает права представительного (законодательного) органа в части законотворчества по сравнению с нормами статьи 104 Конституции Российской Федерации: кроме того, не ясно какие конкретное органы исполнительной власти должны дать свое заключение.

Статьи 84, 103, 104 законопроекта, устанавливающие предельный объем средств бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов органов местного самоуправления, направляемых на финансирование дефицита соответствующего бюджета, а также предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта Российской Федерации или муниципального образования не соответствуют статье 73 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам ведения, отнесенным к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации (а разработка, принятие и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации является таковым), субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти, то есть осуществляют самостоятельное правовое регулирование. Регулирование порядка формирования и исполнения бюджетов соответствующего уровня федеральным законом неправомерно.

Обращаем внимание на необходимость приведения в соответствие статей 135 - 142 законопроекта с пунктом "д" статьи 71 и статьей 76 Конституции Российской Федерации. Органы власти субъектов Российской Федерации не могут рассматривать и утверждать (как указано в статье 137 законопроекта) бюджеты территориальных структур федеральных внебюджетных фондов. Данные фонды (перечисленные в статье 136 законопроекта) так же как и их территориальные отделения находятся в федеральной собственности. Субъекты Российской Федерации могут создавать свои внебюджетные фонды и осуществлять управление ими. Если имеются в виду внебюджетные фонды субъектов Российской Федерации, соответствующие положения должны быть разграничены (возможно путем выделения в отдельную статью).

Статья 205 законопроекта, устанавливающая по каким основаниям и в какой части субъекты права законодательной инициативы могут вносить изменения и дополнения в федеральный закон о федеральном бюджете, представляется не соответствующей Конституции Российской Федерации, которая не предусматривает возможности какого-либо ограничения прав субъектов законодательной инициативы.

Соответствие законопроекта федеральным законам

Пункт 2 статьи 34 законопроекта, устанавливающий, что в доходы федерального бюджета включается прибыль Центрального банка Российской Федерации по нормативам, установленным федеральными законами необходимо согласовать с частью 2 статьи 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", согласно которой получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Из текста же пункта 2 статьи 34 законопроекта можно сделать вывод, что федеральными законами может быть установлен норматив прибыли которую Банк России должен получить и перечислить в бюджет.

Пункт 5 статьи 65 законопроекта устанавливающий, что "отношения, по поводу государственных контрактов регулируются" Бюджетным кодексом и в части ему не противоречащей так же Гражданским кодексом Российской Федерации не соответствует пункту 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации (то есть в гражданско-правовой сфере, а размещение государственного заказа и заключение государственных контрактов относится к таковой, Гражданский кодекс Российской Федерации имеет приоритет перед иными законами, в том числе и Бюджетным кодексом).

Статью 65 законопроекта необходимо согласовать с Федеральным законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Согласно пункту 1 статьи 3 указанного закона государственным заказчиком от лица Российской Федерации может выступать федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение, а исполнителем таких заказов - только юридические лица, а в пункте 1 статьи 65 проекта перечень указанных лиц неоправданно расширен.

Нуждается в уточнении редакции пункта 4 статьи 65 проекта, в котором дается определение государственного (муниципального) заказа. Согласно статье 3 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", статье 527 Гражданского кодекса Российской Федерации государственный заказ является первичным по отношению к государственному контракту, который является лишь формой реализации, выполнения заказа и заключается на его основе.

В пункте 5 статьи 65 дается ссылка на несуществующий федеральный закон, и одновременно не содержится упоминание о действующих федеральных законах, на основании которых в настоящее время регулируются отношения в данной сфере (Федеральные законы "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", "О государственном материальном резерве", "О государственном оборонном заказе").

Пункт 1 статьи 71 проекта предусматривает, что предоставление бюджетных инвестиций частным юридическим лицам влечет за собой возникновение права государственной (муниципальной) собственности на эквивалентную таким инвестициям часть уставных капиталов и имущества указанных юридических лиц. Данное положение проекта грубо нарушает принцип, закрепленный в пункте 2 статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому право собственности может возникнуть у учредителя лишь на имущество государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также учреждений. В отношении же хозяйственных товариществ, обществ и кооперативов, о которых идет речь в пункте 1 статьи 71, лица, участвующие в образовании их имущества, могут иметь лишь обязательные права в отношении таких субъектов права (часть из этих прав перечислена в статье 67 Гражданского кодекса Российской Федерации), а единственными собственниками имущества будут являться названные юридические лица. В связи с изложенным статья 71 проекта нуждается в приведении в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В доработке нуждаются положения проекта, касающиеся порядка заключения государственного (муниципального) контракта.

Пункт 1 статьи 233, статьи 235 и 236 проекта предусматривают, что государственные контракты могут заключаться путем запроса котировок (цен), а также без проведения торгов. Данные положения проекта не соответствуют пункту 5 статьи 3 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", согласно которому государственные заказчики размещают заказы на поставку продукции для федеральных государственных нужд только путем проведения закрытых или открытых торгов.

Пункт 3 статьи 104 законопроекта предусматривающий погашение Российской Федерацией долговых обязательств субъекта Российской Федерации или субъектом Российской Федерации - долговых обязательств муниципального образования не соответствует пунктам 4-5 статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по обязательств друг друга.

Девять статей проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации (290, 294, 297-301, 303 и 304) содержат послед описания конкретного бюджетного правонарушения перечень мер принуждения за его совершение, заканчивающийся однотипной формулировкой "... влечет ..., а также при наличии состава уголовного преступления уголовные наказания, Предусмотренные Уголовным кодексом".

Правомерность включения в статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации указанной формулировки вызывает большие сомнения.

Во-первых, налицо определенное противоречие подобных норм положения части первой статьи 1 Уголовного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, что уголовное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего (т.е. Уголовного) Кодекса и что новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в настоящий (т.е. Уголовный) Кодекс.

Анализируемая конструкция названных статей проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации, хотя и в несколько завуалированной форме, устанавливает возможность наступления уголовной ответственности за конкретные деяния, описание которых содержится не в Уголовном, а в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Во-вторых, упомянутая формулировка не согласуется со статьей 14 Уголовного кодекса Российской Федерации, согласно которой преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим (т.е. Уголовным) Кодексом под угрозой наказания.

В-третьих, остается неясным, какими критериями следует руководствоваться при решении вопроса о том, являются ли деяния, описанные в статьях 190, 294, 297 - 301, 303 и 304 проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовыми или административными правонарушениями либо преступлениями.

Приведенные выше соображения о противоречии Уголовному кодексу Российской Федерации формулировок статей 290, 294, 297 - 301, 303 и 304 проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающихся вопросов уголовной ответственности, в полной мере относятся и к статье 302 этого проекта, в которой, хотя и в ином словесном выражении, также содержится описание правонарушения, влекущего уголовную ответственность.

Устранение указанных противоречий названных статей проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации Уголовному кодексу Российской Федерации возможно только путем исключения из этих статей формулировок, касающихся вопросов уголовной ответственности, и дополнения Уголовного кодекса Российской Федерации статьями об ответственности за те или иные нарушения бюджетного законодательства.

При этом в описании состава преступления в таких статьях должен найти свое выражение основной признак деяния (действия или бездействия), позволяющий отнести его к числу преступлений и отграничить от финансовых либо административных правонарушений - общественная опасность.

В статье 282 проекта вводится понятие некоего нового вида правонарушения - "бюджетного правонарушения", что по логике требует введения и соответствующего нового вида ответственности. Однако в дальнейших статьях проекта за завершение нарушений в сфере бюджетного законодательства предусматриваются, например, меры административной и уголовной ответственности, что не позволяет однозначно говорить о качественно новом виде правонарушения - "бюджетном правонарушении".

Учитывая изложенное, а также исходя из того, что указанная статья носит декларативный характер и по существу не связана с последующими статьями проекта, ее следует исключить из проекта Кодекса.

В статье 285 и других статьях проекта предусмотрены полномочия органов Казначейства Российской Федерации "в области мер принуждения". При этом в предыдущих статьях проекта (например, статьи 159, 160 и 161) эти органы по существу рассматриваются отдельно от Минфина России. Причем, обозначение самого Казначейства употребляется по разному в тексте проекта (то как "Федеральное казначейство", то как "Казначейство Российской Федерации").

При этом следует отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 г. N 1556, постановлением Правительства Российской Федерации от 27.08.93 г. N 869 с последующими изменениями и другими постановлениями Правительства Российской Федерации образована единая централизованная система органов федерального казначейства. При этом Главное управление федерального казначейства определено как структурное подразделение центрального аппарата Минфина России и подчиняется Министру финансов Российской Федерации. Вследствие этого указанное Казначейство не является самостоятельным федеральным органом исполнительной власти и не указано в структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 14.08.96 года N 1177 с учетом изменений, внесенных указами Президента Российской Федерации от 09.07.97 года N 710, от 10.01.98 года N 14 и другими.

В этой связи обращаем внимание, что определение в федеральных законах статуса федеральных органов исполнительной власти, в том числе их наименования, структурных подразделений и полномочий, неоднократно служило основанием для отклонения Президентом Российской Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов.

В статьях 290-307 проекта за те или иные нарушения в сфере бюджетного законодательства предлагается налагать "административные" штрафы в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях" (такое название Кодекса не в полной мере соответствует действующему КоАП РСФСР и проектируемому Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях). Однако ни действующий КоАП РСФСР, ни принятый в 1 чтении Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержат подобных составов правонарушений. Соответственно не предусмотрены и органы, которые вправе налагать штрафные санкции и конкретные размеры этих санкций.

Таким образом, отсутствие конкретного механизма правового регулирования административной ответственности в данной сфере делает нереальным применение указанных статей в практической деятельности.

Имеются и другие несоответствия КоАП РСФСР, в частности, по субъектам административной ответственности. Так, вместо должностных лиц в проекте указываются те или иные руководители, в том числе и руководители "государственных органов (органов местного самоуправления)", что неверно. В этой связи следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 15 КоАП РСФСР административной ответственности подлежат должностные лица за несоблюдение правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

Необходимо также отметить, что редакции статей 290, 294, 297 - 304 проекта изложены неудачно, так как при их прочтении получается, что за одно и тоже правонарушение либо можно привлекать одновременно к административной и уголовной ответственности.

Вместе с тем, неясно, что представляет собой предусмотренное статьями 283, 285, 290, 291 и другими проекта "предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса", а также является ли оно одной из мер административного взыскания, предусмотренного статьями 24 и 26 КоАП РСФСР, либо в данном случае целесообразнее говорить о соответствующем предписании, которое обычно предшествует вынесению того или иного взыскания.

Возникает также вопрос в связи с чем в статье 302 проекта предусмотрена административная ответственность в виде "административного" штрафа, тогда как речь идет о нарушениях установленного порядка по осуществлению "государственных (муниципальных) закупок", ответственность за совершение которых, полагаем, должна наступать в соответствие с нормами гражданского законодательства.

В тоже время обращает внимание и внутренняя противоречивость между нормами. Так, в статье 283 упоминается штраф, а в статьях 285, 290 и других проекта - уже "административный" штраф. Кроме того, в статье 283 говорится о "мерах, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства", а в статье 284 проекта - "о мерах принуждения". К тому же в КоАП РСФСР не употребляются термины "административный" штраф и "меры принуждения".

Имеются также несовпадения видов правонарушений, предусмотренных статьей 284 и последующими статьями проекта, в которых излагаются конкретные составы правонарушений. При этом следует исключить имеющиеся повторы в статье 284 проекта. Объективная сторона ряда составов правонарушений страдает неопределенностью либо вовсе неясно ее содержание (см., например, статью 293 проекта).

С учетом всего вышеизложенного, а также во избежание коллизии и неоправданного дублирования между нормами, вопросы административной ответственности предлагается исключить из проекта и решать их в рамках подготовки проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постатейные замечания

1. В статье 34 проекта:

поскольку доверительное управление имуществом не всегда является прибыльным, кроме того, в соответствии со статьей 1023 Гражданского кодекса Российской Федерации услуги доверительного управляющего являются платными, то предлагаем из абзаца 4 пункта 1 слова "доверительное управление" исключить, а сам абзац 4 изложить в следующей редакции:

"средства, получаемые соответствующими бюджетами под залог имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности";

из абзаца 6 пункта 1 слова "и другого обеспечения" исключить, как поглощающиеся словом "имущество";

в редакционной доработке нуждается абзац 7 пункта 1, поскольку в соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в лице своих государственных органов и органов местного самоуправления могут участвовать не во всех хозяйственных товариществах, а лишь быть вкладчиками в товариществах на вере;

в пункте 3 слова "государственных казенных предприятий" заменить словами "федеральных казенных предприятий" (статья 115 Гражданского кодекса Российской Федерации).

2. В абзаце 5 пункта 2 статьи 39 проекта слова "средства, полученные в возмещение ущерба" заменить словами "средства, полученные в возмещение вреда" в соответствии с главой 59 Гражданского кодекса Российской Федерации.

3. В статьях 40 и 56 законопроекта вызывает сомнение правомерность употребления термина "региональные налоги и сборы", не используемого действующим налоговым законодательством.

4. В статье 67:

представляется, что в пункте 1 слова "федерального казенного предприятия" следует заменить словами "государственного (муниципального) унитарного предприятия";

из пункта 3 исключить слово "паев", которые в соответствии со статьей 143 Гражданского кодекса Российской Федерации не являются ценными бумагами:

в пункте 9 заменить ссылку на пункт 2 как ошибочную ссылкой на пункт 3 статьи 67.

5. В названии и пункте 1 статьи 68, в пункте 1 статьи 69, в пункте 17 статьи 5 слова "государственными (муниципальными) предприятиями" заменить словами "государственными (муниципальными) унитарными предприятиями" в соответствии с параграфом 4 главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации.

6. Редакция абзаца 10 статьи 75 законопроекта сформулирована некорректно, в ней не учитываются положения статей 48, 120, 296, 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, в связи с изложенным предлагаем следующую редакцию указанного абзаца:

"содержание учреждений, имущество которых находится в федеральной собственности".

Кроме того, представляется целесообразным рассмотреть в данном абзаце также вопрос финансирования федеральных казенных предприятий с отрицательным сальдо доходов и расходов (пункт 3 статьи 34, пункт 2 статьи 154 проекта).

7. В статье 81 законопроекта необходимо доработать определение внешних и внутренних заимствований Российской Федерации. В частности, следует учесть, что внешние заимствования Российской Федерации могут осуществляться как в иностранной валюте, так и в валюте Российской Федерации.

В статье 82 законопроекта правильнее указать, что заимствования субъектов Российской Федерации могут быть осуществлены и в иностранной валюте.

8. Из пункта 5 статьи 107 проекта необходимо исключить слова "вместе с должником", которые искажают суть субсидиарной ответственности.

9. В статье 110:

в названии статьи слова "казенных предприятий" заменить словами "государственных (муниципальных) унитарных предприятий", в первом пункте необходимо указать номер статьи, к которой производится отсылка;

в пункте 2 слова "государственные казенные предприятия" заменить словами "федеральные казенные предприятия";

в пункте 3 перед словами "казенных предприятий" добавить слово "федеральных".

10. Редакцию абзацев 2-5 пункта 1 статьи 135 законопроекта необходимо привести в соответствие с целевым назначением государственных внебюджетных фондов, перечисленных в статье 136 законопроекта.

11. В названии и тексте статьи 154, в пункте 2 статьи 172, абзацах 3 и 7 пункта 1 статьи 174 проекта слова "государственное казенное предприятие" заменить словами "федеральное казенное предприятие" в соответствующем падеже.

12. В пункте 1 статьи 233 содержатся неправильные отсылки к статьям 209 и 210 проекта.

Пункт 2 статьи 233 и пункт 3 статьи 237 проекта содержат отсылки к несуществующему федеральному закону.

13. В пункте 4 статьи 286 проекта слова "в соответствии со статьей 855" заменить словами "в соответствии с пунктом 2 статьи 855", поскольку именно в данном пункте указанной статьи предусмотрен порядок списания денежных средств со счета при их недостаточности.

14. В пункте 2 статьи 289 проекта содержится неправильная отсылка к статье 266 проекта кодекса.

15. Представляется, что в статье 302 проекта следует говорить не об осуществлении государственных (муниципальных) закупок, а о заключении государственных (муниципальных) контрактов с нарушением установленного порядка, тем самым приведя ее в соответствие со статьями 65, 233 - 237 рассматриваемого проекта.

Замечания технико-юридического характера

Необходимо существенно доработать и уточнить используемый в законопроекте понятийный аппарат, без четкого определения которого возникнут трудности при применении данного закона.

Так в статьи 5 законопроекта, именуемой "Понятия и термины", используемые в настоящем Кодексе, приведены не все основополагающие термины используемые в законопроекте (нет определения "росписи бюджетных расходов", "распорядителя и главного распорядителя бюджетных средств", "назначения", "блокировка расходов", "бюджетное обязательство" и другие), кроме того определение терминов является неточным (например, "бюджет", "государственный внебюджетный фонд", "доходы бюджета"). Необходимо так же доработать законопроект с целью соблюдения принципа единства используемой терминологии (одно понятие должно обозначаться одним термином) и более ясного изложения нормативного материала исключающую возможность его различного толкования, например, необходимо редакционно доработать и согласовать положения пункта 3,4 статьи 5, абзацев 4 и 12 статьи 6, статьи 9, 10, 15 и главы 21 между собой в части соблюдения единства используемой терминологии - "федеральные внебюджетные фонды", "государственные внебюджетные фонды", "государственные территориальные внебюджетные фонды". При этом вышеуказанные положения законопроекта необходимо согласовать со статьями 72, 76 и 132 Конституции Российской Федерации и статьями 21 и 24 законопроекта устанавливающими принцип самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществлять разграничение понятий федеральный внебюджетный фонд и внебюджетный фонд субъекта Российской Федерации, а также разграничение прав Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по формированию и использованию этих фондов.

Статьи 43, 45, 47 и 52 законопроекта необходимо доработать, Так как федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год регулирует бюджетные отношения только в одном конкретном году, то и установление в рамках федерального закона о федеральном бюджете нормативов распределения доходов между бюджетами и бюджетными фондами правильнее осуществлять на финансовый год в котором бюджетные отношения регулируются этим федеральным законом, а не на три и более года (как указано в законопроекте).

В статье 67 законопроекта оговаривается порядок предоставления налогового кредита только юридическим лицам, при этом порядок предоставления налогового кредита (отсрочки уплаты налога) физическим лицам ни данная статья, ни какое-либо иное положение законопроекта не определяет, что представляется не обоснованным, так как физические лица имеют право наравне с юридическими лицами на получение такой льготы.

Из содержания статей 150 - 152 и 159-160 трудно уяснять место и подчиненность главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств в структуре органов осуществляющих бюджетные и межбюджетные отношения, а также из права и обязанности. Кроме того создание помимо Министерства финансов Российской Федерации, федерального казначейства и их территориальных органов параллельной структуры "главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств" ведет к дублированию функций и полномочий.

Статья 152 законопроекта не устанавливает ответственности, поэтому название статьи следует привести в соответствие с ее содержанием, а также редакционно доработать текст статьи.

В статье 158 законопроекта устанавливается обязанность бюджетополучателей эффективно использовать бюджетные средства, при этом критерий позволяющий оценить эффективность использования законопроектом не устанавливается.

В пункте 6 статьи 180 законопроекта не ясно о какой методике формирования межбюджетных отношений идет речь. Методика, как способ осуществления межбюджетных отношений, должна быть определена данным законопроектом, а не определяться ежегодно Министерством финансов Российской Федерации как явствует из пункта 6 статьи 180.

Статьи 65, 233-237 законопроекта, регулирующие заключение государственного контракта, не являются предметом регулирования данного закона. Этот вопрос регулируется гражданским законодательством (Гражданским кодексом Российской Федерации и специальными законодательными актами о поставках для государственных нужд, о договорах подряда для государственных нужд).

Статьи 190-203, 206, пункт 3 статьи 225, пункт 2 статьи 358 законопроекта не являются предметом регулирования данного закона, так как регламентируют порядок внутренней деятельности Государственной Думы, тогда как согласно части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации каждая палата Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности самостоятельно.

Глава 27 законопроекта устанавливает порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета. При этом обращает на себя внимание то, что предусматриваемая данным проектом процедура рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственной Думой регламентируется чрезвычайно подробно с указанием названий комитетов Государственной Думы, ответственных за ту или иную стадию рассмотрения и определением срока на каждую из стадии рассмотрения. Как показывает практика применения Закона РСФСР "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РСФСР" и ежегодно принимаемых Государственной Думой федеральных законов о порядке рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующие годы, предусмотренная ими процедура принятия федерального закона о федеральном бюджете в полном соответствии с требованиями указанных законов не выполнялась. Кроме того, в соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума определяет внутренний распорядок своей деятельности. Состав комитетов и комиссий Государственной Думы устанавливается в Регламенте Государственной Думы, распределение обязанностей между комитетами также определяется палатой. В соответствии с изложенным вызывает сомнение ограничение конституционно установленных полномочий Государственной Думы по определению внутреннего распорядка своей деятельности. Как представляется, следует доработать данный проект в этой части с тем, чтобы устранить излишнюю детализацию.

К недостатком данного проекта следует, по нашему мнению отнести также и то, что в нем указываются ответственные министерства и ведомства применительно к каждому этапу бюджетного процесса с указанием их наименования, установленных на данный момент. При этом следует иметь в виду, что такой законодательный акт должен действовать в течении, как минимум, нескольких лет. За этот период Президентом Российской Федерации в пределах его компетенции может быть неоднократно изменена система федеральных органов исполнительной власти, что может привести к необходимости внесения многочисленных изменений в данный федеральный закон.

Данным проектом ряд вопросов бюджетного процесса решается иным образом, чем в действующих законодательных актах, в частности в Законах Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" и "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу", Федеральным законе "О бюджетной классификации Российской Федерации". В то же время, положений о признании утратившими силу, изменении и дополнении указанных законодательных актов или их отдельных положений данный проект не содержит, что также является нарушением требований статьи 106 Регламента Государственной Думы.

Статья 287 законопроекта дословно повторяет содержание статьи 286 законопроекта.

В статьях 281 и 286 законопроекта следовало бы отказаться от ссылок на конкретные статьи Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и Гражданского кодекса Российской Федерации.

В статье 288 законопроекта не определено какой орган полномочен осуществлять списание средств со счета бюджета без распоряжения федерального казначейства.

Законопроект нуждается в существенной юридико-технической доработке. Необходимо отказаться от употребления в законопроекте, не являющихся юридической лексикой слов и выражений. Например, "доходы могут быть привязаны к расходам" (статья 28); "блокировка расходов" (статья 64, 224 и другие, возможно правильнее следует говорить о сокращении или приостановлении выделения средств из соответствующего бюджета); "реестр кредитов в разрезе всех получателей" (статья 67); "разбивка долга по фондам обеспечения" (пункт 1 статьи 98, статья 99); "перечень в разрезе форм и видов заимствований" (пункт 1 статьи 102); "в разрезе бюджетополучателей (пункт 1 статьи 160); "укрупненные показатели бюджетной классификации" (пункт 5 статьи 169)"; "в разрезе групп классификации доходов", "в разрезе бюджетов" (статьи 177); "негосударственные юридические лица" (пункт 2 статьи 186); "профильный комитет (статья 202).

В тексте законопроекта необходимо уточнить отсылки к его конкретным статьям и пунктам, так как практически все они ошибочны (отсылают к статьям не содержащим соответствующих положений или к несуществующим частям и пунктам этих статей, например, статьи 110, 117-118, 123, 124, 128 и др.).

Внутренняя логика законопроекта

Пункт 5 статьи 5 законопроекта, определяющий, что доходами бюджета являются средства поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке не согласуется со статьей 36 законопроекта, устанавливающей, что средства передаваемые на возвратной основе подлежат учету в качестве дохода получающего их бюджета. При доработке пункта 5 статьи 5, а также пункта 1 статьи 105 законопроекта необходимо учесть, что все заемные средства (то есть средства полученные бюджетом на возвратной и возмездной основе) привлекаемые для покрытия бюджетного дефицита являются доходами бюджета и должны быть соответствующим образом учтены в его доходной части.

Положения законопроекта (в частности, абзацы 4 и 12 статьи 6, пункт 2 статьи 31, статьи 52, 84, 103, 104, 127, 135) затрагивающие полномочия субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного процесса необходимо согласовать со статьями 21 и 24 законопроекта, устанавливающими принцип самостоятельности бюджетов.

Начальник Управления

В.Б.Исаков